基礎(chǔ)教育階段的教師流動政策研究

胡小溪 耳潔

摘 要 從基礎(chǔ)教育均等化的視角出發(fā)，以天津市濱海新區(qū)教師流動政策為研究對象，對政策實施問題和效果進行了相關(guān)研究，并為教師流動政策的完善與改進提供具有針對性、現(xiàn)實性與可操作性的政策建議。

關(guān)鍵詞 教師流動 基礎(chǔ)教育 政策異化

中圖分類號：中圖 G451? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ?DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2019.12.032

A Study on the Policy of Teacher Mobility in the Stage of Basic Education

HU Xiaoxi， ER Jie

（Affiliated Primary School of Nankai University， Tianjin 300000）

Abstract From the perspective of the equalization of basic education， this paper takes the policy of teacher mobility in Binhai New Area of Tianjin as the research object， studies the problems and effects of the implementation of the policy， and provides targeted， realistic and operational policy recommendations for the improvement and improvement of the policy of teacher mobility.

Keywords teacher mobility; basic education; policy alienation

0 引言

教師流動政策作為實現(xiàn)基礎(chǔ)教育均衡化的重要政策之一，其所蘊含的關(guān)于正義與公平等價值追求不僅僅應(yīng)體現(xiàn)在政策精神中，更應(yīng)體現(xiàn)在政策實施的各個環(huán)節(jié)以及實施效果之中。但政策的執(zhí)行過程涉及到眾多利益的協(xié)調(diào)，利益相關(guān)者往往借助各種力量不斷影響政策的執(zhí)行，進而導(dǎo)致政策功能的異化以及政策價值偏向等問題。從自身職業(yè)生涯發(fā)展來看，教師流動是一種個人行為，但由于基礎(chǔ)教育事業(yè)的公共性與公益性，教師流動更是一種社會行為。因而教師流動政策需要教師個人、學(xué)校以及相關(guān)部門的達成認識，必須用一套規(guī)范化、合理化的制度與相關(guān)政策對教師流動行為加以引導(dǎo)，以推進基礎(chǔ)教育均等化的實現(xiàn)。結(jié)合當前的既有政策以及政策施行現(xiàn)狀，各地的教師流動政策設(shè)計體現(xiàn)出現(xiàn)有了應(yīng)有的機制合理性，但除了政策層面的價值引導(dǎo)與制度方向規(guī)制，仍需要基于當前的師資流動過程及流動結(jié)果對政策的學(xué)理基礎(chǔ)以及價值實現(xiàn)效果進行透視與反思，提高制度的可理解性、保障政策預(yù)期目標的實現(xiàn)。本文通過研究和調(diào)查天津市濱海新區(qū)教師流動政策的相關(guān)文本以及實施現(xiàn)狀，基于對政策執(zhí)行過程中各利益相關(guān)者進行分析，總結(jié)教師流動政策存在的問題及其異化的原因，為政策的改進與完善提供借鑒。

1 天津市濱海新區(qū)教師流動政策實施現(xiàn)狀的調(diào)查

2015年濱海新區(qū)有關(guān)部門為貫徹市教委的相關(guān)政策聯(lián)合出臺了《濱海新區(qū)義務(wù)教育學(xué)校教師、校長交流輪崗工作實施方案》。政策的目標是2020年之前實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教師、校長交流輪崗的制度化、常態(tài)化，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教師、校長資源均衡配置。對于輪崗交流的形式、條件、年限、比例、程序、管理及相關(guān)配套措施都做了相應(yīng)的規(guī)定。

