經(jīng)濟(jì)行政訴訟理論問題探討
——基于最高人民法院公布的十大經(jīng)濟(jì)行政典型案例

胡 錦 璐

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 201620)

經(jīng)濟(jì)問題看似與普通民眾生活關(guān)系相距遙遠(yuǎn)，而其中行政關(guān)系似乎又更為抽象難懂。當(dāng)經(jīng)濟(jì)與行政相結(jié)合時(shí)，不僅社會(huì)民眾感覺高深莫測(cè)，理論研究和實(shí)務(wù)探索為揭開經(jīng)濟(jì)行政的神秘面紗也未曾止步。最高人民法院2015年公布的十大經(jīng)濟(jì)行政典型案例，從涉及領(lǐng)域看，包括工商登記、政府采購、房屋買賣合同訂立及履行等。通過分析十大案例，從判決中提煉出司法審查所認(rèn)可、推崇的因素，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和理解經(jīng)濟(jì)行政問題。

一、經(jīng)濟(jì)行政行為中的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

市場(chǎng)準(zhǔn)入一詞是在世界貿(mào)易組織(以下簡(jiǎn)稱WTO)之法律框架背景下被提出并使用的。作為WTO的成員，其中權(quán)利內(nèi)容為成員國之間的產(chǎn)品、服務(wù)等項(xiàng)目的相互準(zhǔn)入。其含義等同于對(duì)成員國主體或交易對(duì)象承諾“市場(chǎng)的自由開放”、可以自由進(jìn)入某國市場(chǎng)[1]99-104。 “市場(chǎng)準(zhǔn)入”在我國主要出現(xiàn)在國家法律規(guī)范或政策文件中。例如《第十三屆全國人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的審查結(jié)果報(bào)告》中指出：“繼續(xù)推進(jìn)‘放管服’改革，全面落實(shí)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。全面實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式，大幅放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。”《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》明確規(guī)定：“國家完善市場(chǎng)體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)監(jiān)管制度，反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，營造中小企業(yè)公平參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。”

控制市場(chǎng)準(zhǔn)入手段有多種：包括備案、登記、注冊(cè)、名錄、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、認(rèn)證、審定等。從行政法角度思考，選取以下幾種較為常見或者對(duì)市場(chǎng)影響較大的方式進(jìn)行討論：第一，行政許可。行政許可是限制市場(chǎng)準(zhǔn)入最常見的手段，《行政許可法》第2條規(guī)定了行政許可的設(shè)定作用，即是為了準(zhǔn)予行為主體從事特定活動(dòng)。設(shè)定行政許可的任務(wù)之一為是否準(zhǔn)許公民、法人或其他組織從事特定活動(dòng)，也就是是否有進(jìn)入某種行業(yè)、市場(chǎng)的資格。其第12條詳細(xì)規(guī)定了行政許可適用的事項(xiàng)范圍，包括在自然資源分配市場(chǎng)、提供公共服務(wù)市場(chǎng)或者確定市場(chǎng)主體資格事項(xiàng)等范圍內(nèi)的準(zhǔn)入受到限制。第二，工商登記。《民法總則》第54條規(guī)定，自然人須經(jīng)過依法登記后才成為個(gè)體工商戶。第63條規(guī)定，辦理法人登記的，還須有法定住所。不論是個(gè)人或法人進(jìn)入市場(chǎng)，都應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行登記，取得營業(yè)執(zhí)照，才能準(zhǔn)許進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)。工商登記與行政許針對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入這一事項(xiàng)的限制有所差異：行政許可針對(duì)的是特殊市場(chǎng)，工商登記僅針對(duì)普通市場(chǎng)。在某些場(chǎng)合，行政許可為工商登記的前置程序，在取得該特殊市場(chǎng)的行政許可后，仍須依照法定程序辦理工商登記。第三，行政備案審查。行政備案審查針對(duì)的對(duì)象主要為食品藥品。根據(jù)《食品管理辦法》中的規(guī)定：企業(yè)制定的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向省政府衛(wèi)生行政部門備案，除此之外，企業(yè)要向相關(guān)部門進(jìn)行備案，并且對(duì)于保健食品的目錄，省級(jí)以上人民政府的食品藥品監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布備案目錄。《藥品管理辦法》中也有規(guī)定，進(jìn)口藥品進(jìn)入境內(nèi)，不僅有特殊的進(jìn)口口岸，也應(yīng)當(dāng)向口岸所在地藥品管理部門登記備案。行政備案行為的性質(zhì)可以認(rèn)定為行政確認(rèn)行為或行政監(jiān)督行為，該行為產(chǎn)生的結(jié)果是行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人、其他組織提交的材料進(jìn)行形式審查后予以存檔。若在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)有不合法的備案情況，那么就無法進(jìn)入市場(chǎng)。

