環(huán)境公益訴訟調(diào)查取證的實(shí)踐思考

摘 要：祁連山是我國西部重要生態(tài)安全屏障，是黑河水源區(qū)，也是我國生物多樣性保護(hù)區(qū)。保護(hù)祁連山生態(tài)環(huán)境，檢察機(jī)關(guān)義不容辭、大有可為，調(diào)查取證是檢察機(jī)關(guān)開展環(huán)境公益訴辦案中的重要環(huán)節(jié)，也是制約環(huán)境公益訴訟的重要因素，本文從環(huán)境公益訴訟調(diào)查取證工作的司法現(xiàn)狀提出解決調(diào)查取證困境的一些實(shí)踐構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：調(diào)查取證;司法現(xiàn)狀;實(shí)踐構(gòu)想

中圖分類號(hào)：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）32-0167-02

作者簡(jiǎn)介：胡偉（1981-），男，漢族，甘肅張掖人，本科，中共張掖市委黨校公共管理與法學(xué)教研部，講師，研究方向：法學(xué)。

一、環(huán)境公益訴訟中調(diào)查取證的概念、范圍和方法

檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的主體，其法律依據(jù)主要是《中華人民共和國憲法》關(guān)于“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的憲法定位。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員依法履行職責(zé)，其中也包含監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法保護(hù)環(huán)境資源的法定職責(zé)。“檢察機(jī)關(guān)是公共利益的代表，肩負(fù)著重要使命”，習(xí)近平總書記在第二十二屆檢察官暨會(huì)員代表大會(huì)的賀信中對(duì)此專門作了強(qiáng)調(diào)。檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證工作的定義應(yīng)該是為了查明案件事實(shí)的需要，針對(duì)待證事實(shí)，按照一定的原則和舉證責(zé)任向有關(guān)單位、個(gè)人進(jìn)行調(diào)查、收集證據(jù)而展開的一系列工作。

根據(jù)修改后的民事訴訟法和行政訴訟法以及2015年最高檢發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》來看，環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的范圍可以歸納如下：民事環(huán)境公益訴訟調(diào)查權(quán)范圍是檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等損害社會(huì)公共利益的案件。行政環(huán)境公益訴訟調(diào)查權(quán)范圍是檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益和社會(huì)公共利益受到侵害或者有重大侵害危險(xiǎn)的案件。

調(diào)查核實(shí)有關(guān)證據(jù)的常用措施主要有：查詢相關(guān)人員和單位的信息資料。詢問案件當(dāng)事人和相關(guān)證人。向有關(guān)單位和個(gè)人調(diào)取書證、物證等證據(jù)，相關(guān)單位和個(gè)人無正當(dāng)理由有關(guān)單位和個(gè)人不得拒絕、阻撓。對(duì)一些專業(yè)性問題，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟調(diào)查中應(yīng)當(dāng)委托具備鑒定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)及具備專業(yè)技能的人員來鑒定。根據(jù)案件需要，可采用觀察、測(cè)量、拍照等方法進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，防止證據(jù)滅失，及時(shí)保護(hù)發(fā)案現(xiàn)場(chǎng)。同時(shí)，按照相關(guān)規(guī)定制作勘驗(yàn)筆錄。

二、環(huán)境公益訴訟調(diào)查取證工作的司法現(xiàn)狀

由于檢察院特有的法律監(jiān)督職能，檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證有許多便利，但在環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中的調(diào)查取證工作存在諸多問題。

（一）案件性質(zhì)決定調(diào)查取證難度環(huán)境污染本身具有易變性、復(fù)雜性、潛伏性，這給環(huán)境污染的調(diào)查取證增加了難度。以祁連山為例，179家企業(yè)造成的大氣、土壤、水源等污染很容易受到時(shí)間、天氣變化的影響，調(diào)取的證據(jù)難以固定，極易發(fā)生變化。環(huán)境污染案件必須實(shí)地勘察，但是在具體實(shí)踐中，調(diào)查對(duì)象往往不主動(dòng)、不配合，甚至動(dòng)用其資源阻撓原告收集證據(jù)。加之沒有專業(yè)知識(shí)，缺乏必要的技術(shù)助力，調(diào)查取證困難重重。同時(shí)，由于自己的調(diào)查權(quán)只來自內(nèi)部文件，無法制約外人，接觸到證據(jù)的機(jī)會(huì)較少。因此取證的難易程度已成為檢察機(jī)關(guān)是否提起訴訟的重要因素。