2016年秋季學(xué)期開始，濱海新區(qū)義務(wù)教育階段共有近1500名專任教師進行了教師流動，占全部專任教師的15%。由于濱海新區(qū)是由原塘沽、漢沽、大港、油田四個教學(xué)區(qū)域組成，結(jié)合義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃，新區(qū)按照街、鎮(zhèn)、村三級方式劃分學(xué)區(qū)，為了實現(xiàn)教育資源的一體化管理，采取了定期與不定期的輪崗、強弱學(xué)校之間的互補、中層干部的大區(qū)域上崗、區(qū)域化的特色辦學(xué)、教學(xué)成績顯著校設(shè)立下屬學(xué)校、優(yōu)秀教師走進相對薄弱校等方式達到一體化的目標。對天津市濱海新區(qū)教師的500份問卷調(diào)查表明：有28.4%的教師“樂于流動”，49%的教師“抵觸流動”，22.6%的教師表示“無所謂”;當問及不想流動的首要因素時，有44%的教師選擇了“沒有歸屬感”，46.8%的教師選擇了“人際關(guān)系處理”，8%的教師選擇了“學(xué)生水平的高低”這些原因;同時，有36.6%的教師認為教師流動有助于自身發(fā)展，49%的老師則認為教師流動對自身發(fā)展無實質(zhì)性的幫助，另外14.4%的教師不能確定教師流動對自身發(fā)展是否具有幫助。進一步的分析發(fā)現(xiàn)：具有較高職稱的教師、年輕的教師、男教師相對而言更傾向于支持流動。這說明不同特征的教師群體在教師流動政策實施過程中有不同的訴求，而彈性、多樣性保障措施的欠缺是教師抵觸流動的制度層面因素。根據(jù)激勵保健理論，只有對教師流動的保障性配套措施進行完善，在區(qū)分不同特征教師群體的基礎(chǔ)上采取具有針對性的激勵措施，才能更為有效地推進教師交流。

2 政策的異化及原因分析

教師流動政策作為一項系統(tǒng)性的政策需要各種相關(guān)配套政策的保障，它涉及包括教師選任制度、管理制度、晉升制度、績效評價制度等各項制度，需要財政、人事、組織等多個部門的通力合作。但通過對天津市濱海新區(qū)的教師流動政策進行分析，盡管已經(jīng)制定或?qū)嵤┝司唧w政策，但是在實施的過程中，教師流動制度往往會偏離政策制定的出發(fā)點，成為學(xué)校和教育管理部門管理教師隊伍的“工具”，各政策相關(guān)者之間存在著利益沖突，為了維護各自的既得利益不受損害，各個群體往往會采取各種手段規(guī)避不利于自身的政策。

在學(xué)校層面，對于教師流出的學(xué)校而言，基于對本校聲譽以及績效的考慮，學(xué)校尤其是優(yōu)質(zhì)學(xué)校或城市學(xué)校通常并不愿意讓本校骨干教師或優(yōu)秀教師參與支教、交流活動，而更傾向于選擇新聘任教師、不影響本校正常教學(xué)的教師進行交流。通過訪談發(fā)現(xiàn)，在選擇交流教師時，有超過70%的校長并不優(yōu)先選擇“教學(xué)能力強的教師”，一些學(xué)校迫于流動指標壓力，執(zhí)行教師交流政策敷衍了事“輪差不輪好，流下不流上，換人不換心”，優(yōu)秀、特級教師根本不參加交流。而教師流入學(xué)校則認為這種短期流動的教師會因“暫時”的觀點而缺乏工作熱情，給教師隊伍和教學(xué)秩序的帶來穩(wěn)定性影響的同時也給學(xué)校的管理帶來影響，加大了學(xué)校常規(guī)管理的工作量。這些消極的行為使教師流動和支教政策演變成“有其名無其實”的行為，失去了政策本身的價值。對流入學(xué)校而言，這樣的教師交流政策能否提升本校的教學(xué)質(zhì)量還存在很多疑惑。因此，教育行政部門應(yīng)該在利益調(diào)整中發(fā)揮自身作用，重新調(diào)整利益分配關(guān)系，構(gòu)建利益沖突消解機制，盡量兼顧政策利益相關(guān)者的利益來減小教師流動政策實施的阻力。

