公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)“四位一體”建設(shè)研究

關(guān)鍵詞：公共圖書館;法人治理;結(jié)構(gòu)改革

摘 要：文章論述了我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的重要意義和公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)成，分析了我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的沿革和現(xiàn)狀，探討了我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)深化改革的機(jī)制研究。

中圖分類號(hào)：G258.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-1588（2019）12-0056-03

推進(jìn)實(shí)施公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革是完善公共文化管理體制的客觀需要，公共圖書館是事業(yè)單位體制機(jī)制改革的重要組成部分，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革應(yīng)吸引各方代表和社會(huì)人士共同參與管理，以此促進(jìn)公共圖書館的數(shù)字化和社會(huì)化發(fā)展。我國應(yīng)借鑒國外發(fā)達(dá)國家公共圖書館的成熟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國公共圖書館的發(fā)展實(shí)際，以《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》等法律為保障，以地方政府制定的相關(guān)實(shí)施方案和細(xì)則開展試點(diǎn)工作，探索公共圖書館開展法人治理的有效路徑[1]。

1 我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的重要意義

長期以來，我國公共圖書館的運(yùn)行管理方式存在封閉低效、供給方式單一、資源配置不均衡等問題，因此推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)改革，將各行業(yè)專家、社會(huì)力量等納入公共圖書館管理有利于其社會(huì)化管理和規(guī)范化運(yùn)行。對公共圖書館而言，引入市場機(jī)制形成多個(gè)治理主體，將管理主體由單一的主管部門變?yōu)槎喾嚼骊P(guān)聯(lián)者，包括圖書館管理者、圖書館用戶、社會(huì)人士及政府部門等，可以更好地實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力的制衡。法人治理結(jié)構(gòu)的決策層、管理層和監(jiān)督層等分工合作、相互配合、相互制約，在公共圖書館改革法人治理結(jié)構(gòu)的過程中重新架構(gòu)組織形式，形成科學(xué)合理的法人結(jié)構(gòu)，能夠大幅度提升公共圖書館的工作效率。社會(huì)公眾參與公共圖書館的法人治理可實(shí)現(xiàn)與圖書館的互動(dòng)，有利于公共圖書館為社會(huì)公眾提供更好的文化服務(wù)，更好地履行社會(huì)職能。法人治理可進(jìn)一步推動(dòng)公共圖書館的改革，改變其以往傳統(tǒng)滯后的管理模式，減少行政部門對圖書館的干預(yù)，給予圖書館更多的自主權(quán)，有利于更好地實(shí)現(xiàn)“管辦分開”“政事分開”的戰(zhàn)略改革目標(biāo)[2]。

2 我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)成

公共圖書館法人屬于事業(yè)單位法人，其是有自主財(cái)產(chǎn)、能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任、非營利性的社會(huì)公益事業(yè)組織。在傳統(tǒng)圖書館中，政府扮演決策者，提供經(jīng)費(fèi)支持，決定圖書館事務(wù)，并對公共圖書館的管理起主導(dǎo)作用，而實(shí)施法人治理結(jié)構(gòu)的公共圖書館可以避免政府的直接干預(yù)和控制。公共圖書館法人治理擁有獨(dú)立的自治權(quán)，多方參與服務(wù)提供，由理事會(huì)和相關(guān)委員會(huì)做出決策[3]。

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的基本組成包括決策層、管理層和監(jiān)督層。決策層即理事會(huì)，是公共圖書館的決策機(jī)構(gòu)和核心權(quán)力機(jī)構(gòu)，成員包括圖書館管理人員、政府人員、社會(huì)人員及其他人員，職責(zé)包括審議圖書館的中長期戰(zhàn)略發(fā)展、制定圖書館章程與管理制度、審議圖書館重大事項(xiàng)及年度工作計(jì)劃等。管理層是公共圖書館的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)圖書館的日常運(yùn)營和業(yè)務(wù)管理，包括組織開展各類活動(dòng)，執(zhí)行管理層決定，向理事會(huì)報(bào)告人事、財(cái)務(wù)和資產(chǎn)等方面的意見和建議，擬定圖書館的章程以及其他事務(wù)等[4]。監(jiān)督層包括內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督主要是監(jiān)管理事會(huì)決議的執(zhí)行情況和公共圖書館的日常運(yùn)營情況，圖書館可選取職工代表參與管理和監(jiān)督理事會(huì)的決議;外部監(jiān)督主要是政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督人員包括社會(huì)公眾、專家學(xué)者及專業(yè)機(jī)構(gòu)等。

