基層治理中的政策執(zhí)行波動及其消解*

曾 文， 陳 菲

(1. 中共福建省委宣傳部 干部處， 福州 350007； 2. 福建師范大學 公共管理學院， 福州 350007)

一、政策執(zhí)行波動的內涵與形式

對政策執(zhí)行問題的研究，國內外都有許多經(jīng)典的分析范式，如Lipsky的街頭官僚理論[1]、Pressman和Wildavsky的自上而下執(zhí)行理論[2]、Ostrom的制度結構論[3]等。這些研究范式從不同角度分析了公共政策執(zhí)行問題，認為政策執(zhí)行波動會造成基層治理中的諸多問題，因此要從理論層面找到政策執(zhí)行問題的根源，尋找政策執(zhí)行的最有效路徑[4]。在研究中國的基層治理問題時，一些學者認為政策執(zhí)行波動是導致基層治理問題的重要原因：洪大用認為，在環(huán)境治理中部分政府的唯利行為使得官員規(guī)避環(huán)保政策，放任污染企業(yè)、污染項目違反環(huán)保法規(guī)，造成環(huán)境治理問題[5]；何艷玲認為，在建設用地管理中，個別政府部門為了獲益不惜逃避法律、玩忽職守，存在“搖擺執(zhí)法”問題[6]；于建嶸認為，我國拆遷安置時，因為基層執(zhí)法人員暴力執(zhí)法和強制拆遷，導致出現(xiàn)惡性事件，造成基層矛盾激化[7]。雖然這些研究關注的治理問題不同，但都殊途同歸地認為治理問題出現(xiàn)的主要原因是政策執(zhí)行波動。

所謂的政策執(zhí)行波動，是指在政策執(zhí)行的不同階段其執(zhí)行情況出現(xiàn)明顯的波動：在寬松狀態(tài)下，會出現(xiàn)消極執(zhí)行和不執(zhí)行的情況；在特殊時期，又出現(xiàn)嚴厲執(zhí)行和爆發(fā)式執(zhí)行的現(xiàn)象。政策執(zhí)行波動的主要表現(xiàn)形式有兩種：一是政策的消極執(zhí)行，即政府(執(zhí)行層)在執(zhí)行過程中沒有公開違背上級政策，但是存在執(zhí)行力度小、執(zhí)行滯后的現(xiàn)象。政策消極執(zhí)行最主要的表現(xiàn)是(非合理的)政策變通，即在政策實施過程中其主要實施者(基層政府)在沒有得到政策制定者(上級政府)同意和準許的情況下，對政策的原有內容和規(guī)定自行更改并加以執(zhí)行的行為。政策變通執(zhí)行并不代表政策的不執(zhí)行，而是在執(zhí)行過程中對上級政策打折扣，是對原有規(guī)定的部分執(zhí)行。二是政策的運動式執(zhí)行，即在政策執(zhí)行的特殊階段，基層政府超越政策常規(guī)執(zhí)行程序，用強力手段推行政策的現(xiàn)象[8]。在這種情況下，執(zhí)行者會選擇一些短時間內容易實現(xiàn)的政策目標作為工作重點，借助一些懲罰性、威懾性的政策工具促使政策目標暫時、部分實現(xiàn)[9]，而對政策目標的核心區(qū)域并未觸及。

二、政策執(zhí)行波動在基層治理中的表現(xiàn)

