中德土壤污染治理責(zé)任主體比較研究*

康 瑤

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所， 武漢 430072)

近年來，我國層出不窮的土壤污染致害事件在社會上引起巨大反響。因土壤污染介質(zhì)的特殊性，其涉及到的主體包括污染行為人、土地使用權(quán)人、土地所有權(quán)人等。在土壤污染治理中，責(zé)任主體的認(rèn)定是一個核心和復(fù)雜的問題。盡管我國在《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)土壤污染防治行動計(jì)劃的通知》《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》中都對責(zé)任主體作出了規(guī)定，但是這些法規(guī)僅初步涉及土壤污染責(zé)任主體認(rèn)定，在具體案件適用中會顯得不接地氣。

以“常州毒地案”為代表的環(huán)境司法實(shí)踐表明，粗糙的規(guī)定并不能有效解決我國土壤污染中責(zé)任主體認(rèn)定的難題。與我國相仿，德國在20世紀(jì)80年代面對戰(zhàn)爭和經(jīng)濟(jì)發(fā)展留下大量受到污染的土地，其在土壤污染治理中創(chuàng)造性地引入“狀態(tài)責(zé)任”，并通過大量司法實(shí)踐和理論研究明確各主體責(zé)任劃分和責(zé)任主體競合處理，一定程度上緩解了土壤污染責(zé)任主體認(rèn)定的困境。因而，對中德土壤污染責(zé)任主體進(jìn)行比較研究，分析并借鑒德國土壤污染責(zé)任主體認(rèn)定的核心內(nèi)容，對完善我國土壤污染防治的相關(guān)立法和司法活動具有重要意義。

一、德國經(jīng)驗(yàn)：土壤污染責(zé)任主體認(rèn)定精細(xì)化

20世紀(jì)80年代，德國的土地因戰(zhàn)爭以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭受到嚴(yán)重的污染。在土壤污染案件中，適用一般侵權(quán)訴訟責(zé)任主體的認(rèn)定難以應(yīng)對土壤污染問題不斷加劇、逐漸復(fù)雜化和綜合化的趨勢。德國在理論和實(shí)踐中作出了積極的改革，以適應(yīng)大規(guī)模侵權(quán)給土地造成損害的責(zé)任主體認(rèn)定。

土壤污染責(zé)任主體認(rèn)定大致上可以分為明確責(zé)任主體范圍、劃分責(zé)任內(nèi)容和處理多重責(zé)任主體競合三方面的內(nèi)容。責(zé)任主體范圍的明確，是為了解決土壤污染治理義務(wù)歸屬問題；責(zé)任內(nèi)容劃分是對各項(xiàng)義務(wù)的具體化；多重責(zé)任主體競合處理是厘清具體案件中存在多個責(zé)任主體時的優(yōu)先順位問題。

1. 明晰責(zé)任主體范圍，以不同歸責(zé)理論確定治理責(zé)任歸屬

根據(jù)德國《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》第4條第3項(xiàng)規(guī)定，土壤污染責(zé)任主體的范圍包括：(1)造成土壤產(chǎn)生有害變化的污染行為人及其概括繼承人；(2)土地所有權(quán)人及對土地有事實(shí)上管領(lǐng)力的人；(3)基于商法或公司法的法律原因，需要為擁有土地所有權(quán)的法人承擔(dān)責(zé)任的人；(4)作為無主物情況下，拋棄土地的所有權(quán)人；(5)《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》施行后轉(zhuǎn)移土地的前所有權(quán)人，知悉或可得知土壤有害變化或殘留污染場址者[1]。