3 我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的沿革和現(xiàn)狀

我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革最早可追溯到20世紀(jì)90年代，1995年浙江金華市的嚴(yán)濟(jì)慈圖書館作為“民辦公助”形式公共圖書館的第一次嘗試，開啟了社會(huì)力量進(jìn)入公共文化機(jī)構(gòu)的先河。此后，山西、上海、浙江、廣東、重慶等省市相繼開展了對公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的探索。2007年，深圳圖書館出臺(tái)了法人治理結(jié)構(gòu)改革實(shí)施意見，并成立了理事會(huì)，制定了相關(guān)章程和配套制度，成為我國公共圖書館改革的先鋒。近年來，我國頒布的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作方案》《公共文化服務(wù)保障法》等文件和法規(guī)，對公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)改革起到了一定的規(guī)范和引導(dǎo)作用。目前，我國公共圖書館的法人治理深化改革實(shí)踐存在以下幾個(gè)問題。

3.1 法人治理結(jié)構(gòu)未落到實(shí)處

從理論上講，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)由理事會(huì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)及監(jiān)督機(jī)構(gòu)構(gòu)成，以保障執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的互相制約和分離。目前，公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)劃分得不夠明確，沒有落到實(shí)處。公共圖書館的理事會(huì)本應(yīng)是決策機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上一些公共圖書館的理事會(huì)并無監(jiān)督權(quán)與決策權(quán)，還有一些公共圖書館理事會(huì)中的政府代表理事享有一票否決權(quán)，在公共圖書館理事會(huì)做出決議和決定時(shí)有一票否決的權(quán)力，沒有真正“去行政化”。

3.2 相關(guān)配套制度不完善

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)正常運(yùn)行需有一套科學(xué)全面的配套制度作保障，該制度涉及人事、管理、財(cái)政等。在實(shí)踐中，許多公共圖書館進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)改革都是以圖書館自身的學(xué)習(xí)探索為主，改革的總體效率不高。究其原因，主要是公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)改革與現(xiàn)行制度存在較大沖突，同時(shí)缺乏相應(yīng)的配套制度作保障。在現(xiàn)行制度下，公共圖書館的人員編制都需相關(guān)部門審批，工資總額不得超過財(cái)政部門批準(zhǔn)的總額，職稱也需經(jīng)行政主管部門評審才能獲得相應(yīng)的工資福利。此外，公共圖書館的經(jīng)費(fèi)來源都由政府財(cái)政撥款，支出需向政府財(cái)政部門報(bào)批，沒有可自主支配的經(jīng)費(fèi)。由此可見，現(xiàn)行制度導(dǎo)致公共圖書館的法人結(jié)構(gòu)改革無法向縱深發(fā)展[5]。

3.3 缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

有效的監(jiān)督機(jī)制是公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的重要環(huán)節(jié)，監(jiān)督機(jī)制不完善會(huì)導(dǎo)致圖書館管理層和理事會(huì)權(quán)力濫用。目前，我國公共圖書館還沒有建立健全的監(jiān)督體系，沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對圖書館事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，雖有少數(shù)公共圖書館設(shè)立了監(jiān)事會(huì)，但多數(shù)還是依靠政策法規(guī)規(guī)范和約束決策層和管理層的職責(zé)和權(quán)力[6]。同時(shí)，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)監(jiān)督層中的社會(huì)監(jiān)督也存在缺位情況，大多數(shù)公共圖書館還沒有建立完善的信息披露制度，缺乏公眾的監(jiān)督。此外，本應(yīng)建立監(jiān)督機(jī)制的年度報(bào)告制度、決策失誤追究制度、績效評估制度等也存在缺位現(xiàn)象。

4 我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)深化改革的機(jī)制研究

4.1 落實(shí)理事會(huì)決策自主權(quán)

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)深化改革的重中之重是要落實(shí)圖書館的決策自主權(quán)，完善理事會(huì)的權(quán)力設(shè)置，發(fā)揮理事會(huì)的決策職能。因此，公共圖書館應(yīng)妥善處理好理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層和黨委會(huì)之間的關(guān)系，將政府主導(dǎo)的管理運(yùn)行模式轉(zhuǎn)變?yōu)閳D書館自治模式，以法律或文件的形式對理事會(huì)的權(quán)力和職能做出明確規(guī)定，通過政府部門的定期審查和理事會(huì)的定期報(bào)告保證理事會(huì)的權(quán)力及職能落到實(shí)處[7]。此外，政府還應(yīng)下放對公共圖書館等文化事業(yè)單位的管理權(quán)限，明確公共圖書館的獨(dú)立法人地位，強(qiáng)化對公共圖書館績效和目標(biāo)考核的宏觀管理，減少對其微觀運(yùn)營事務(wù)的干預(yù)，將重要事項(xiàng)的決策權(quán)歸還給理事會(huì)，如公共圖書館的人員編制、工資總額、職稱評審、經(jīng)費(fèi)使用等，由公共圖書館的理事會(huì)決策施行，使公共圖書館理事會(huì)能夠真正實(shí)現(xiàn)決策自主。

