高質(zhì)量地方立法引領(lǐng)改革發(fā)展

吳江

浙江地方立法與改革開放相伴相生，從探索起步到快速發(fā)展，再到協(xié)調(diào)推進(jìn)、全面提升，已經(jīng)走過了40個春秋。40年來，浙江地方立法在開展高質(zhì)量立法、完善工作機(jī)制、推進(jìn)設(shè)區(qū)的市立法、加強(qiáng)備案審查、強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)等方面取得了歷史性成就，為浙江經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展提供了有力的法治保障，也為新時代浙江地方立法不斷與時俱進(jìn)、勇立潮頭、開創(chuàng)新局面打下了良好基礎(chǔ)。

依法治國，立法先行。地方立法是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，是社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。40年來，浙江地方立法堅(jiān)持與時代同步伐，與改革同頻率，與實(shí)踐同發(fā)展，與浙江民主政治建設(shè)相適應(yīng)，與浙江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相促進(jìn)，有力推動了中國特色社會主義法律體系的不斷完善和浙江改革開放的不斷深入，取得了歷史性成就，作出了重要貢獻(xiàn)。截至2019年10月底，浙江省人大及其常委會共制定（修訂）省地方性法規(guī)384件，現(xiàn)行有效210件，修改241件次，廢止116件，批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)346件、景寧畬族自治縣自治條例5件，基本形成比較完備的與國家法律體系相配套、與浙江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要相適應(yīng)、體現(xiàn)浙江特色的地方性法規(guī)體系。

從摸著石頭到精準(zhǔn)科學(xué)，地方立法砥礪前行

探索起步期。1979年12月19日，浙江省五屆人大常委會第一次會議首次行使地方立法權(quán)，通過浙江歷史上第一件地方性法規(guī)《浙江省縣級以下各級人民代表大會代表選舉試行細(xì)則》，邁出了浙江地方立法的第一步。

針對“法律很不完備，很多法律還沒有制定出來”的現(xiàn)實(shí)，鄧小平同志強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開始可以粗一點(diǎn)，逐步完善”“總之，有比沒有好，快搞比慢搞好” 。在上述立法方針指導(dǎo)下，浙江省人大及其常委會“摸著石頭過河”，在探索中推進(jìn)地方立法，這一時期共制定省地方性法規(guī)35件 ，修改2件，對改革開放初期的浙江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到重要作用。

快速發(fā)展期。1987年黨的十三大確定了我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)分三步走的戰(zhàn)略部署，并提出“必須一手抓建設(shè)和改革，一手抓法制。浙江省人大及其常委會堅(jiān)決貫徹中央的決策部署，把經(jīng)濟(jì)立法擺在立法工作的中心位置，制定了一大批浙江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需的法規(guī)，立法步伐明顯加快，這一時期共制定省地方性法規(guī)95件，修改13件，廢止2件，批準(zhǔn)杭州市、寧波市地方性法規(guī)和景寧畬族自治縣自治條例和單行條例55件。

協(xié)調(diào)推進(jìn)期。1997年黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略，并提出“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成中國特色社會主義法律體系”的立法工作目標(biāo)和任務(wù)。浙江省人大及其常委會深入貫徹落實(shí)依法治國方略和科學(xué)發(fā)展觀要求，在注重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法的同時，協(xié)調(diào)推進(jìn)社會、文化、生態(tài)保護(hù)等各領(lǐng)域立法，這一時期共制定省地方性法規(guī)159件，修改130件，廢止30件，批準(zhǔn)杭州、寧波兩市地方性法規(guī)和景寧畬族自治縣自治條例和單行條例共151件。

全面提升期。黨的十八大報(bào)告指出，法治是治國理政的基本方式。黨的十八屆四中全會作出關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定，強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接、相統(tǒng)一，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。黨的十九大確立了以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為新時代改革發(fā)展的指導(dǎo)思想，并提出要推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。

近年來，浙江省人大及其常委會深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，堅(jiān)持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞貫徹落實(shí)黨中央和省委決策部署，堅(jiān)持立法先行、立法為民，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，不斷提高立法質(zhì)量，加快立法步伐，這一時期共制定省地方性法規(guī)88件，修改98 件，廢止11 件，批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)和景寧畬族自治縣自治條例和單行條例145 件。