行為妨害人作為責(zé)任主體之一，系沿襲了傳統(tǒng)警察法和安全秩序法的相關(guān)規(guī)定[2]。在責(zé)任認(rèn)定過程中，只要該主體實(shí)施的行為與污染結(jié)果之間產(chǎn)生直接因果關(guān)系，在不探討是否有可歸責(zé)事由的情況下，該主體就成為當(dāng)然責(zé)任主體[3]。判斷污染行為人的責(zé)任，以行為導(dǎo)致危險的“直接性理論”為基礎(chǔ)。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，判斷直接因果關(guān)系取決于該行為在判斷歸因方面是否超過警方的危險閾值，并且已經(jīng)“直接”造成了危險[4]。對于非法行為造成的危險，很容易將其歸納到“直接因果關(guān)系”中；對于合法行為造成的危險，因現(xiàn)代社會對侵權(quán)法提出了新的要求，不僅要針對不法行為規(guī)定損害賠償，而且要對社會的危險進(jìn)行分配[5]。故德國在20世紀(jì)明確了“危險責(zé)任”，即因合法行為而承擔(dān)責(zé)任的狀態(tài)，責(zé)任人的范圍一定程度上取決于主體對物的控制程度。土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人作為土地的實(shí)際控制人，當(dāng)然列入狀態(tài)責(zé)任人范圍中。對于設(shè)備的持有人是否應(yīng)當(dāng)列入狀態(tài)責(zé)任人范圍，《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》并未明確規(guī)定。但是根據(jù)《德國環(huán)境賠償責(zé)任法》第1條，因環(huán)境侵害造成人身、財(cái)產(chǎn)損失的，設(shè)備持有人負(fù)有向受害人給付賠償?shù)牧x務(wù)?；凇兜乱庵韭?lián)邦基本法》第14條的規(guī)定，財(cái)產(chǎn)權(quán)人負(fù)有義務(wù)。財(cái)產(chǎn)權(quán)之行使應(yīng)同時有益于公共福利，故對于狀態(tài)妨害人，其作為對物享有支配權(quán)的主體，在享有權(quán)利的同時也要承擔(dān)該物所帶來的不利后果[6]。狀態(tài)責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任的構(gòu)成要件有四：其一，在客觀方面，對發(fā)生危害的土地具有事實(shí)上的控制管理能力。其二，在主觀要件上，責(zé)任認(rèn)定并不以責(zé)任人的故意或過失為必然條件。其三，在責(zé)任認(rèn)定上，并不產(chǎn)生因果關(guān)系的判斷問題[7]。最后，損害結(jié)果就是物的危險狀態(tài)。因?yàn)樨?zé)任承擔(dān)的原因來自物的危險，而不以危險的“引起行為”為連接因素，其并不像行為責(zé)任一般具有可歸責(zé)性，所以具有管領(lǐng)力的人在何種限度內(nèi)承擔(dān)責(zé)任成為關(guān)注的焦點(diǎn)?！兜聡?lián)邦土壤保護(hù)法》并沒有根據(jù)德國實(shí)務(wù)見解，規(guī)定以比例原則作為對財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的標(biāo)準(zhǔn)。《德國環(huán)境責(zé)任法》第16條規(guī)定，損害他人財(cái)產(chǎn)的同時引起自然環(huán)境的破壞的，不能僅以恢復(fù)自然環(huán)境原本的狀態(tài)所支出的費(fèi)用是否超過被損毀的自然環(huán)境本身的財(cái)產(chǎn)價值，來判定是否符合《德國民法典》第251條第2款意義上的“不符合比例原則”。依照一般侵權(quán)法規(guī)則，如果費(fèi)用超過被毀損價值的30%，就符合“不符合比例原則”。很顯然，考慮到生態(tài)環(huán)境作為人類命運(yùn)共同體價值的延伸，“合比例的標(biāo)準(zhǔn)”相對地需要被提高[8]。在2000年德國聯(lián)邦法院的判決中，就采取了需要符合比例原則的觀點(diǎn)。除非土地所有權(quán)人明知土地已經(jīng)存在污染卻仍然購買或利用，或容許土地以有風(fēng)險的方式利用，基于期待可能性，其整治土地的費(fèi)用負(fù)擔(dān)不得超過土地的市場價格[9]。