案例中行政主體違法限制市場(chǎng)準(zhǔn)入的行為也可以分為以下幾種。第一，違反法定程序設(shè)定行政許可排除其他市場(chǎng)參與者進(jìn)入市場(chǎng)。南京發(fā)爾士新能源有限公司訴南京市江寧區(qū)人民政府行政決定案中，南京市江寧區(qū)人民政府通過下發(fā)通知的方式，從實(shí)質(zhì)上肯定了南京立升再生資源開發(fā)有限公司實(shí)施全區(qū)餐廚廢棄物收運(yùn)處理的資格。因此南京市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：被告江寧區(qū)政府通過發(fā)文的形式構(gòu)成了對(duì)立升公司的行政許可，該企業(yè)獲得了在一定區(qū)域內(nèi)從事餐廚廢棄物業(yè)務(wù)資格。之后的區(qū)城市管理局和區(qū)商務(wù)局作出的公函也佐證了該行政許可行為事實(shí)上已在實(shí)施。但是，依據(jù)行政許可法規(guī)定，作出行政許可行為應(yīng)當(dāng)依據(jù)申請(qǐng)、受理、審查等行政程序。被告江寧區(qū)政府在未經(jīng)行政程序的情形下作出行政許可行為，故被訴行政行為程序違法。除此之外，根據(jù)我國《反壟斷法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得濫用權(quán)力排除或者限定市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。被告江寧區(qū)政府以直接指定的方式許可立升公司從事相關(guān)業(yè)務(wù)，其他相關(guān)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者未享有公平的參與市場(chǎng)的權(quán)利，最后無法進(jìn)入市場(chǎng)。第二，行政機(jī)關(guān)以工商登記形式不正當(dāng)限制市場(chǎng)準(zhǔn)入。在丹陽市珥陵鎮(zhèn)鴻潤(rùn)超市訴丹陽市市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政登記案中，被告市場(chǎng)監(jiān)督管理局根據(jù)當(dāng)?shù)卣?guī)章的規(guī)定對(duì)原告的申請(qǐng)不予工商登記。行政機(jī)關(guān)違反市場(chǎng)平等準(zhǔn)入、公平待遇原則，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行不正當(dāng)干預(yù)。工商登記相較于行政許可而言，并未在數(shù)量上進(jìn)行限制，因此在控制市場(chǎng)準(zhǔn)入上并不如此嚴(yán)格。行政相對(duì)人提交法律規(guī)定的材料，經(jīng)過法定程序，行政機(jī)關(guān)并未擁有過大的裁量權(quán)對(duì)相對(duì)人進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行限制。若行政機(jī)關(guān)肆意擴(kuò)大行政裁量權(quán)限制市場(chǎng)主體準(zhǔn)入，不僅違反法律規(guī)定，也違反市場(chǎng)平等準(zhǔn)入、公平待遇原則。第三，行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)限制食品藥品的流通。在德清莫干山蛇類實(shí)業(yè)有限公司訴浙江省食品藥品監(jiān)督管理局行政監(jiān)督案中，莫干山公司就企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中的汞含量進(jìn)行了特殊規(guī)定，但是該企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不能低于國家標(biāo)準(zhǔn)，更不能產(chǎn)生對(duì)抗國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的效力。市場(chǎng)準(zhǔn)入限制的對(duì)象不僅包括市場(chǎng)主體本身，也包括市場(chǎng)流通企業(yè)可以自行制定流通商品的標(biāo)準(zhǔn)，但是該標(biāo)準(zhǔn)不可低于國家標(biāo)準(zhǔn)，因此，企業(yè)若按照低于國家標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)，則會(huì)產(chǎn)生違背國家相關(guān)規(guī)定的法律后果。特別是市場(chǎng)流通中的食品藥品，與人們的生命健康息息相關(guān)，除了在市場(chǎng)準(zhǔn)入時(shí)要按照國家標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格把控外，在市場(chǎng)流通過程中也不可放松監(jiān)管。第四，在涉外經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中通過對(duì)進(jìn)口商品的強(qiáng)制性要求限制市場(chǎng)準(zhǔn)入。在青島愛思?jí)羰称酚邢薰驹V青島市工商行政管理局四方分局行政處罰案件中，法院認(rèn)為，根據(jù)《食品安全法》第66條和86條規(guī)定，進(jìn)口的預(yù)包裝食品除了應(yīng)當(dāng)具備中文標(biāo)簽外，還需有中文說明書。涉外經(jīng)濟(jì)管理中，政府的經(jīng)濟(jì)職能之一為涉外貿(mào)易管理，其中包括進(jìn)口商品的許可，對(duì)進(jìn)口商品設(shè)置強(qiáng)制性要求也是限制商品進(jìn)入市場(chǎng)的手段之一。第五，政府采購行為不正當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)，限制市場(chǎng)主體準(zhǔn)入。政府采購的職能指向?yàn)楣伯a(chǎn)品的供給，不僅是政府提供、優(yōu)化公共服務(wù)的手段，也是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的途徑。政府采購與私人采購的區(qū)別在于：第一，采購資金來源的公共性；第二，采購目標(biāo)的政策性和社會(huì)公益性；第三，政府采購的非營利性；第四，采購過程的公開性；第五，采購對(duì)象的廣泛性[2]189。政府采購行為仍然是公權(quán)力行為，從上述特征來看，政府采購行為面臨裁量權(quán)過大的風(fēng)險(xiǎn)[3]120-125。政府采購中裁量權(quán)的恣意使用，不僅出現(xiàn)腐敗，也會(huì)產(chǎn)生擾亂市場(chǎng)秩序的后果。上海輝慈醫(yī)療器械有限公司訴崇明縣財(cái)政局行政決定案中，上海市崇明縣政府招標(biāo)文件中有“歐美一線品牌”等具體要求?！墩少彿ā返?2條規(guī)定了政府采購的原則之一，即不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行歧視待遇或差別待遇。第10條規(guī)定了政府采購的原則之二，即應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購本國貨物、工程和服務(wù)。法院認(rèn)為：該案的醫(yī)療器械招標(biāo)文件中設(shè)定的產(chǎn)品條件為“歐美一線品牌”，該條件即明確排除了非歐美品牌廠家，帶有明顯傾向性，未平等給予所有供應(yīng)商公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，違反了法律規(guī)定。在政府采購中，看似為政府直接參與市場(chǎng)的行為，但由于公權(quán)力行為的高權(quán)性、強(qiáng)制性，裁量權(quán)在未得到有效控制的情況下，政府直接參與市場(chǎng)，擾亂市場(chǎng)秩序，侵害公共利益的危害將會(huì)更大。