（二）地緣及歷史因素決定調(diào)查取證難度由于歷史的原因，祁連山區(qū)的開發(fā)活動(dòng)持續(xù)了近40年，大多是20世紀(jì)70年代后批建的礦山探采、水電開發(fā)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目與《自然保護(hù)區(qū)條例》和現(xiàn)行政策規(guī)定相沖突，給調(diào)查取證和證據(jù)認(rèn)定帶來了困難。祁連山是甘青兩省重要的牧業(yè)區(qū)之一，居住著45萬藏、回、蒙古、土、裕因等少數(shù)民族，既有兩省政策的不統(tǒng)一，又有各民族不同的生活習(xí)俗，調(diào)查核實(shí)證據(jù)難度較大，認(rèn)定證據(jù)的難度更大。同時(shí)，祁連山綿延幾百公里，內(nèi)有上千條河流縱橫交錯(cuò)，地貌復(fù)雜，而保護(hù)區(qū)內(nèi)綜合生態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)不完備，2016年底，祁連山生態(tài)環(huán)境方面存在的問題不斷暴露，中央開始下大力氣治理祁連山自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)問題，但是中央對(duì)基本現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的掌握缺失，缺失的這些數(shù)據(jù)信息，依靠檢察機(jī)關(guān)翻山越嶺去調(diào)查取證，核實(shí)數(shù)據(jù)，顯然不現(xiàn)實(shí)。即使取得了證據(jù)，沒有專門、專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)性評(píng)估鑒定也沒有辦法成為訴訟證據(jù)。

（三）程序設(shè)計(jì)決定了調(diào)查取證難《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施方案》、《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》以及修改后的《民事訴訟法》、《行政訴訟法》對(duì)公益訴訟調(diào)查核實(shí)中不予配合的情形做了例舉，但對(duì)于不予配合的情形未規(guī)定救濟(jì)性保障措施，明顯缺乏剛性的程序保障。在我們需要依靠檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮該制度作用的大環(huán)境下，如果不賦予其具有強(qiáng)制性的調(diào)查權(quán)，就會(huì)增加檢察機(jī)關(guān)辦案難度，從而削弱其積極性是不可取的。同時(shí)，公益訴訟案件往往環(huán)境與生態(tài)資源保護(hù)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)或怠于履行職責(zé)以及企業(yè)違反規(guī)定亂排亂放，其背后往往涉及地方政府的經(jīng)濟(jì)利益，檢察機(jī)關(guān)雖然獨(dú)立行使職權(quán)，但也需要接受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，如果不賦予檢察機(jī)強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)，在案件辦理過程中，一旦受到地方政府的干預(yù)，案件就很有可能半途而廢，或者不能達(dá)到預(yù)期的辦案效果。

三、解決調(diào)查取證困境的實(shí)踐構(gòu)想

隨著祁連山國家公園的建設(shè)，生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)工作不斷向縱深發(fā)展，解決調(diào)查取證難迎來了難得的重大機(jī)遇。

（一）夯實(shí)調(diào)查的要素保障第一，專門設(shè)立公益訴訟部，從原自偵、法警大隊(duì)等部門抽調(diào)具有豐富調(diào)查取證經(jīng)驗(yàn)干警，增強(qiáng)調(diào)查取證力量，建立重大公益訴訟案件“1+X”調(diào)查取證模式，即員額檢察官與多名檢察輔助人員組成團(tuán)隊(duì)，由檢察官主導(dǎo)、技術(shù)人員參與、司法警察協(xié)助，聯(lián)合審查、協(xié)同補(bǔ)證，打造調(diào)查取證“高速”通道。第二，聚焦公益訴訟隊(duì)伍自身建設(shè)，面對(duì)祁連山生態(tài)保護(hù)特殊的情況，作為調(diào)查取證的主體，檢察機(jī)關(guān)必須充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，大力提升檢察人員辦案能力。通過鼓勵(lì)檢察人員自學(xué)、聘請(qǐng)專家授課、組織研討會(huì)等方式，提升檢察人員在環(huán)境保護(hù)、國土資源等領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備。對(duì)于涉及土壤污染、非法排放、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等情況，辦案人員很難掌握該方面的專業(yè)技術(shù)問題，無法判斷何種證據(jù)可以作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)，可以建立專家輔助查明案件事實(shí)制度，就可以很好的解決這一問題。專家證人利用其專業(yè)知識(shí)對(duì)案件所涉及專業(yè)知識(shí)領(lǐng)域進(jìn)行判斷，遏制違規(guī)鑒定的發(fā)生，可以充分發(fā)揮參與性監(jiān)督機(jī)制的效果。第三，加強(qiáng)技術(shù)支持，配備無人機(jī)高科技裝備及時(shí)獲得衛(wèi)星遙感等資料，更好的適應(yīng)祁連山的地理環(huán)境。