對于概括繼受土壤污染責(zé)任是否需要有法律形式上的依據(jù)，早期在德國存在一定爭議，直到2006年德國行政法院的BUG-GINGEN判例才為此確定了標(biāo)準(zhǔn)。該爭議產(chǎn)生的根源在于德國警察法對人們承擔(dān)警察責(zé)任有三個階段的規(guī)定。第一個階段，在危險尚未發(fā)生的情形下，人們受一般抽象性規(guī)定的規(guī)范，此階段并沒有產(chǎn)生概括繼承的可能。第三階段，行政機(jī)關(guān)通過行政處罰將責(zé)任人具體化，責(zé)任人和責(zé)任內(nèi)容確定，有繼受可能。主要爭議點(diǎn)是在第二階段，當(dāng)危險發(fā)生、符合行政干預(yù)的構(gòu)成要件、尚未受到行政處罰時，行為妨害人或者狀態(tài)妨害人依法負(fù)有的預(yù)防和修復(fù)責(zé)任能否繼受，學(xué)界觀點(diǎn)不一[10]。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果已經(jīng)對前手作出行政處分，該具體化的義務(wù)因與土地連結(jié)后而失去了人身專屬性，可以直接由后手繼受；而另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該對后手作出新的處分，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對前手的行政處分對后手而言有可能是不符合要件或違法的，所以后手需要以新的所有權(quán)人身份負(fù)原始的狀態(tài)責(zé)任[11]。

2. 厘清責(zé)任內(nèi)容，預(yù)防責(zé)任和修復(fù)責(zé)任雙管齊下

責(zé)任內(nèi)容承擔(dān)上有預(yù)防責(zé)任和修復(fù)責(zé)任之分。預(yù)防責(zé)任主要是預(yù)防任何土地改造行為對土地可能造成的有害影響；修復(fù)責(zé)任包括停止有害改造行為、清除污染、防止污染物擴(kuò)散、自行對修復(fù)過程進(jìn)行監(jiān)測等[12]。責(zé)任主體在案件中的地位不同，需要承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容也存在差異。根據(jù)《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》第4條第3款：對于行為妨害人及其概括繼受人，其主要承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。對于狀態(tài)妨害人，在危害尚未發(fā)生時，其需要承擔(dān)預(yù)防義務(wù)；在危害已經(jīng)發(fā)生時，其需要承擔(dān)修復(fù)義務(wù)。另外，造成土壤有害變化的責(zé)任人、該法生效后轉(zhuǎn)讓土地并對土地有害變化知情的前所有權(quán)人以及被《商業(yè)法》和《公司法》要求對擁有不動產(chǎn)負(fù)責(zé)的法人，有義務(wù)實(shí)施修復(fù)。

3. 應(yīng)對多重責(zé)任主體競合，以公平和效率原則為指導(dǎo)

在土壤污染案件中，當(dāng)既有行為妨害人又有狀態(tài)妨害人時，在責(zé)任主體的選擇上，理論界與實(shí)務(wù)界都認(rèn)為主管機(jī)關(guān)有裁量權(quán)。首先，是行政主管機(jī)關(guān)對責(zé)任主體的行政處罰，要求防止或排除危險。其次，是向責(zé)任人請求治理土壤污染的費(fèi)用。但主管機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時，也應(yīng)當(dāng)遵循兩個原則。

第一，應(yīng)當(dāng)遵循行為妨害人優(yōu)先于狀態(tài)妨害人的原則[11]?；谛袨榉梁θ诵袨榈目蓺w責(zé)性，首先由行為人承擔(dān)土壤污染治理責(zé)任更加公平。當(dāng)存在多個行為妨害人時，可以選擇時間上最后造成危險或造成危險比例最重者。當(dāng)行為妨害人和狀態(tài)妨害人重合時，慕尼黑高等行政法院曾針對土地所有權(quán)人出租場地供他人貯放石油廢棄物以獲得高額租金，在導(dǎo)致地下水污染的情形下仍繼續(xù)出租的行為，將該所有權(quán)人認(rèn)定為直接引起污染的污染行為人，應(yīng)該與經(jīng)營者共同承擔(dān)治理責(zé)任，但仍然保留土地所有權(quán)人向經(jīng)營者求償?shù)臋?quán)利。該求償權(quán)的消滅時效是3年，從主管機(jī)關(guān)請求代履行費(fèi)用之日起算，或知悉其他責(zé)任人存在之日起算。該權(quán)利最長持續(xù)至整治措施結(jié)束30年。