在教師層面，流動教師作為教師流動政策的調(diào)適對象，是教師流動政策在價值利益與相關(guān)行為等方面直接涉及的社會群體和個人。簡單地看來，政策規(guī)定了政策調(diào)適對象的行為，調(diào)適對象按政策要求調(diào)整自己的行為。但是，在具體政策的執(zhí)行過程中，政策與其調(diào)適對象之間呈現(xiàn)出復(fù)雜的關(guān)系，作為具有能動性的社會群體或個人，政策調(diào)適對象對于政策服從或不服從的態(tài)度與行為都影響著政策的執(zhí)行，在很大程度上決定著政策效果。因此，流動教師的信任與滿意影響著教師流動政策的執(zhí)行性。

在天津市濱海新區(qū)關(guān)于教師流動的500份調(diào)查問卷中，有57.2%的教師認為教師流動政策有助于緩解目前教育資源分布不均的問題，然而只有28.4%的教師表示樂于參與教師流動，而教師不愿參與流動的重要原因之一是人際關(guān)系處理問題。教師從一個學(xué)校流動至另一個學(xué)校，絕不僅僅是空間位置的變動，更牽涉到人際關(guān)系的變化，同時因為流動是短期的，大部分教師在流入學(xué)校沒有歸屬感。而現(xiàn)行流動政策往往強調(diào)政策的統(tǒng)一性和行政力量的權(quán)威性，忽視教師的情感需求以及實際訴求。教師流動政策除了應(yīng)該包括各種正規(guī)、嚴格的正式制度，還應(yīng)包括一些廣泛、靈活的非正式制度。其中，正式制度由教育行政部門制定，具有較高強制性，其所體現(xiàn)的政策剛性對保障教師流動具有非常重要的意義，但僅僅以強制手段作為政策執(zhí)行的主要方式難以在教師群體中達成對政策的理解與支持，更難以保持教師流動制度的長期有效控制，而且有可能出現(xiàn)成本高昂、虛假運行以及可信度低等危機。而非正式制度依靠心理意愿和自覺意志約束和調(diào)節(jié)教師行為，通過慣例傳統(tǒng)、流動文化、學(xué)校氛圍以及價值信念等因素，從心理和行為對流動教師進行調(diào)節(jié)，具有自主性、普遍性、非強制性和持續(xù)性等特點，能夠在一定程度上消解正式制度的弊端。

3 規(guī)避政策執(zhí)行偏差的相關(guān)建議

依據(jù)前文的研究結(jié)論，提出以下建議：（1）建立健全教師流動政策評估制度。任何一項政策在實施一段時間后，面臨的首要問題即是政策效果究竟如何的問題。為防止虛假執(zhí)行現(xiàn)象，保證教師流動政策能夠?qū)崿F(xiàn)政策目標，需要建立一套完善的評估制度，包括對流動教師的工作績效的評估。（2）建立利益協(xié)調(diào)機制，政策的制定和執(zhí)行，有三方面的利益需要強調(diào)：第一方面是代表公眾利益的表達機制，這一機制確保公共利益的實現(xiàn)，是教師流動制度執(zhí)行與表達的重要價值取向。不同部門之間的利益有可能與公眾的利益是沖突的。為了有效調(diào)解這種利益沖突，保障教師流動制度執(zhí)行中的公益性，必須在堅持公共利益?zhèn)惱碓V求的前提下，建立完善的利益表達機制，為教育執(zhí)行部門提供利益訴求的制度性平臺。第二方面是代表教師利益的補償機制，應(yīng)該給承擔政策執(zhí)行成本的教育部門以及教師以相應(yīng)的補償。這就要求教師流動制度要給流動教師參與制度執(zhí)行和評價的充分空間，讓教師成為制度執(zhí)行和評價的主體，對制度執(zhí)行和評價過程中事關(guān)教師切身利益的事情有充分的話語權(quán)，充分尊重教師們的意見建議，調(diào)動教師們的積極性和責任心。第三方面是涉及所有利益相關(guān)者的約束機制，只有建立起完善的監(jiān)督機制，對相關(guān)部門、學(xué)校以及教師進行監(jiān)督，才能給突破利益邊界的行為以相應(yīng)約束。

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