本文以S縣為例，探討政策執(zhí)行波動在基層治理中的表現(xiàn)。該縣地處湘贛交界處，以山地丘陵地貌為主，農業(yè)不發(fā)達。S縣是著名的煙花爆竹之鄉(xiāng)，有煙花爆竹企業(yè)及配套企業(yè)數(shù)千家，全縣人口絕大多數(shù)從事與煙花爆竹有關的行業(yè)，其產品在國際國內市場都占有一定份額。近些年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展形勢的日益嚴峻和同產區(qū)的激烈競爭，S縣花炮行業(yè)的發(fā)展速度逐漸落后于其他地區(qū)。制約S縣花炮行業(yè)發(fā)展的瓶頸主要體現(xiàn)在兩個方面：一是傳統(tǒng)的家庭作坊生產模式。近些年來，S縣政府提出“上山辦廠”的政策，引導企業(yè)向規(guī)范的工廠化、基地化生產轉變，但由于廠房等基礎設施投入較大，很多小微企業(yè)主無力承擔，只能“偷偷摸摸”地在家生產。這種家庭作坊式的生產形式技術含量低，產品缺乏競爭力，資源利用率低，環(huán)境破壞嚴重，存在很大的安全隱患。二是落后的管理方式。由于花炮生產屬于傳統(tǒng)產業(yè)，員工絕大多數(shù)都是農民，相當一部分企業(yè)采用傳統(tǒng)的家族式管理方式，生產過程中存在許多違法違規(guī)行為，給安全生產帶來巨大隱患。內外交困的局面嚴重制約著S縣花炮行業(yè)的發(fā)展，給基層治理帶來了許多挑戰(zhàn)。

1. 消極執(zhí)行：治理過程中的政策消解

面對行業(yè)發(fā)展困境，S縣政府從2001年開始陸續(xù)出臺了《S縣煙花爆竹安全管理工作要點》《煙花爆竹安全管理工作指導意見》等政策，對家庭作坊和違法違規(guī)現(xiàn)象進行了專項整治，取得了一定的成果。但是，由于基層政府和基層干部的消極執(zhí)行，該行業(yè)的落后生產模式和違法違規(guī)行為并未得到根治，且有死灰復燃的跡象，根本原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對上級政策的有限消解。

在分析S縣基層治理工作時，我們無時無刻不看到地方政府和基層干部對農民的“防護”和對國家政策的消解：一方面，在上級政府出臺政策嚴厲打擊小作坊和黑工廠生產時，基層干部對上級政策進行了“靈活變通”，與當?shù)剞r民進行了有限的合作，試圖在國家政策壓力下為私營企業(yè)和家庭小作坊尋求一定的生存空間。這也是為什么上級政府實行堅決的打擊非法生產(以下簡稱打非)政策并發(fā)動多次打非運動以來，S縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小作坊、黑工廠屢禁不止的原因。另一方面，基層干部與當?shù)仄髽I(yè)似乎形成了某種默契，在上級政府開展打非運動時，地方企業(yè)總能以最快速度“收拾好局面”迎接上級檢查，因此檢查組看到的是一片標準化、安全化生產狀態(tài)，而檢查后各種亂象依然存在。

2. 運動式執(zhí)行：高壓下的停產與關停

2000年，S縣某花炮廠發(fā)生了震驚全國的特大爆炸事故，共33人死亡，其中在校中小學生13人、未在校未成年人2人；受傷12人。事故造成巨大的生命財產損失和極壞的社會影響。中央領導同志對該事故十分重視并作出重要批示，要求認真調查事故原因，嚴厲懲處相關責任人。國務院辦公廳發(fā)布了《關于加強煙花爆竹生產經(jīng)營安全監(jiān)督管理和清理整頓的緊急通知》，要求對全國花炮行業(yè)進行全面整頓。江西省委、省政府也作出重要決議，要求對花炮行業(yè)進行全面清理。