第二，由于土壤污染的特殊性，有時也需要秉持“迅速有效的危險防止原則”[11]。首先，在選取責(zé)任主體過程中，需要考量該責(zé)任主體的實(shí)際履行能力。在主管部門自由裁量之前，需要就所有妨害人各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任以及排除污染可能性加以調(diào)查，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)最小侵害和正當(dāng)負(fù)擔(dān)。其次，在污染行為人不確定時，狀態(tài)責(zé)任人作為物的實(shí)際控制人，成為迅速有效防止危險的最佳替補(bǔ)。

二、國內(nèi)檢視：土壤污染責(zé)任主體認(rèn)定立法和司法實(shí)踐

我國土壤污染管理起步較晚，真正意義上的土壤污染管理始于2005年。繼國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》之后，我國土壤污染防治工作逐漸開始步入正軌。隨著治理工作的深入，在土壤污染責(zé)任主體的認(rèn)定中也逐漸由單一模式向多元化轉(zhuǎn)變，以期更好地應(yīng)對土壤污染的隱蔽性、滯后性。

1. 立法實(shí)踐：土壤污染治理責(zé)任主體范圍的演變

2004年頒布的《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》明確規(guī)定污染行為人為責(zé)任主體，但適用范圍十分狹窄，僅限于“產(chǎn)生危險廢物的工業(yè)企業(yè)、實(shí)驗(yàn)室和生產(chǎn)經(jīng)營危險廢物的單位在結(jié)束原有生產(chǎn)經(jīng)營活動，改變原土地使用性質(zhì)時”[13]。雖然2008年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》現(xiàn)已失效，但在責(zé)任主體的范圍和責(zé)任主體競合認(rèn)定上有了巨大的突破。除了污染行為人外，首次將概括繼承人、土地使用權(quán)人、政府納入責(zé)任主體范圍，并嘗試區(qū)分了各主體在何種情形下承擔(dān)責(zé)任[14]。2012年《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》以及2016年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)土壤污染防治行動計(jì)劃的通知》，在責(zé)任主體認(rèn)定方面都與《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》中的規(guī)定大同小異。2017年頒布的《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》在土壤污染責(zé)任主體認(rèn)定方面具有里程碑意義，在傳統(tǒng)責(zé)任認(rèn)定的基礎(chǔ)上，增加了“誰受益，誰治理”原則以確定責(zé)任主體，明確土壤污染責(zé)任主體社會化屬性的同時，實(shí)現(xiàn)了污染責(zé)任追究差異化[15]。同時，考慮到土壤污染的特點(diǎn)，其明確了土壤污染治理與修復(fù)實(shí)行終身責(zé)任制。2017年《土壤污染防治法(草案)》在土壤污染責(zé)任主體的認(rèn)定上，更加注重與相關(guān)法律法規(guī)責(zé)任主體的銜接，將責(zé)任主體的認(rèn)定落到實(shí)處。

2. 司法實(shí)踐：土壤污染責(zé)任主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

由于目前我國在土壤污染方面尚未出臺專門法律規(guī)定，在司法實(shí)踐中人民法院對上述規(guī)定的準(zhǔn)確含義與具體適用存在不同理解。大部分學(xué)者認(rèn)為，上述立法規(guī)定體現(xiàn)了“行為責(zé)任+狀態(tài)責(zé)任”原則，即污染行為人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任毫無疑問，而污染土地關(guān)系人基于對土地占有、管理、使用等對物的管領(lǐng)力也應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任。但是，對于污染土地關(guān)系人的責(zé)任限度、責(zé)任主體競合等問題應(yīng)如何認(rèn)定，在理論界和實(shí)務(wù)界都存在爭議。這一點(diǎn)，在自然之友等訴江蘇常隆化工有限公司等環(huán)境污染公益訴訟案中得到了充分體現(xiàn)。