二、經(jīng)濟(jì)行政權(quán)之行使

經(jīng)濟(jì)行政權(quán)行使的目的為維護(hù)市場(chǎng)正常的經(jīng)濟(jì)秩序，濫用經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力則會(huì)形成對(duì)市場(chǎng)的過度干預(yù)；但是不積極履行政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職責(zé)又會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)行政不作為現(xiàn)象。所以，如何在二者之間厘清界限，案例中也進(jìn)行了釋明。亞當(dāng)·斯密將政府的職能限定為：“保護(hù)本國的社會(huì)安全，使之不受其他獨(dú)立社會(huì)的暴行與侵略”“保護(hù)人民不使社會(huì)中任何人受其他人的欺辱和壓迫”以及“建設(shè)并保護(hù)某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施”[4]254。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之所以需要政府干預(yù)，是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)有缺陷，也就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上稱之為“市場(chǎng)失靈”?！笆袌?chǎng)失靈”既是政府干預(yù)的理由，也是界定政府干預(yù)職能的基礎(chǔ)。也就是說市場(chǎng)失靈是劃分政府與市場(chǎng)關(guān)系的邊界。從行政法角度思考如何在市場(chǎng)機(jī)制與政府行政之間找到平衡點(diǎn)，也是探討該問題的一個(gè)視角。在案例中，有行政機(jī)關(guān)積極行使經(jīng)濟(jì)行政權(quán)，進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管，但也存在消極履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職責(zé)的現(xiàn)象。一味積極行使經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能，可能會(huì)過分干預(yù)經(jīng)濟(jì)。但是政府若都消極旁觀，可能會(huì)存在行政不作為以及放縱市場(chǎng)失靈的情形。因此，從案例中進(jìn)一步理解政府在何時(shí)或者何種程度上干預(yù)市場(chǎng)，履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職責(zé)是較為恰當(dāng)?shù)?。?jīng)濟(jì)行政權(quán)對(duì)應(yīng)的是市場(chǎng)主體的權(quán)利，有學(xué)者將個(gè)人或組織作為市場(chǎng)主體所必需的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利稱為“經(jīng)濟(jì)人權(quán)”或“經(jīng)濟(jì)基本權(quán)”[5]280。經(jīng)濟(jì)行政權(quán)的過分?jǐn)U張則會(huì)侵害到市場(chǎng)主體的基本權(quán)利。

