劉珂
【摘要】? 在目前的審計大環(huán)境下,如何把審計全覆蓋落到實處成為政府審計和內(nèi)部審計需要思考的新課題。文章首先闡述了高校內(nèi)部審計全覆蓋的基本要求和目前制約高校實現(xiàn)內(nèi)部審計全覆蓋的幾個問題,進而提出了科學制定審計計劃、形成周期性審計全覆蓋,重視內(nèi)部控制評價,以大數(shù)據(jù)為支撐、改進審計方式,優(yōu)化資源配置、向社會購買服務,提高審計效率和效果五個方面的建議。
【關(guān)鍵詞】? ?高校;內(nèi)部審計;審計全覆蓋
【中圖分類號】? F239.4? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812(2019)24-0082-03
近年來,黨中央對審計工作越來越重視,提出要努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系,深入推進審計全覆蓋。國務院也下發(fā)文件,明確提出對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋,以更好地發(fā)揮審計的重要作用。而對于大量使用公共資金、國有資產(chǎn)的高校來說,做好內(nèi)部審計全覆蓋工作對于其事業(yè)發(fā)展也將具有重大的意義。
一、高校內(nèi)部審計全覆蓋的基本要求
(一)審計全覆蓋的內(nèi)涵
簡單地說,凡是使用財政資金、國有資產(chǎn)及資源的項目、單位及其負責人都需要納入審計監(jiān)督的范圍;而且在一定的時間段內(nèi),上述被審計對象要全部接受審計,從而形成審計全覆蓋。具體地說,審計全覆蓋應該分為橫向全覆蓋和縱向全覆蓋,橫向全覆蓋主要是審計監(jiān)督對象的全覆蓋,縱向全覆蓋主要是審計監(jiān)督內(nèi)容的全覆蓋。
審計全覆蓋主要圍繞人和資金兩條主線。其中,高校被審計人至少要涵蓋由學校任命或聘任的黨政職能部門、學院、直附屬單位負有經(jīng)濟責任的黨委和行政主要負責人,以及校辦企業(yè)和重要基層經(jīng)濟管理部門的主要負責人。資金方面應考慮資金流入和流出兩個角度,以教育部直屬高校為例,收入包含了財政撥款收入(有基本支出撥款、引導專項、改善基本辦學條件等專項撥款)、非同級財政撥款收入、教育部返還的學費住宿費收入、其他事業(yè)收入,這些資金的管理和使用均需納入審計監(jiān)督范圍,尤其是財政撥款項目資金執(zhí)行情況將直接影響下一年度的撥款數(shù)額。
(二)高校內(nèi)部審計全覆蓋的基本要求
高校內(nèi)部審計全覆蓋最基本的要求就是在一定的周期內(nèi),科學制定審計計劃,創(chuàng)新審計方法和技術(shù)手段,既要保證重點,又要實現(xiàn)全方位的應審盡審。
1.橫向全覆蓋的要求。高校包括二級學院、黨政機關(guān)部門、校辦企業(yè)及其他附屬單位,各單位均涉及財政資金、國有資產(chǎn)的使用,這些單位及其負責人均屬于橫向全覆蓋的范圍。
2.縱向全覆蓋的要求。根據(jù)審計監(jiān)督內(nèi)容的不同,內(nèi)部審計分為不同的類型,《內(nèi)部審計實務指南第4號——高校內(nèi)部審計》將高校內(nèi)部審計類型分為內(nèi)部控制審計、預算執(zhí)行和決算審計、建設(shè)工程項目審計、領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計四類,其中內(nèi)部控制審計又涵蓋了教學管理、科研管理、財務管理、房產(chǎn)管理、設(shè)備管理、物資采購管理六個方面?!督逃筷P(guān)于加強直屬高等學校內(nèi)部審計工作的意見》(教財〔2015〕2號)進一步強調(diào)預算管理審計、內(nèi)部控制審計、經(jīng)濟責任審計、公務支出和公款消費審計、科研經(jīng)費管理審計、建設(shè)工程管理審計、資產(chǎn)管理審計;同時要求高校拓寬審計范圍,開展重大項目及重要政策跟蹤審計,開展專項審計調(diào)查,加強審計整改和責任追究,推進結(jié)果公開。隨著審計大環(huán)境的改變,高校內(nèi)部審計的類型也越來越多,縱向全覆蓋的范圍也將越來越大。
二、高校實現(xiàn)內(nèi)部審計全覆蓋存在的問題及瓶頸
(一)對內(nèi)部審計的認識不足