4.2 健全監(jiān)督監(jiān)管體制

監(jiān)事會(huì)是公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的常設(shè)機(jī)構(gòu)，公共圖書館應(yīng)設(shè)置監(jiān)事會(huì)，明確監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職責(zé)，通過監(jiān)事會(huì)維護(hù)館員和社會(huì)公眾的利益，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督保障的規(guī)范化和科學(xué)化。公共圖書館還應(yīng)構(gòu)建科學(xué)合理的責(zé)任考核制度，強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任約束和激勵(lì)機(jī)制，對自身的職責(zé)履行、業(yè)務(wù)能力、運(yùn)行效益、年度目標(biāo)完成情況等進(jìn)行績效考核評價(jià)，以此激發(fā)館員的動(dòng)力和活力。公共圖書館的外部監(jiān)督除由政府委派代表擔(dān)任理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員定期審議圖書館的工作報(bào)告外，媒體、專家和社會(huì)公眾也可審閱圖書館的年度工作報(bào)告、經(jīng)費(fèi)使用情況等，并提出相關(guān)意見。社會(huì)監(jiān)督有利于促進(jìn)公共圖書館工作的公開化和透明化，同時(shí)還能增強(qiáng)圖書館與讀者的溝通和交流。監(jiān)事會(huì)應(yīng)認(rèn)真履行職責(zé)，建立健全職工民主管理制度和社會(huì)輿論監(jiān)督制度，充分發(fā)揮民主管理、民主參與、民主監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的作用。

4.3 建立完善的配套管理制度

公共圖書館建立完善的配套管理制度，首先應(yīng)建立完善的人事管理制度，制定人才招聘和任用制度，根據(jù)單位的發(fā)展需要和崗位職責(zé)需求，依據(jù)國家法律和相關(guān)規(guī)定制訂符合自身實(shí)際需求的招聘方案，面向社會(huì)公開招聘專業(yè)人才。上級主管部門應(yīng)下放職稱評審等權(quán)限，由公共圖書館理事會(huì)會(huì)同上級主管部門共同開展職稱的評定工作，以此激發(fā)圖書館員的工作積極性。針對人員編制不足問題，公共圖書館可建立流動(dòng)崗位制度，同時(shí)制定激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)和吸引相關(guān)專業(yè)人員及志愿者參與圖書館的服務(wù)和管理。其次，財(cái)政管理部門應(yīng)改革財(cái)務(wù)管理制度，給予公共圖書館一定的資金支配權(quán)，使理事會(huì)享有財(cái)務(wù)預(yù)算、決算的審議權(quán)，擴(kuò)大收入分配自主權(quán)，激勵(lì)社會(huì)力量參與管理。公共圖書館健全管理制度還包括建立社會(huì)榮譽(yù)制度、決策失誤追究制度、績效評估制度、外部激勵(lì)制度、監(jiān)督制度等[8]，以擴(kuò)大公眾的參與度，進(jìn)一步推動(dòng)公共圖書館的社會(huì)化。

4.4 厘清各方關(guān)系

目前，公共圖書館深化改革的一大障礙是各方關(guān)系混雜，且未得到有效解決。公共圖書館需厘清傳統(tǒng)治理和法人治理的關(guān)系，改變傳統(tǒng)治理模式，向法人治理模式轉(zhuǎn)變，將組織結(jié)構(gòu)中的靜態(tài)管理轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)管理，將治理結(jié)構(gòu)中的實(shí)體建設(shè)轉(zhuǎn)向制度建設(shè)，充分發(fā)揮法人治理結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一性和靈活性;厘清公司制企業(yè)法人治理與公共圖書館法人治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，明確公共圖書館的主要目的是服務(wù)社會(huì)大眾及提高社會(huì)效益，而不是追求經(jīng)濟(jì)效益;厘清法人治理結(jié)構(gòu)與館長負(fù)責(zé)制的關(guān)系，明確館長的工作職責(zé)，避免出現(xiàn)職能缺席及館長越位管理等情況[9]。

5 結(jié)語

公共圖書館的主要職責(zé)是提供公共文化服務(wù)，滿足社會(huì)公眾的精神文化需求，因此，其需充分了解法人治理結(jié)構(gòu)改革的背景、意義及內(nèi)涵，積極探索、完善圖書館的內(nèi)部運(yùn)營管理機(jī)制，匯聚社會(huì)各方力量和資源增強(qiáng)其公益服務(wù)能力，為社會(huì)公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。

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（編校：徐黎娟）

收稿日期：2019-11-04

作者簡介：孔令超（1979— ），南京圖書館館員。