從法院裁定的認(rèn)可中，以下幾種情形是政府合法合理啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)行政權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管的具體情況。第一，破壞平等自由、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)秩序行為。江西省鹽業(yè)集團(tuán)公司吉安公司訴吉安市工商行政管理局行政處罰案中，由于吉安鹽業(yè)公司具有獨(dú)占經(jīng)營的地位，其利用該優(yōu)勢(shì)，對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行捆綁消費(fèi)，強(qiáng)制搭配非鹽類商品，構(gòu)成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。法院認(rèn)為，吉安市工商局系吉安市人民政府工商行政管理職能部門，依法負(fù)有對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督、檢查，并依法進(jìn)行行政處罰的法定職責(zé)。鹽業(yè)集團(tuán)吉安公司是經(jīng)工商行政管理部門注冊(cè)登記，并取得鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)頒發(fā)的食鹽批發(fā)許可證、食鹽批發(fā)專營的企業(yè)法人，根據(jù)其工商登記，其除經(jīng)營食鹽批發(fā)外，還兼營非食鹽商品的批發(fā)業(yè)務(wù)，依法屬于《中華人民共和國反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的調(diào)整范圍。法院認(rèn)定政府經(jīng)濟(jì)行政權(quán)行使的正當(dāng)性的首要因素是權(quán)力來源的正當(dāng)性，是否有法律法規(guī)明確規(guī)定其法定職責(zé)。其次，判斷該市場(chǎng)行為是否同樣為法律規(guī)定的可以進(jìn)行干預(yù)的市場(chǎng)情形，即是對(duì)行政裁量權(quán)的控制。最后，判斷市場(chǎng)主體行為對(duì)市場(chǎng)形成的影響是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行干預(yù)。上述案例中，江西鹽業(yè)集團(tuán)的行為破壞了平等自由、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)秩序，也就是保障市場(chǎng)秩序平等自由、競(jìng)爭(zhēng)有序是經(jīng)濟(jì)行政權(quán)行使的目的之一，所以，政府有必要行使經(jīng)濟(jì)行政權(quán)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行適度干預(yù)。第二，擾亂市場(chǎng)違法活動(dòng)的行為。青島遨廣通機(jī)械施工有限公司訴即墨市工商行政管理局行政不作為案，該案即為典型的經(jīng)濟(jì)行政不作為現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)在應(yīng)當(dāng)積極履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職責(zé)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保障市場(chǎng)主體合法權(quán)益時(shí)卻怠于履職。該案的最大爭(zhēng)議在于被告工商局的法定職責(zé)是否包括查處偽造企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照的行為。行為人偽造營業(yè)執(zhí)照、冒用他人公司名義對(duì)外經(jīng)營，嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序并且侵犯其他市場(chǎng)主體合法權(quán)益。依照公司登記管理?xiàng)l例及其實(shí)施細(xì)則有關(guān)規(guī)定，工商機(jī)關(guān)的法定職責(zé)包括查處偽造、涂改、出租、轉(zhuǎn)讓營業(yè)執(zhí)照等行為。營業(yè)執(zhí)照的作用在于對(duì)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的準(zhǔn)許和認(rèn)可，如果營業(yè)執(zhí)照混亂，將會(huì)造成市場(chǎng)關(guān)系不穩(wěn)定。因此，在經(jīng)濟(jì)行政領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)的不作為同樣以法定職責(zé)為根據(jù)。除此之外，擾亂市場(chǎng)活動(dòng)，危害市場(chǎng)關(guān)系穩(wěn)定的行為，也是經(jīng)濟(jì)行政權(quán)應(yīng)當(dāng)干預(yù)的行為。第三，侵犯消費(fèi)者權(quán)益的行為。在福建新新房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴平和縣工商行政管理局行政處罰案中，法院認(rèn)為，新新公司與購房者簽訂商品房買賣合同時(shí)，約定“水電開戶費(fèi)及計(jì)量?jī)x表均由買受人自理”的內(nèi)容，與相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不一致，把依法屬于自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，屬于違法行為。其中有爭(zhēng)議的為行政公法權(quán)力是否能介入民事私法關(guān)系，即經(jīng)營者與消費(fèi)者簽訂了民事合同、締結(jié)了民事法律合約，所以可以通過民事糾紛的解決途徑解決該矛盾，是否仍有公法權(quán)力介入的空間。經(jīng)營者與消費(fèi)者的法律關(guān)系雖為私法關(guān)系，但也同樣違反了《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《行政處罰法》等相關(guān)規(guī)定，因此，工商機(jī)關(guān)仍然有介入的空間。除此之外，消費(fèi)者權(quán)益也在工商機(jī)關(guān)保障的公共利益范圍內(nèi)，若侵犯了消費(fèi)者權(quán)益，工商機(jī)關(guān)有權(quán)依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律規(guī)范履行職責(zé)，查處經(jīng)營者的行為。本案中，人民法院以裁判方式肯定了工商機(jī)關(guān)依法查處民事法律關(guān)系中侵犯消費(fèi)者權(quán)益的行為。因此，消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，成為經(jīng)濟(jì)行政權(quán)行使的動(dòng)力與職責(zé)所在。