在這種形勢下，S縣政府在花炮行業(yè)開展了一場轟轟烈烈的打非運動。針對花炮行業(yè)的問題和農民不遵守制度的行為，S縣相繼出臺了《煙花爆竹安全管理工作指導意見》《S縣煙花爆竹安全管理工作要點》等規(guī)定，明確了工作目標和任務，強力推進打非工作：一是健全打非網(wǎng)絡，組成縣、鄉(xiāng)、村三級網(wǎng)絡，按區(qū)域劃定若干網(wǎng)格，指定網(wǎng)格員做好情報收集匯總工作，并將打非工作納入干部考核，直接與村干部、社區(qū)干部的獎懲掛鉤。二是組建S縣煙花爆竹綜合執(zhí)法大隊，建立縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動的工作機制，全面打擊煙花爆竹非法生產經(jīng)營行為。三是建立有獎舉報機制，發(fā)揮職工參與、社會支持、媒體監(jiān)督安全生產的作用，全力打非。四是嚴厲追究責任，對非法生產行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即沒收生產材料和成品、半成品，予以停產、整頓、罰款甚至行政拘留；對基層干部因失職瀆職導致非法生產的，一律按“三三制”追究責任，即1個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))有3個以上(含)行政村且1個行政村有3個以上煙花爆竹作坊的給予相應處分，發(fā)生非法生產安全事故的按上級規(guī)定從嚴從重處分。

在上級的各項規(guī)定下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取“村村聯(lián)動”“下鄉(xiāng)清鄉(xiāng)”的形式，組織人員對花炮主產鄉(xiāng)村“家家走動，戶戶串門”，發(fā)現(xiàn)一起違規(guī)行為查處一起；聯(lián)合周邊省市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對處于邊界的非法作坊和違法違規(guī)行為進行打擊；處分了一批對花炮企業(yè)監(jiān)管不力的官員。這種打擊時間短，目的十分明確，其勢如暴風驟雨，席卷廣大花炮主產鄉(xiāng)村。上級政府以量化考核的方式為下級負責人下任務、定目標，并依據(jù)量化考核的標準進行問責[13]。這種“目標管理責任制”體現(xiàn)的是壓力型運作，引導官員動用各種手段完成上級下達的任務[14]，而不考慮目標是否切合實際。這種運動式的高壓打擊在短時間內取得了一些成績，遏制了花炮行業(yè)生產亂象的蔓延，但從長期來看，對花炮企業(yè)進行一刀切式的整頓甚至關停，而沒有配套政策解決隨之而來的員工再就業(yè)、新經(jīng)濟增長點培育等問題，使得在相當長的一段時間內基層的矛盾十分突出，以致各種亂象重新滋生，基層治理問題依然存在。

3. 政策執(zhí)行波動帶來的治理危機

在政策的消極執(zhí)行下，政策目標無法實現(xiàn)，在基層的應用效益無法得以發(fā)揮，基層治理問題長期存在并日益積累。政策消極執(zhí)行的時間越長，基層治理問題積累得越多，基層社會矛盾愈嚴重。在矛盾達到“井噴”狀態(tài)時，政策往往又被運動式地、不惜一切代價地推行，對基層問題進行一刀切式的治理，導致政策變得面目全非，喪失了其制定時希望實現(xiàn)的效應。運動式治理模式對基層問題進行突然性的干預，不僅容易使基層社會矛盾短時間內激化，而且會帶來一系列的后續(xù)問題，造成基層治理危機。圖1直觀地表現(xiàn)出政策執(zhí)行波動帶來的問題。

圖1 政策執(zhí)行波動帶來的治理危機

三、政策執(zhí)行波動的主要影響因素

許多學者認為政策執(zhí)行時不同層級政府的利益訴求是政策執(zhí)行波動的主要影響因素。例如：楊善華、何顯明等認為，在“謀利型政權”[15]體制下，地方政府為了追逐本級財政收益，對可能導致財政收入減少的上級政策象征性執(zhí)行甚至拒絕執(zhí)行，導致基層問題叢生[16]；王漢生認為，基層政府的行為偏差導致政策的“象征性執(zhí)行”“變通式執(zhí)行”[17]，造成政策執(zhí)行波動以及基層治理問題。上述研究認為基層政府的能動性是影響政策執(zhí)行波動的主要原因，但我們不能忽略政策執(zhí)行環(huán)境的制約和影響[18]。在一些西方學者的公共政策研究中，已經(jīng)提出了不能只關注政策執(zhí)行者的行為，而應從制度環(huán)境與行為互動的角度來解釋政策執(zhí)行問題[19]。在政策執(zhí)行主體和政策執(zhí)行環(huán)境的雙重影響下，筆者認為造成政策執(zhí)行波動的主要原因有兩個方面，即政策適用性和政策執(zhí)行壓力。