該案件的復(fù)雜性在于涉案地塊的土壤污染時間跨度大，期間涉案地塊上的生產(chǎn)企業(yè)歷經(jīng)國有、集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，股權(quán)轉(zhuǎn)讓，中外合資等復(fù)雜變遷，后該地塊由常州市新北國土儲備中心協(xié)議收儲并實(shí)際支付。在眾多責(zé)任主體中，污染行為人與污染土地關(guān)系人之間侵權(quán)責(zé)任的劃分成為難點(diǎn)。在責(zé)任主體的認(rèn)定上，自然之友認(rèn)為，常隆等三個公司在涉案地塊生產(chǎn)經(jīng)營及對危險廢物管理過程中，對涉案地塊以及周邊的環(huán)境造成了嚴(yán)重污染，且沒有采取修復(fù)措施，后引發(fā)“常州外國語學(xué)校污染事件”，而該地塊目前仍然沒有得到有效修復(fù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)土壤污染修復(fù)責(zé)任。常隆等三公司則認(rèn)為，涉案地塊已經(jīng)被政府收回，對于歷史形成的污染問題，根據(jù)“誰污染，誰治理”和“誰受益、誰補(bǔ)償”原則，常隆等三公司已將土地交由政府收儲，土地使用權(quán)已不再屬于常隆等三公司，客觀上已經(jīng)無法對涉案地塊進(jìn)行修復(fù)，故根據(jù)相關(guān)規(guī)定土壤污染治理責(zé)任已轉(zhuǎn)移到政府。一審法院基本采納了常隆等三公司的意見，認(rèn)為自然之友未提交能夠清晰界定常隆等三公司及此前各階段生產(chǎn)企業(yè)各自應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任范圍、責(zé)任形式、責(zé)任份額以及責(zé)任金額的證據(jù)，并且根據(jù)《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》第(八)項(xiàng)的規(guī)定，政府需在造成污染單位終止或歷史遺留地塊情況下承擔(dān)治理責(zé)任。

但是，2017年最高人民法院發(fā)布的典型案例“中華環(huán)保聯(lián)合會訴譚耀洪、方運(yùn)雙環(huán)境污染民事公益訴訟案”中，對土壤污染責(zé)任主體的認(rèn)定與“常州毒地案”存在著明顯差別。法院認(rèn)為，案涉污染地塊雖是由譚耀洪傾倒污泥的行為直接引起的，但若作為魚塘實(shí)際控制人的方運(yùn)雙沒有出租魚塘、提供場所和各種便利，譚耀洪不可能獨(dú)自完成該污染行為，所以該損害后果是由譚耀洪傾倒污泥的行為和方運(yùn)雙出租魚塘的行為共同導(dǎo)致的，二人構(gòu)成共同侵權(quán)，應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第1條之規(guī)定，方運(yùn)雙主觀上是否存在故意或過失不影響其承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。同時，方運(yùn)雙作為魚塘實(shí)際控制人，雖然主觀上沒有污染魚塘的故意，但為了獲得經(jīng)濟(jì)利益而放任譚耀洪傾倒污泥的行為，實(shí)屬未盡到合理的注意義務(wù)，在主觀上仍然存在過錯。

可見，由于目前我國尚未出臺專門的《土壤污染防治法》，多數(shù)情況下司法機(jī)關(guān)只能適用《侵權(quán)責(zé)任法》對受害人給予救濟(jì)[16]。但“常州毒地案”一審是一個例外，其依據(jù)《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》第(八)項(xiàng)的規(guī)定作出裁判。以上兩種司法實(shí)踐對污染土地關(guān)系人的責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及競合處理存在重大差異?！肚謾?quán)責(zé)任法》由全國人大常委會通過，效力高于由國務(wù)院等制定的法規(guī)；但是國務(wù)院等制定的法規(guī)又屬于特別法，其效力優(yōu)于一般法。這些法律法規(guī)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、競合處理等方面的不一致，體現(xiàn)出立法者的不同利益考量，即根據(jù)各主體在土壤污染案件中的地位，確定污染土地關(guān)系人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)絕對的義務(wù)。