三、經(jīng)濟(jì)行政中行政協(xié)議

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政府不僅扮演市場(chǎng)管理者、服務(wù)者角色，同時(shí)也是市場(chǎng)參與者。行政協(xié)議成為行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)、提供公共服務(wù)以及政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式之一，也是政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的途徑之一。行政協(xié)議是具有行政屬性的協(xié)議，行政性是行政協(xié)議區(qū)別于民事合同的根本屬性。但有別于傳統(tǒng)的高權(quán)行政，行政協(xié)議中所謂的“行政”是一種契約行政或協(xié)商行政，它既具有行政行為的一般屬性，又不同于一般的行政行為[6]48-56。經(jīng)濟(jì)行政中的行政協(xié)議相關(guān)問題包括行政協(xié)議訂立與履行、政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)手段以及行政協(xié)議爭(zhēng)議解決。

第一，行政協(xié)議的訂立和履行應(yīng)當(dāng)遵守誠實(shí)信用、平等自愿的原則。萍鄉(xiāng)市亞鵬房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴萍鄉(xiāng)市國土資源局行政協(xié)議案中，雙方就土地出讓達(dá)成行政協(xié)議，但在隨后的行政協(xié)議履行中，雙方就協(xié)議內(nèi)容理解上出現(xiàn)意見分歧，行政機(jī)關(guān)根據(jù)自身對(duì)協(xié)議的理解作出具有外部法律效力的行政決定。法院裁判認(rèn)為，市國土局與亞鵬公司簽訂的土地使用權(quán)出讓合同為行政協(xié)議，行政協(xié)議的簽訂、履行或解除，都應(yīng)當(dāng)遵循平等自愿和誠實(shí)信用原則。萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局的解釋與掛牌出讓公告明確的用地性質(zhì)一致，且該解釋是萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局在職權(quán)范圍內(nèi)作出的，符合法律規(guī)定和實(shí)際情況，有助于樹立誠信政府形象，并無重大明顯違法情形，具有法律效力，并對(duì)市國土局關(guān)于土地使用性質(zhì)的判斷產(chǎn)生約束力。行政協(xié)議由于具備契約性特點(diǎn)，因此，雙方處于相對(duì)平等的地位。法院在判決要旨中載明雙方簽訂和履行行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)遵守誠實(shí)信用、平等自愿原則。誠實(shí)信用、平等自愿是對(duì)政府作為市場(chǎng)主體的原則性要求，也是對(duì)經(jīng)濟(jì)行政法提出的原則性規(guī)定。