1. 政策適用性

所謂的政策適用性，是指政策與治理問題和治理目標的實際吻合度。如果政策內容和政策目標是基于客觀的治理問題而提出和制定的，政策與實際情況吻合度高，則政策的適用性就高，反之其適用性就低。政策在基層適用性的高低直接影響到基層治理問題的徹底解決和基層治理目標的實現(xiàn)。在中國，公共政策的制定權自上而下分配，但實踐責任落在基層，中央制定的政策與地方實際存在差異，這種差異導致大量政策在基層適用性低[20]。政策適用性低造成執(zhí)行難度大、可操作性差，基層政府在政策執(zhí)行過程中，面對上級的政策和考核等壓力就會產生執(zhí)行波動現(xiàn)象。

在S縣的案例中不難發(fā)現(xiàn)政策在基層的低適用性。例如：對花炮行業(yè)高壓打非，沒有充分考慮地方政府和民眾的抵觸心理，造成政策在基層執(zhí)行時無法獲得基層干部的理解和民眾的支持；與基層花炮企業(yè)直接打交道的基層政府和基層干部對行業(yè)發(fā)展情況和治理情況最了解，在制定行業(yè)政策時這些基層的知情者卻無法參與其中，僅扮演著“不切實際的政策”實際執(zhí)行者的角色等?？梢姡叩牡瓦m用性強烈影響著其在基層的實際執(zhí)行效力。

2. 政策執(zhí)行壓力

政策執(zhí)行壓力是指上級政府為了使政策執(zhí)行能達到預定的效果、完成預期的目標而對政策執(zhí)行設置的配套獎懲措施，直接與政績考核掛鉤。獎懲越嚴厲，政策執(zhí)行壓力越大；獎懲越輕微，政策執(zhí)行壓力越小[21]?；鶎诱诓煌瑫r期面對著不同的執(zhí)行壓力，而且影響政策執(zhí)行壓力的因素有很多，如經(jīng)濟利益、政治任務、治理環(huán)境等。在政策執(zhí)行壓力不大的情況下，會出現(xiàn)“政令不通”“變通執(zhí)行”的局面[17]；在政策執(zhí)行壓力大的情況下，則會出現(xiàn)不惜人力、物力推行的情況，造成轟轟烈烈的運動[8]。S縣政府對花炮行業(yè)政策的消極執(zhí)行和運動式執(zhí)行即可很好地證明政策執(zhí)行壓力的影響。

四、對策與建議

1. 政策體例的基層再造：因地制宜提高政策適用性

基層政府執(zhí)行政策時應立足于地方政策實施環(huán)境對政策實施基層再造。政策體例的基層再造是政策的再造過程，即政策并不是在此領域中簡單地被接受和執(zhí)行，而是需要進行解釋進而再創(chuàng)造[22]。我國政府出臺的公共政策大體上采取自上而下的模式，由決策者制定目標，執(zhí)行者根據(jù)自己的權力和業(yè)務范圍確定政策目標并對政策進行具體執(zhí)行。根據(jù)我國政府對行政級別的設定，縣級政府是政策文本流向中處于最底端的政府層級，直接與基層打交道的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能直接執(zhí)行縣級政府傳達的政策。這些政策雖已經(jīng)過縣級政府對其目標的具體化設定，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行過程中仍可能存在適用性低的情況。因此，在制定基層治理政策時，應盡可能地推行自下而上的政策制定模式，由下級政府根據(jù)所轄區(qū)域的經(jīng)濟和社會特點等確定政策目標，再由上級政府根據(jù)上述目標匯總制定更高層級的目標，這樣可以最大限度地提高政策在基層的適用性。例如，S縣在制定花炮行業(yè)治理政策時，基層政府應在遵循上級文件精神的同時，根據(jù)花炮企業(yè)生存和發(fā)展的社會環(huán)境以及本區(qū)域的特點制定詳細的政策目標，增強政策在基層的適用性，以取得良好的治理效果。