三、中德土壤污染責(zé)任主體比較分析

從中德兩國關(guān)于土壤污染責(zé)任主體范圍的司法理論與實(shí)踐來看，德國在責(zé)任主體范圍、責(zé)任內(nèi)容以及多重責(zé)任主體競合處理過程中更加注重“有效危險防止”，旨在實(shí)現(xiàn)土壤污染能夠被責(zé)任主體快速有效地治理，體現(xiàn)結(jié)果正義。而目前我國在土壤污染治理方面尚處于初步階段，更加注重法律上的明文規(guī)定，體現(xiàn)程序正義。程序正義和結(jié)果正義具有密切的關(guān)聯(lián)，在責(zé)任主體的認(rèn)定過程中秉持不同原則有可能影響到責(zé)任主體的認(rèn)定及責(zé)任的分配，這也是對中德兩國土壤污染責(zé)任主體進(jìn)行比較分析的意義所在。

1. 在責(zé)任主體范圍上，因以不同原則為指導(dǎo)在主體劃分上存在差異

在環(huán)境問題出現(xiàn)之初，國家使用公共資金用于污染治理和控制，這不僅無法阻止污染行為，還會在一定程度上使污染者更加肆無忌憚地實(shí)施污染行為，將自己的生產(chǎn)成本轉(zhuǎn)嫁給社會。這種持續(xù)增長的污染控制要求，給國家公共資金造成了沉重的負(fù)擔(dān)。各個國家紛紛將經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織最早提出的“污染者負(fù)擔(dān)原則”內(nèi)部化為法律原則，實(shí)現(xiàn)“利之所生，責(zé)之所歸”[17]。所以，在中國和德國的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，責(zé)任主體認(rèn)定的基本原則是“污染者負(fù)擔(dān)”。

在狀態(tài)責(zé)任人方面兩國存在差異。隨著歐盟對土壤保護(hù)的呼吁以及一系列新出現(xiàn)或新發(fā)現(xiàn)的環(huán)境危害事件給西方社會帶來的深遠(yuǎn)影響，作為政治綱領(lǐng)和基本法律原則的“環(huán)境風(fēng)險預(yù)防”在德國起源。從最初的純粹啟示性原則到之后轉(zhuǎn)化為法律原則，其中經(jīng)歷了各方利益的博弈與衡平。1976年，德國聯(lián)邦政府進(jìn)一步闡述了風(fēng)險預(yù)防原則的含義，認(rèn)為環(huán)境政策的出臺已經(jīng)不單是為了對抗緊迫的危險和現(xiàn)時的損害，更多地是通過預(yù)防和控制來加強(qiáng)對自然環(huán)境的保護(hù)和利用。1986年，德國聯(lián)邦政府發(fā)布《環(huán)境風(fēng)險預(yù)防》綱領(lǐng)性文件，正式確立了“風(fēng)險預(yù)防”這一理念[18]。立法中所確立的“風(fēng)險預(yù)防”原則一定程度上對人們的基本權(quán)利作出了一些限制或額外增加了一些法定義務(wù)。每一個人都應(yīng)當(dāng)就自身法益承擔(dān)風(fēng)險，狀態(tài)責(zé)任人作為最接近損害的主體，為損害責(zé)任的轉(zhuǎn)移提供了可能[19]。在《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》中，規(guī)定了概括繼受人、土地所有權(quán)人、使用權(quán)人以及前所有人的土壤污染治理責(zé)任。

由于我國關(guān)于土壤污染的相關(guān)立法和司法實(shí)踐尚處于初級階段，土壤污染更側(cè)重于“治”[20]。從責(zé)任范圍上看，我國“狀態(tài)責(zé)任主體”的范圍小于德國。如在我國《土壤污染防治法(草案)》中，其義務(wù)主體范圍僅推及土地使用權(quán)人，這主要是因?yàn)槲覈鴮?shí)行生產(chǎn)資料社會主義公有制[21]。根據(jù)我國《土地管理法》第8條之規(guī)定，土地所有權(quán)的主體為國家或農(nóng)民集體。因而，在民事法律責(zé)任的認(rèn)定上，將這一類主體排除。但是為了提高治理有效性，我國目前關(guān)于土壤污染的法律法規(guī)都明確規(guī)定：“責(zé)任主體滅失或責(zé)任主體不明確的，由所在地縣級人民政府依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任?！?/p>