黨的十八大以來，浙江地方立法的主要特點(diǎn)是：堅(jiān)持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)立法工作的政治屬性;堅(jiān)持立法圍繞中心、服務(wù)大局，緊扣省委決策部署和全省工作大局開展立法;加強(qiáng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、保障民生和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域立法;注重立法工作機(jī)制的創(chuàng)新，形成了一整套適應(yīng)浙江立法發(fā)展需要的科學(xué)立法、民主立法、依法立法工作機(jī)制。

創(chuàng)制性立法引領(lǐng)改革，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展

“贊成54票，反對0票，棄權(quán)0票。通過！”2018年11月30日，浙江省十三屆人大常委會第七次會議審議通過《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，引發(fā)廣泛關(guān)注。

申請人承諾達(dá)到條件的，可先作出行政許可再進(jìn)行檢查驗(yàn)收;對消防、抗震、防雷等內(nèi)容進(jìn)行施工圖聯(lián)合審查;改革中出現(xiàn)失誤但符合一定條件的，免除相關(guān)責(zé)任……《規(guī)定》用地方立法的方式固化了浙江省近年來推進(jìn)“最多跑一次”改革形成的經(jīng)驗(yàn)做法，破解了改革中存在的不少制度障礙，為進(jìn)一步推進(jìn)改革預(yù)留了充足空間。

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，立法要主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接、相統(tǒng)一，確保重大改革于法有據(jù)。省人大常委會貫徹習(xí)近平總書記指示，從改革開放之初，就注重立法圍繞中心大局，特別是近年來，更是緊扣中央和浙江省委的一系列決策部署，及時將關(guān)系我省改革發(fā)展和民生保障急需的法規(guī)項(xiàng)目列入立法計(jì)劃并制定出臺，有效發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。圍繞重大國家戰(zhàn)略，出臺溫州市民間融資管理?xiàng)l例、中國（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例。圍繞保障G20峰會順利召開，出臺關(guān)于授權(quán)省及相關(guān)設(shè)區(qū)的市人民政府為保障G20籌備和舉辦工作規(guī)定臨時性行政措施的決定。圍繞“最多跑一次”改革，出臺保障“最多跑一次”改革規(guī)定。圍繞審批制度改革，根據(jù)國務(wù)院行政審批制度改革的決定，2013年以來先后22次作出關(guān)于修改地方性法規(guī)的決定，共修改64件、廢止8件，將48項(xiàng)行政審批事項(xiàng)和涉及資質(zhì)的事項(xiàng)予以取消或者改為備案。地方立法推進(jìn)行政許可審批制度改革取得明顯成效。

以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展為目標(biāo)，將引領(lǐng)和保障地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為立法重點(diǎn)。40年來，浙江省人大及其常委會共出臺經(jīng)濟(jì)類法規(guī)101件，占省地方性法規(guī)總數(shù)的26%，其中現(xiàn)行有效56件，占比27%，經(jīng)濟(jì)立法居于核心地位。圍繞保障和推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展，出臺高新技術(shù)促進(jìn)條例、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例等法規(guī)。圍繞城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，出臺歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例、海域使用管理?xiàng)l例等法規(guī)。圍繞鄉(xiāng)村振興，出臺農(nóng)民專業(yè)合作社條例、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例等法規(guī)。這些法規(guī)的制定和實(shí)施，對于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，協(xié)調(diào)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展，促進(jìn)社會和諧發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

堅(jiān)持立法為民，把人民對美好生活的向往作為立法工作的奮斗目標(biāo)，統(tǒng)籌開展教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等民生領(lǐng)域立法。圍繞構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，出臺集體合同條例、勞動人事爭議調(diào)解仲裁條例等法規(guī)。圍繞文化浙江建設(shè)，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例、文物保護(hù)管理?xiàng)l例等法規(guī)。圍繞保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，出臺農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全規(guī)定、房屋使用安全管理?xiàng)l例等法規(guī)。圍繞健全社會保障制度，出臺社會救助條例、社會養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例等法規(guī)。圍繞特殊群體權(quán)益保護(hù)，出臺并兩次修訂實(shí)施《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》辦法，制定軍人軍屬、華僑、老年人、少數(shù)民族、婦女、未成年人、殘疾人等權(quán)益保障條例，讓各類群體共享改革發(fā)展成果。

將民主政治建設(shè)作為立法工作的重點(diǎn)，推動社會主義民主法治在浙江積極穩(wěn)妥發(fā)展。圍繞完善人民代表大會制度，相繼出臺各級人大常委會監(jiān)督、人民代表大會議事規(guī)則、人大常委會議事規(guī)則、任免國家機(jī)關(guān)工作人員條例、縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表選舉實(shí)施細(xì)則、代表法實(shí)施辦法、討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例等法規(guī)。圍繞保障和實(shí)現(xiàn)公民的正當(dāng)政治權(quán)利，出臺實(shí)施村委會組織法辦法、村委會選舉辦法、企業(yè)民主管理?xiàng)l例等法規(guī)，夯實(shí)民主法治建設(shè)的基礎(chǔ)。