（二）建立與行政機(jī)關(guān)的互動(dòng)協(xié)作機(jī)制作為環(huán)境管理者，環(huán)保等行政機(jī)關(guān)不僅具備采集證據(jù)的專業(yè)技術(shù)手段，也掌握著現(xiàn)場(chǎng)檢查記錄、評(píng)估報(bào)告等方面的信息和證據(jù)，對(duì)排污的程度、時(shí)間、對(duì)象掌握有第一手資料。要抓住祁連山國家公園建設(shè)的重大機(jī)遇，建立信息共享、線索移送、協(xié)助調(diào)查等機(jī)制。與保護(hù)區(qū)內(nèi)水電站生態(tài)水基流監(jiān)控平臺(tái)、生態(tài)環(huán)境天地一體監(jiān)測(cè)等平臺(tái)實(shí)現(xiàn)互連互通，及時(shí)掌握科學(xué)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)資料。

（三）完善調(diào)查核實(shí)強(qiáng)制性措施相關(guān)法律雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可向當(dāng)事人和有關(guān)單位、社會(huì)組織調(diào)查取證，但可能因欠缺法律強(qiáng)制力和未規(guī)定不配合調(diào)查的法律后果，而使得檢察機(jī)關(guān)浪費(fèi)大量的精力和司法資源。法律確有必要對(duì)有關(guān)個(gè)人、單位和組織應(yīng)遵守的配合調(diào)查義務(wù)作出規(guī)定，以保障檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)活動(dòng)的順利進(jìn)行。在環(huán)境類公益訴訟調(diào)查核實(shí)活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)面對(duì)的調(diào)查對(duì)象往往是行政機(jī)關(guān)、地方政府招商引資的大企業(yè)等，為了自身權(quán)益，可能會(huì)采取包庇、不配合的態(tài)度對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證制造障礙，也會(huì)指使相關(guān)行政部門拖延推諉、隱瞞相關(guān)卷宗、拒絕提供相關(guān)證據(jù)。僅僅使用一般的調(diào)查手段是不足以應(yīng)付上述這些情況的，特別是針對(duì)行政機(jī)關(guān)、行政違法人意圖通過銷毀、偽造證據(jù)等違法行為，或遇到緊急情況證據(jù)容易滅失，檢察機(jī)關(guān)需要及時(shí)固定證據(jù)，此時(shí)法律必須賦予檢察機(jī)關(guān)一定的強(qiáng)制性措施。

（四）建設(shè)一體化辦案機(jī)制公益訴訟中調(diào)查核實(shí)相關(guān)證據(jù)需要耗費(fèi)大量的司法資源，也需要建立一體化的辦案機(jī)制。鑒于祁連山地貌的復(fù)雜性、居住人口的多樣性以及橫跨區(qū)域廣等特點(diǎn)，污染、破壞生態(tài)環(huán)境等案件，就需要上級(jí)檢察院統(tǒng)一安排調(diào)查核實(shí)工作，調(diào)配不同市區(qū)院、基層院之間的協(xié)作，必要時(shí)需層報(bào)上級(jí)院備案或征求指示意見。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成全力，提高調(diào)查核實(shí)證據(jù)的工作效率。加強(qiáng)與國土、林業(yè)、環(huán)保、審計(jì)等部門的溝通協(xié)調(diào)，在辦理環(huán)境公益訴訟案件調(diào)查時(shí)對(duì)專門性問題應(yīng)咨詢、尋求相關(guān)部門的專業(yè)人員協(xié)助調(diào)查，以科學(xué)的視角核實(shí)案件事實(shí)，為訴前建議、提起訴訟提供有力支撐。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]2015年最高檢發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》.

[2]《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》.