對于土壤污染責(zé)任，兩國都認(rèn)為可以概括繼受。德國對概括繼受的認(rèn)定劃分得更為細(xì)致，主要分為三個階段，并通過判例明確了三個階段中責(zé)任主體的概括繼受責(zé)任。雖然我國在相關(guān)法律法規(guī)中也規(guī)定了“由變更后的責(zé)任主體承擔(dān)相關(guān)責(zé)任”，但在《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》與《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》中明確指出，變更前后當(dāng)事人可就相關(guān)責(zé)任進(jìn)行約定，但不得免除當(dāng)事人的防治責(zé)任。由此可知，我國在概括繼受方面并沒有針對不同階段給出相應(yīng)指引。例如，概括繼受人在繼受時不知曉土地已經(jīng)被污染的事實(shí)并以合理的市場價格繼受了該地塊，屬德國所稱的第三階段，我國法律對該情形下的責(zé)任承擔(dān)及溯及力問題尚未涉及[22]。

同時，考慮到環(huán)境法領(lǐng)域內(nèi)的利益沖突只能用價值“權(quán)衡”的方法來解決，所以需要奉行“統(tǒng)籌”“兼顧”“雙贏”的衡平理念[23]。我國為了應(yīng)對持續(xù)增長的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、科學(xué)進(jìn)步利益需求與環(huán)境保護(hù)利益需求，在土壤污染治理中將受益主體納入責(zé)任主體范圍中，擴(kuò)大責(zé)任主體自身的責(zé)任承擔(dān)能力，提高人們主動承擔(dān)土壤污染治理責(zé)任的積極性，運(yùn)用市場化方法實(shí)現(xiàn)土壤污染的有效治理。2017年環(huán)保部頒布的《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》規(guī)定，從事環(huán)境風(fēng)險管控、治理與修復(fù)等活動的專業(yè)機(jī)構(gòu)如果在該過程中弄虛作假，造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，除依照有關(guān)法律法規(guī)接受處罰外，還應(yīng)當(dāng)依法與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。

2. 在責(zé)任內(nèi)容上，預(yù)防責(zé)任和修復(fù)責(zé)任的配套法律制度有所區(qū)別

德國法在責(zé)任內(nèi)容上并沒有一概而論，而是將土壤污染責(zé)任分為預(yù)防和修復(fù)兩方面。這種責(zé)任內(nèi)容的劃分對應(yīng)各責(zé)任主體責(zé)任履行過程的各個階段，能夠更加有效地防止土壤的有害變化，實(shí)現(xiàn)對土地功能的保護(hù)。同時，對責(zé)任內(nèi)容的細(xì)分體現(xiàn)出在土地保護(hù)領(lǐng)域除了人類中心主義的思想，也體現(xiàn)著生態(tài)中心主義趨勢，即在保護(hù)對象上從保護(hù)后代對土地的利用出發(fā)，也保護(hù)自然的土地功能[24]。德國為了確保該責(zé)任主體認(rèn)定制度切實(shí)可行，出臺了相應(yīng)的配套制度，如事前評估制度、土地登記制度、資金承擔(dān)制度等。我國在責(zé)任內(nèi)容上雖然也規(guī)定了相應(yīng)的預(yù)防和修復(fù)責(zé)任，但多處于修復(fù)方法和技術(shù)層面上，在法律制度方面的構(gòu)建較少[25]，故實(shí)施較為困難。