深入貫徹 “綠水青山就是金山銀山”重要理念，將保障和推進(jìn)綠色發(fā)展作為立法重點(diǎn)，不斷完善環(huán)境保護(hù)制度機(jī)制，推動“美麗浙江”建設(shè)。圍繞加強(qiáng)水資源保護(hù)，出臺河長制規(guī)定、飲用水水源保護(hù)條例等法規(guī)。圍繞治理大氣污染，出臺大氣污染防治條例、機(jī)動車排氣污染防治條例。圍繞貫徹綠色發(fā)展理念，出臺綠色建筑條例、可再生能源開發(fā)利用促進(jìn)條例。圍繞土地資源保護(hù)，出臺基本農(nóng)田保護(hù)條例、實(shí)施土地管理法辦法等。圍繞加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，出臺固體廢物污染環(huán)境防治條例、濕地保護(hù)條例，通過立法守護(hù)浙江的“綠水青山”，促進(jìn)資源保護(hù)和生態(tài)人居環(huán)境的全面持續(xù)改善。

緊扣立法高質(zhì)量，不斷完善立法工作機(jī)制

科學(xué)立法、民主立法、依法立法是立法工作機(jī)制建設(shè)的目標(biāo)和方向，也是中央和全國人大對立法工作的總要求。40年來，省人大及其常委會認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央和全國人大有關(guān)立法工作體制機(jī)制建設(shè)的要求，堅(jiān)持在實(shí)踐中探索，在探索中提高，注重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，注重創(chuàng)新發(fā)展，逐漸形成了一整套適應(yīng)浙江立法工作實(shí)際的制度機(jī)制，有力推動了立法質(zhì)量的提高。

2000年7月29日，我省第一次立法聽證會——《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法〉辦法（修訂草案）》聽證會在杭州舉行，這也是《立法法》頒布實(shí)施后全國范圍內(nèi)舉行的第一次立法聽證會。立法聽證，激發(fā)了公民強(qiáng)烈的參政議政意識，群眾表達(dá)利益訴求的渠道不斷暢通。

拓寬公眾參與有序參與立法途徑，每一件法規(guī)草案都通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體向社會公開征求意見，省人大開門立法的腳步從未停歇。2000年研究出臺《浙江省地方立法聽證會規(guī)則》，實(shí)現(xiàn)立法聽證的制度化。2002年，建立全國第一家立法公開的專門網(wǎng)站“地方立法網(wǎng)”。2006年制定企業(yè)商號管理和保護(hù)規(guī)定時，聯(lián)合浙江在線等網(wǎng)站與網(wǎng)友進(jìn)行在線交流，探索立法機(jī)關(guān)與社會公眾的互動交流新機(jī)制。2011年制定實(shí)施食品安全法辦法時，首次舉行立法公聽會。2014年建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，不斷擴(kuò)大人民群眾對立法活動的有序參與。

在全面深入總結(jié)立法工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，浙江省人大提出了精準(zhǔn)化、精細(xì)化、精干化的立法要求，作為高質(zhì)量立法的標(biāo)準(zhǔn)。立法精準(zhǔn)化要求精確對準(zhǔn)當(dāng)前改革發(fā)展中需要立法解決的重大問題，作為立法選項(xiàng)和具體制度設(shè)計(jì)的基本依據(jù)。立法精細(xì)化要求全面系統(tǒng)地研究論證解決問題的路徑方案，科學(xué)細(xì)致地設(shè)計(jì)解決問題的措施制度，使法規(guī)的制度和措施都嚴(yán)密、可行，有效解決問題。立法精干化要求立法框架簡約，不求“大而全”，需要什么就規(guī)定什么，需要幾條就規(guī)定幾條。

2018年9月3日，浙江省人大常委會立法專家咨詢委員會正式成立，由知名高校教授、律師等組成的14人專家團(tuán)隊(duì)，為我省立法工作新添了“最強(qiáng)大腦”。