2. 完善管理體制，提高政策執(zhí)行者能力

首先，完善管理體制要處理好政策執(zhí)行機構內部成員之間的關系。政策執(zhí)行過程中存在的基層干部對政策的有限消解行為有可能使治理目標落空，因此要加強政策執(zhí)行機構內部人員管理，轉變政策執(zhí)行者的觀念，強化紀律意識和大局意識，促使政策得以堅決執(zhí)行。

其次，執(zhí)行人員作為政策執(zhí)行的主體，最直接地決定著政策執(zhí)行效果，因此要特別注意提高其素質。要提高執(zhí)行人員的思想認識水平，增加大局觀念，防止出現(xiàn)以權謀私、地方保護主義等不良思想，同時要提高執(zhí)行人員的職業(yè)素質，在政策執(zhí)行過程中要遵守職業(yè)道德，依法執(zhí)行，文明執(zhí)行，不能暴力執(zhí)行。尤其是要提高執(zhí)行人員的服務意識，明確治理的目的不僅僅是為了打擊行業(yè)亂象，更重要的是在查處違法違紀行為之后做好服務工作，用自己的專業(yè)知識引導違法違紀企業(yè)學習政策，轉變思想，改變生產形式，使其具備重新健康發(fā)展的能力。

3. 轉變政府治理模式，減少政策執(zhí)行壓力

首先，優(yōu)化政績考核體系，減少基層政府考核壓力。政策執(zhí)行過程中，基層政府執(zhí)行壓力過大的主要原因是上級政府的考核壓力。在上級注重經(jīng)濟發(fā)展指標的政績考核機制下，基層政府為了提升政績往往會忽略服務職能而專注于發(fā)展經(jīng)濟、提升經(jīng)濟發(fā)展指標?？己耸菦Q定政府實際行為和職能履行的指揮棒，考核壓力大容易導致基層政府在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)波動現(xiàn)象。在單一經(jīng)濟考核機制的引導下，政府官員為完成經(jīng)濟考核指標往往會出現(xiàn)選擇性治理的現(xiàn)象：對經(jīng)濟效益高的企業(yè)重點傾斜，盲目擴大行業(yè)規(guī)模，搞大項目、大投資；而對于經(jīng)濟效益低、貢獻率小的企業(yè)則實施壓制甚至打擊的政策。這種經(jīng)濟考核體制使整個行業(yè)的發(fā)展缺乏政府的正確引導，導致基層企業(yè)發(fā)展無法獲得必要的政府服務，矛盾長期存在，嚴重影響基層的穩(wěn)定。因此，要優(yōu)化考核指標，構建科學合理的績效考核體系，加大解決民眾訴求以及公共產品和公共服務的生產與提供等方面的考核比重，改變以往只注重經(jīng)濟發(fā)展指標的政績考核機制。

其次，轉變政府職能，建設公共服務型政府。取消農業(yè)稅以后，國家與農民之間的關系發(fā)生了根本改變，基層政府不再扮演從鄉(xiāng)村社會汲取資源的行政機構角色，而是要轉變職能，為農村地區(qū)的發(fā)展提供更多的公共服務和公共產品。特別是在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速的地區(qū)，農民已經(jīng)基本告別了農業(yè)社會的生產生活方式，對基層治理提出了新的要求。如何引導地區(qū)企業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮基層政府在企業(yè)發(fā)展中所需的公共服務和社會管理職能，直接關系到農民的生存狀態(tài)和基層的社會穩(wěn)定?；鶎诱挥羞m應經(jīng)濟社會形勢的發(fā)展，順應新時期治理的新趨勢，切實轉變職能，創(chuàng)建服務型政府，才能有效地解決基層治理問題，促進社會健康穩(wěn)定發(fā)展。