目前,大部分高校都已經(jīng)設(shè)立了獨立的審計部門,實現(xiàn)了審計形式上的獨立,但是從根本上看,審計的權(quán)威性仍然較弱,審計工作的開展依然存在阻力。一方面,教育部明確要求高校主要負責人直接領(lǐng)導內(nèi)部審計工作,但是部分高校的審計工作并沒有得到學校領(lǐng)導的高度重視;只有在接受上級單位或者外部機構(gòu)審計并發(fā)現(xiàn)問題時,內(nèi)部審計才得到一定重視,而且僅僅是在發(fā)現(xiàn)問題的領(lǐng)域?qū)嵤┦潞蟮膶徲?。另一方面,審計結(jié)果得不到公開,審計工作缺乏開放度和透明度;審計結(jié)果得不到有效利用,不能與紀檢、組織、人事等部門建立聯(lián)動機制,審計工作缺乏實效性。審計結(jié)果得不到公開和利用,審計工作便成為學校師生眼中的“走過場”及“可有可無”。學校領(lǐng)導、師生對內(nèi)部審計認識不足,審計得不到應有的重視,勢必會制約審計全覆蓋的實現(xiàn)。
(二)審計資源受限
一是審計人員數(shù)量不足,審計全覆蓋是全方位、寬領(lǐng)域、多層次的,其審計范圍之廣、審計內(nèi)容之深,使審計任務量劇增,而審計力量的增長卻遠遠滯后于審計需求的增長。二是審計人員素質(zhì)不高,復合型人才偏少,知識的更新遠遠滯后于審計實踐的發(fā)展。審計范圍的拓展及審計類型的多元化,要求內(nèi)部審計應該將各種專業(yè)進行融合,但是審計人員知識儲備不足,在審計理論、專業(yè)技能上有所欠缺,制約了審計工作的開展。三是審計信息資源不足,一方面審計項目結(jié)束之后不重視總結(jié)提煉,未形成審計數(shù)據(jù)庫和審計工作日志,內(nèi)部積累不足;另一方面,高校未建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺,各業(yè)務部門仍然是一個個的信息孤島,再加上被審計對象的不配合,審計部門無法獲得充分的外部信息。審計資源受限,已經(jīng)成為當前階段實現(xiàn)審計全覆蓋的重大阻礙。
(三)審計方法滯后
相對于注冊會計師審計,高校內(nèi)部審計的方法和技術(shù)手段嚴重滯后。一方面,審計人員在執(zhí)行審計工作時,一般從會計賬簿等資料入手分析,發(fā)現(xiàn)疑點后再翻看原始憑證或者詢問被審計對象,函證、風險評估、穿行測試、分析性復核、審計抽樣等技術(shù)手段得不到應用,導致審計數(shù)據(jù)大多停留在統(tǒng)計層面,缺乏對數(shù)據(jù)的深入分析。另一方面,大部分高校內(nèi)部審計部門都配置了審計軟件,但是在執(zhí)行審計工作時,只是運用了軟件最基本的查詢、數(shù)據(jù)導入導出功能,科目總體分析、賬齡綜合分析、科目抽樣分析、銀行對賬等功能并未得到充分利用。目前聯(lián)網(wǎng)審計、大數(shù)據(jù)審計越來越受到重視,如何將這些技術(shù)運用到高校審計全覆蓋中,還有待于研究和實踐。審計方法滯后,將嚴重影響審計全覆蓋的效率和效果。
三、高校實現(xiàn)內(nèi)部審計全覆蓋的幾點建議
(一)科學制定審計計劃,形成周期性審計全覆蓋
審計計劃的制定應做到統(tǒng)籌全局、優(yōu)化資源配置。一是關(guān)注學校對黨和國家以及教育部等上級部門的決策落實情況;二是要圍繞學校的重點工作,找準切入點;三是在審計計劃制定之前,審計部門應充分了解學校領(lǐng)導對審計的要求、各業(yè)務部門對審計的需求、學校師生對審計的建議,做到“按需審計”。
1.統(tǒng)籌全局。按照審計橫向全覆蓋的要求,全面梳理審計對象,對使用財政資金、國有資產(chǎn)的二級單位及其負責人均應納入審計范圍。審計部門應全面掌握被審計對象的基本信息,主要包括被審計單位的基本職責、機構(gòu)設(shè)置與人員分工、近幾年的單位預算、負責的專項經(jīng)費以及單位負責人的基本情況,然后對這些信息加以整理分類。
教學院部以教學、科研為主,涉及公用經(jīng)費、黨建經(jīng)費、學生管理費、培訓班等經(jīng)費的使用管理;黨政部門在高校中發(fā)揮著重要的管理和服務作用,機關(guān)黨委、紀委監(jiān)察處、組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部等部門涉及的經(jīng)濟活動較少,負責經(jīng)費相對較少,可作為一類,國有資產(chǎn)與實驗室管理處、教務處、科技處、學科建設(shè)處、工會、后勤管理處等部門負責經(jīng)費較多,應重點關(guān)注;校辦企業(yè)承擔著重要的教學、科研和生產(chǎn)任務,財務獨立核算,執(zhí)行企業(yè)會計準則,財務報告每年都經(jīng)過會計師事務所審計;教育發(fā)展中心、出版社等部門,涉及收入和支出兩方面的經(jīng)濟活動,資金量較大,應予重點關(guān)注。