第二，在經(jīng)濟(jì)行政中為順利實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)多使用協(xié)商、柔性的行政手段。政府在實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控職能時(shí)，包括運(yùn)用行政許可手段進(jìn)行資源配置、市場(chǎng)準(zhǔn)入限制進(jìn)行市場(chǎng)干預(yù)。不可否認(rèn)，為完善公共服務(wù)及提供充足的物質(zhì)保障，宏觀調(diào)控是政府職能的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但倘若政府職能限于或者傾向于經(jīng)濟(jì)上的宏觀調(diào)控，那么解決市場(chǎng)失靈的同時(shí)可能就會(huì)忽略所承擔(dān)的社會(huì)保障義務(wù)或者人民福祉的實(shí)現(xiàn)。一方面,隨著市場(chǎng)失靈和人民權(quán)利意識(shí)增強(qiáng),人民向政府提出了“生存照顧”的要求；另一方面，在“福利國家”和“社會(huì)國”理論主導(dǎo)下，各國都逐步將社會(huì)保障作為政府的重要職能加以強(qiáng)化[7]20。社會(huì)保障作為公共服務(wù)的重要組成部分，公共服務(wù)的建設(shè)的重要性也包括在內(nèi)。該十大案例中，行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用行政處罰手段規(guī)制市場(chǎng)行為的同時(shí)，也保障公共利益，保障市場(chǎng)有序、安全運(yùn)行并優(yōu)化公共服務(wù)。國家為實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，多種行政行為的運(yùn)用則為其中一個(gè)途徑，行政協(xié)議也是在此背景下運(yùn)用的行政手段的一種，也就是說政府職能的轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟(jì)行政中，不僅應(yīng)當(dāng)減少對(duì)市場(chǎng)的控權(quán)和干預(yù)，應(yīng)當(dāng)多運(yùn)用協(xié)商、柔性的行政手段對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)和適當(dāng)干預(yù)。

第三，法院受理國有土地使用權(quán)出讓合同，進(jìn)一步明確可訴的行政協(xié)議類型。2014年修訂的《行政訴訟法》終于將行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍。然而法律及相關(guān)司法解釋對(duì)可受理的行政協(xié)議和行為列舉較少，完全不能滿足實(shí)踐中行政協(xié)議類型的多樣以及行為方式的多元化要求?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第11條第2款規(guī)定，明確可作為行政訴訟受案范圍的只有政府特許經(jīng)營協(xié)議和土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議,雖然有“其他行政協(xié)議”作為兜底性條款，但不能認(rèn)為所有的行政協(xié)議都是行政訴訟受案范圍。該案至少明確了土地使用權(quán)出讓合同屬于行政訴訟法受案范圍。隨著管理理念的變革和行政行為方式的多樣化，在經(jīng)濟(jì)行政領(lǐng)域可能會(huì)越來越多的使用行政協(xié)議方式。從糾紛解決方式上：一方面應(yīng)當(dāng)充分厘清行政協(xié)議是否為受案范圍；另一方面也可借行政協(xié)議這種特殊的行政行為方式來探索多樣化的糾紛解決機(jī)制，例如可以在行政協(xié)議領(lǐng)域鼓勵(lì)和提倡雙方和解的糾紛解決方式。

四、結(jié)語

上述十大經(jīng)濟(jì)行政典型案例中，與普通行政案例相區(qū)別之處在于，在對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)之外，更多的是關(guān)注社會(huì)大眾的合法權(quán)益是否得到保障，如經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的安全、消費(fèi)者的合法權(quán)益、社會(huì)的公平與正義。更彰顯行政機(jī)關(guān)通過合法合理的行政行為保障公共利益，提供更優(yōu)化的公共服務(wù)。所以，從案例的梳理來看，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的形式不再拘泥于傳統(tǒng)的判定方式。最高法此次公布的十大典型經(jīng)濟(jì)行政案例，不管是對(duì)指導(dǎo)政府行政行為、規(guī)范經(jīng)濟(jì)行政權(quán)的行使、保障社會(huì)公眾利益都有極大意義。