近年來，省人大常委會圍繞深度有效，健全多層次、多渠道、多維度專家參與立法機(jī)制。注重發(fā)揮專家學(xué)者的優(yōu)勢，不斷創(chuàng)新專家參與立法體制機(jī)制。1995年，在全國率先建立與高等院校合作機(jī)制，聯(lián)合杭州大學(xué)成立浙江法制研究所。2005年，率先組建地方立法專家?guī)臁?013年開始，與浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院、浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院進(jìn)行合作，委托開展設(shè)區(qū)市報(bào)批地方性法規(guī)的合法性審查。2014年，組建語言文字專家名錄，實(shí)行法規(guī)草案審校工作機(jī)制。2018年初，聯(lián)合浙江大學(xué)共同推動設(shè)立全國首家實(shí)體化運(yùn)行的浙江立法研究院，打造立法研究的高地和高端智庫。2018年5月，組建省人大常委會立法專家信息庫、常委會立法專家咨詢委員會，建立立法項(xiàng)目專家制度。近年來，還實(shí)現(xiàn)了法規(guī)草案普遍實(shí)行專家論證，進(jìn)一步提升專家參與立法的實(shí)效性和針對性。

此外，省人大常委會高度重視和尊重代表主體地位，不斷擴(kuò)大代表對立法工作的參與，注重發(fā)揮代表在立法中的積極作用，認(rèn)真做好所有法規(guī)草案印發(fā)代表征求意見、邀請代表參加立法起草小組、列席常委會會議等工作，并不斷創(chuàng)新機(jī)制。2014年在全國率先建立省人大代表分專業(yè)有重點(diǎn)參與立法工作機(jī)制，代表可以根據(jù)自身關(guān)注點(diǎn)、職業(yè)專長等因素，主動選擇重點(diǎn)參與的立法項(xiàng)目，并全程深度參與相關(guān)立法活動。該制度實(shí)行以來，已有130多位省人大代表重點(diǎn)參與了立法，充分調(diào)動代表參與立法的主動性和積極性，取得非常好的效果，得到全國人大充分肯定并予以推廣。

加強(qiáng)備案審查，穩(wěn)步推進(jìn)設(shè)區(qū)的市立法

“自2000年起，每年我們都會對群眾反映及相關(guān)單位報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，前者被稱為被動審查，后者叫主動審查?！睋?jù)省人大常委會法工委備案審查處的工作人員介紹，浙江在2013年就做到主動審查全覆蓋。

規(guī)范性文件備案審查是立法工作的重要組成部分和延伸，是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的重要手段。近年來，省人大常委會高度重視備案審查工作，不斷完善備案審查機(jī)制，堅(jiān)持全面審查與有重點(diǎn)的主動審查相結(jié)合，堅(jiān)決糾正不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，實(shí)現(xiàn)了“有件必備、有備必審、有錯必糾”。出臺《浙江省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等備案審查工作制度，進(jìn)一步明確了備案審查的法規(guī)依據(jù)、基本原則、方法步驟、工作流程。為推進(jìn)備案審查工作信息化，2014年開發(fā)建設(shè)集備案、審查功能于一體的規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)，2016年率先在全國實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級人大備案審查系統(tǒng)全覆蓋和聯(lián)網(wǎng)，得到全國人大常委會充分肯定并推廣。2018年1月，首次將備案審查工作報(bào)告印發(fā)省第十三屆人民代表大會第二次會議，接受代表監(jiān)督。

立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，省人大常委會積極謀劃、全力推進(jìn)，并于2015年7月和9月分別作出確認(rèn)決定，在全國較早實(shí)現(xiàn)所有設(shè)區(qū)的市開始行使地方立法權(quán)。為提高設(shè)區(qū)市立法能力，省人大常委會通過組織上掛鍛煉、舉辦培訓(xùn)班、提前介入法規(guī)草案、出臺推進(jìn)提高依法立法水平的指導(dǎo)意見、法規(guī)審查指導(dǎo)工作流程以及合法性審查參考標(biāo)準(zhǔn)等，不斷加強(qiáng)對設(shè)區(qū)的市立法工作的指導(dǎo)。

立法工作的政治性、專業(yè)性、理論性、實(shí)踐性都很強(qiáng)，需要專業(yè)人才作保障。多年來，省人大不斷加強(qiáng)組織建設(shè)、優(yōu)化常委會組成人員的知識結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)，重視能力建設(shè)，健全并充實(shí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平，推進(jìn)立法隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，培養(yǎng)了一支政治素質(zhì)較高、法律素養(yǎng)較好、業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的立法工作隊(duì)伍，為加強(qiáng)立法工作、提高立法質(zhì)量提供了有力保障。