2.正確處理審計重點與審計全覆蓋的關(guān)系?!蛾P(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》中指出,審計全覆蓋要明確審計重點,科學規(guī)劃,有重點、有步驟、有深度、有成效地推進。就目前高校內(nèi)部審計部門及人員的情況來說,短期內(nèi)完全實現(xiàn)橫向和縱向的審計全覆蓋,使審計工作兼?zhèn)鋸V度和深度還存在一定的困難。因此高校內(nèi)部審計全覆蓋不是對所有審計對象和內(nèi)容平均用力,而是要圍繞學校的工作重心,首先確保對重點領(lǐng)域和重點項目進行審計,然后再整合資源,力爭做到無死角的審計全覆蓋。
在統(tǒng)籌全局和處理好審計重點與審計全覆蓋的關(guān)系后,審計部門應該制定年度審計計劃與周期審計計劃。從橫向來看,對收支規(guī)模大、資金量大、風險大的重點單位應每年都要審計;對專項經(jīng)費數(shù)額較大的黨政部門應做到兩到三年審計一次;對教學院部和經(jīng)濟活動較少的黨政部門可以結(jié)合領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計,在領(lǐng)導干部的一個任期內(nèi)至少審計一次。從縱向來看,內(nèi)部控制貫穿于高校各項活動,預算執(zhí)行涉及到高校的所有收支,因此內(nèi)部控制審計和預算執(zhí)行審計覆蓋面最廣,應為內(nèi)部審計的重中之重,需要納入每年度的審計計劃;建設(shè)工程項目審計是全過程跟蹤審計,應覆蓋項目的整個建設(shè)周期,因此只要高校存在建設(shè)項目,建設(shè)工程審計就應該納入項目周期涵蓋的所有年度的審計計劃;經(jīng)濟責任審計可以將領(lǐng)導干部的任期作為一個周期,至少進行任中和離任兩次審計;科研項目審計分三種情況,一是經(jīng)費數(shù)額不大的項目于結(jié)題的時候進行科研經(jīng)費決算審簽,二是科研經(jīng)費數(shù)額很大,如對500萬元以上項目應進行全過程跟蹤審計,覆蓋項目的立項到結(jié)題,三是對其他項目可每年度實行抽查審計;物資采購審計、資產(chǎn)管理審計、專項審計調(diào)查等可每兩年或三年審計一次;教育部或者學校的重大改革項目,審計應覆蓋其執(zhí)行年度,實行跟蹤審計??傊?,高校應科學制定審計計劃,使審計全覆蓋既做到握重點,又保證在一定周期內(nèi)實現(xiàn)全覆蓋。
(二)重視內(nèi)部控制評價與審計
內(nèi)部控制貫穿一個單位所有經(jīng)濟活動的立項、決策、執(zhí)行、監(jiān)督評價的全過程,是對經(jīng)濟活動的全面控制,其涵蓋范圍與審計全覆蓋范圍基本一致,而且內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的問題大多數(shù)是因為內(nèi)部控制存在缺陷。重視內(nèi)部控制評價與內(nèi)部控制專項審計,通過“以評促建,評建結(jié)合”方式,有針對性地建立健全內(nèi)部控制體系,健全和完善高校內(nèi)部管理規(guī)章制度、業(yè)務流程、職責權(quán)限,將更好地防范和管控經(jīng)濟活動風險。
內(nèi)部審計既是內(nèi)部控制體系的重要組成部分,也是內(nèi)部控制體系有效運行的守護者。內(nèi)部審計作為內(nèi)部控制的監(jiān)督部門,可以立足于學校整體牽頭協(xié)調(diào)各部門定期進行內(nèi)部控制的自我評價,而且結(jié)合日常審計工作發(fā)現(xiàn)的問題,更加了解各業(yè)務領(lǐng)域存在的內(nèi)控缺陷,可以有針對性地持續(xù)完善內(nèi)部控制體系的建設(shè)。運用好內(nèi)部控制評價這一手段,將使內(nèi)部審計工作達到事半功倍的效果。
(三)以大數(shù)據(jù)為支撐,改進審計方式