3. 在多重責(zé)任主體競合上，德國的處理更為靈活

德國在責(zé)任主體競合上賦予主管機(jī)關(guān)以自由裁量權(quán)。主管機(jī)關(guān)秉持“行為妨害人優(yōu)先于狀態(tài)妨害人”和“迅速有效危險防止”原則，對多個責(zé)任主體作出相應(yīng)的責(zé)任分配。有時“迅速有效危險防止”原則可以突破“行為妨害人優(yōu)先于狀態(tài)妨害人”原則，主管機(jī)關(guān)通過事前評估調(diào)查，以責(zé)任主體的實(shí)際履行能力作為評判標(biāo)準(zhǔn)，快速高效地實(shí)現(xiàn)土壤污染的修復(fù)。但是，目前在我國對多重責(zé)任主體的責(zé)任認(rèn)定尚沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在司法實(shí)踐中，相較于德國在土壤污染治理責(zé)任主體認(rèn)定中的靈活，我國顯得有些教條。如在“常州毒地案”中，法院嚴(yán)格按照法律規(guī)定分析污染地塊責(zé)任主體的責(zé)任情況。一種疑問是：常隆等三公司在涉案地塊生產(chǎn)經(jīng)營及危險廢物管理過程中，嚴(yán)重污染了該地及周邊環(huán)境后搬離，但未對其進(jìn)行修復(fù)處理，后該地塊被政府收儲。這種情況下，由政府承擔(dān)全部土壤污染修復(fù)責(zé)任是否合理？在2017年“中華環(huán)保聯(lián)合會訴譚耀洪、方運(yùn)雙環(huán)境污染民事公益訴訟案”中，法院在現(xiàn)有法律框架下，運(yùn)用《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》中“連帶責(zé)任”的相關(guān)規(guī)定，明確污染地塊關(guān)系人為了獲得經(jīng)濟(jì)利益而放任譚耀洪傾倒污泥的行為屬于未盡到合理的注意義務(wù)，主觀上存在過錯，應(yīng)與污染行為人共同承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。該案與慕尼黑高等行政法院的判定更為相似。故在司法實(shí)踐中，處理多重主體競合時更需要對過錯與損害賠償責(zé)任進(jìn)行平衡。正如耶林所說：“過錯的范圍決定了責(zé)任的范圍：dolus絕對引起全額賠償義務(wù)，culpa僅僅引起特定范圍的賠償義務(wù)。”[26]

四、結(jié) 論

從土地功能保護(hù)這一價值目標(biāo)看，德國在土壤污染責(zé)任主體認(rèn)定方面的規(guī)定更為有效。在我國土壤污染侵權(quán)案件中，責(zé)任主體認(rèn)定需要遵循相應(yīng)的順序；但在德國，“迅速有效危險防止原則”有時可以突破一般的責(zé)任主體認(rèn)定順序，通過自由裁量更好地實(shí)現(xiàn)污染地塊修復(fù)，防止土地的有害變化。

但是，從利益衡平的角度看，我國的做法相對謹(jǐn)慎。我國堅(jiān)持“誰污染，誰治理”的基本原則，同時引入“誰受益，誰治理”原則，運(yùn)用市場手段將受益主體納入責(zé)任主體范圍，實(shí)現(xiàn)“利之所生，責(zé)之所歸”。而德國重視土地功能的保護(hù)，一定程度上忽視了各責(zé)任主體的利益分配。這種做法，一定程度上會造成在責(zé)任主體中，誰實(shí)際履行能力強(qiáng)誰責(zé)任分擔(dān)重的現(xiàn)象。但需要指出，我國政府在“責(zé)任主體不明和歷史遺留問題”上承擔(dān)責(zé)任的情形仍然需要細(xì)化，否則會因?yàn)橥寥牢廴倦[蔽性、潛伏性的特征，導(dǎo)致政府為污染行為人污染土壤的行為買單。

土壤是重要的環(huán)境因素，我國在利益平衡和土地功能保護(hù)上不能偏廢。我國在責(zé)任主體范圍的劃分上有本國的特色，但是從目前的實(shí)踐來看，在責(zé)任主體明確、責(zé)任內(nèi)容劃分以及多重責(zé)任主體競合處理上都顯得過于寬泛，難以切實(shí)解決實(shí)踐中遇到的土壤污染法律問題。在責(zé)任主體責(zé)任細(xì)分上以及責(zé)任主體競合處理上，可以適當(dāng)借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，更好地適應(yīng)目前我國生態(tài)文明建設(shè)的需求。