高校審計部門應引入“大數(shù)據(jù)”概念,加強數(shù)據(jù)平臺建設(shè),推行數(shù)字化審計方法。一要利用網(wǎng)絡資源,實現(xiàn)信息共享,高校應建立一個數(shù)據(jù)綜合平臺,打破信息孤島的限制,將各部門的數(shù)據(jù)信息統(tǒng)一存儲,并賦予審計部門一定的查閱與采集權(quán)限,方便審計部門及時獲取審計證據(jù)。二要加強數(shù)據(jù)分析,不僅要充分利用已有審計軟件的統(tǒng)計、分析功能,而且要積極探索云計算、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)手段如何應用于高校內(nèi)部審計工作。三要建立并完善審計項目管理系統(tǒng),一方面要建立審計對象信息庫,采集應納入審計全覆蓋范圍的單位及其負責人的基本信息,然后整理分類;另一方面將審計過程中產(chǎn)生的審計座談會記錄、工作底稿、審計報告、被審計單位反饋意見等信息及時錄入該管理系統(tǒng),方便查閱,避免重復審計。
(四)優(yōu)化資源配置,向社會購買服務
在任務重、審計人員少的情況下實現(xiàn)審計全覆蓋,向社會購買服務成為一條可行的路徑。會計師事務所、工程項目管理公司等社會機構(gòu)專業(yè)化水平較高、技術(shù)較為先進,以合理的價格聘請社會機構(gòu),將會有效緩解高校內(nèi)部審計部門較大的審計壓力與有限的審計資源之間的矛盾,同時可以達到節(jié)約成本、提高效率、實現(xiàn)資源有效配置的作用。高校應積極探索將專業(yè)性較強的工程項目審計、內(nèi)部控制審計、部分科研項目審計等業(yè)務外包,對涉及保密事項的業(yè)務應禁止外包;在綜合考慮成本效益、外包風險的前提下,通過公開招標的方式,選擇信譽好、熟悉高校內(nèi)部審計規(guī)則、能提供高質(zhì)量審計服務的機構(gòu)。向社會購買服務,并不意味著責任的轉(zhuǎn)嫁,責任和風險仍然存在于內(nèi)部審計部門;業(yè)務外包并不代表放任不管,審計部門仍需要對整個外包過程實施監(jiān)督。
(五)提高審計效率和效果
解決審計全覆蓋帶來的人員少、任務重的矛盾,一方面可購買社會服務,另一方面應提高內(nèi)部審計效率,增強內(nèi)部審計機構(gòu)自身力量,不斷拓寬審計人員的知識結(jié)構(gòu),提高業(yè)務素質(zhì)的更新能力,通過專業(yè)培訓、交流、自學等方式增加知識儲備,掌握最新的審計方法和技術(shù)手段。在執(zhí)行審計工作時,要科學制定審計方案,為審計工作指明方向和步驟,而且要突出審計重點,使審計人員將精力和時間用于風險較大或者可能存在重大問題的領(lǐng)域,從而提高審計效率。
審計全覆蓋并不是審計數(shù)量的全覆蓋,其更大程度上強調(diào)的是審計質(zhì)量和審計效果。內(nèi)部審計應切實做到審計結(jié)果的有效利用。一是高度重視審計整改和整改監(jiān)督落實,在出具審計報告的同時,應向被審計單位出具審計整改通知書和審計發(fā)現(xiàn)問題清單,督促被審計單位在規(guī)定期限內(nèi)進行整改,并對被審計單位的整改情況進行檢查和對賬銷號。整改不僅僅是原問題的改正,而更應該是對深層次的體制機制、規(guī)章制度、業(yè)務流程的健全和完善,通過補漏洞促管理防風險,從“過去、現(xiàn)在、將來”三個維度(即過去的問題得到改正、現(xiàn)在沒有出現(xiàn)同類問題、將來有內(nèi)部控制保證不再存在此類缺陷)確保問題得到徹底整改。二是加強審計結(jié)果公開,充分發(fā)揮審計的威懾力,使未被審計的單位從中吸取教訓,對照相關(guān)問題進行自查,這樣在以后的審計周期內(nèi),問題也將越來越少。三是審計結(jié)果還應作為高校干部監(jiān)督管理、選拔任用、年度考核的重要依據(jù)。只有審計結(jié)果得到應用,審計發(fā)現(xiàn)的問題得到整改,審計全覆蓋才能更好地發(fā)揮效果。
審計全覆蓋是審計發(fā)展的一個重要方向,但是從目前高校的內(nèi)部審計環(huán)境以及審計資源來看,高校實現(xiàn)內(nèi)部審計全覆蓋并不是一蹴而就的,需要結(jié)合內(nèi)部和外部審計力量,采取合理的方法,做到有重點、有步驟地開展。
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