“一張清單”打開市場活力之門

安蓓 陳煒偉 于佳欣

2018年12月25日，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部正式發(fā)布《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年版）》。

隨著新版市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的發(fā)布，我國市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度進(jìn)入全面實(shí)施新階段，實(shí)現(xiàn)清單之外所有市場主體“非禁即入”。

那么，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單有哪些特點(diǎn)？意義何在？如何落實(shí)？

一張清單管準(zhǔn)入

“全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是黨中央為不斷完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作出的重大決策部署，是一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新?！眹野l(fā)展改革委體改司司長徐善長在當(dāng)日召開的新聞發(fā)布會上說。

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，是指以清單方式明確列出中華人民共和國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排。負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入。

清單主體包括“禁止準(zhǔn)入類”和“許可準(zhǔn)入類”兩大類，共151個(gè)事項(xiàng)、581條具體管理措施。對于禁止類事項(xiàng)，市場主體不得進(jìn)入，行政機(jī)關(guān)不予審批。對于許可準(zhǔn)入類事項(xiàng)，由市場主體提出申請，行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)作出是否予以準(zhǔn)入的決定，或由市場主體依照政府規(guī)定的準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入方式合規(guī)進(jìn)入。

徐善長說，2018年版負(fù)面清單將我國產(chǎn)業(yè)政策、投資政策及其他相關(guān)制度中涉及市場準(zhǔn)入的內(nèi)容直接納入，確?！叭珖粡垎巍钡臋?quán)威性與統(tǒng)一性?！笆袌鰷?zhǔn)入負(fù)面清單應(yīng)由國務(wù)院統(tǒng)一制定，未經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，各地區(qū)各部門不得自行發(fā)布市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，不得擅自增減、變更市場準(zhǔn)入負(fù)面清單條目?！?blockquote>

54%

與試點(diǎn)版負(fù)面清單相比，2018年版負(fù)面清單事項(xiàng)減少177項(xiàng)，具體管理措施減少288條，大幅壓減54%。

“將所有分散各處的禁止、許可事項(xiàng)在一張清單上集成，做到‘一網(wǎng)打盡、一單列盡，既清晰表明了市場準(zhǔn)入的‘紅線所在，又明確地給市場主體點(diǎn)亮了‘交通燈?！敝貞c大學(xué)公共管理學(xué)院教授陳升說。

2016年3月，我國制定《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單草案（試點(diǎn)版）》，在天津、上海、福建、廣東四省市先行試點(diǎn)。2017年，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到15個(gè)省市。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，形成2018年版負(fù)面清單。

與試點(diǎn)版負(fù)面清單相比，2018年版負(fù)面清單事項(xiàng)減少177項(xiàng)，具體管理措施減少288條，大幅壓減54%。

“進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入的余地還很大?！鄙虅?wù)部條法司副巡視員葉軍說，要以放寬服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入為突破口，推動各領(lǐng)域市場準(zhǔn)入限制進(jìn)一步放寬，不斷縮減清單事項(xiàng)。

在2018年版負(fù)面清單中，專門增設(shè)了“地方性許可措施”欄目。徐善長說，將少量全國性管理措施未涵蓋、符合清單定位且由省級人民政府按照相關(guān)立法程序制定的地方性市場準(zhǔn)入管理措施納入，進(jìn)一步體現(xiàn)了地區(qū)差異性，提升清單的完備性。

各類市場主體同等準(zhǔn)入

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度建立后，無論國企還是民企，無論內(nèi)資還是外資，無論大企業(yè)還是中小企業(yè)，都一視同仁，享有同等市場準(zhǔn)入條件待遇，實(shí)現(xiàn)規(guī)則平等、權(quán)利平等、機(jī)會平等。

“市場準(zhǔn)入負(fù)面清單‘非禁即入理念背后，體現(xiàn)的是‘公平，即在清單面前，實(shí)現(xiàn)‘人人平等，清單外領(lǐng)域，做到‘英雄不問出處，這是政府管理方式和理念的重大變革?！标惿f。

徐善長強(qiáng)調(diào)，有關(guān)部門將進(jìn)一步清理清單之外針對市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的審批事項(xiàng)。負(fù)面清單之外，不得對民營企業(yè)設(shè)置不合理或歧視性準(zhǔn)入條件，不得采取額外準(zhǔn)入管制措施。對于清單內(nèi)的管理措施，要進(jìn)一步明確審批條件和流程，對所有市場主體公平公正、一視同仁。

我國市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度進(jìn)入全面實(shí)施新階段，實(shí)現(xiàn)清單之外所有市場主體“非禁即入”。

2018年6月底我國發(fā)布了2018年版外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單。徐善長說，外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單僅針對境外投資者，屬于外商投資管理范疇;市場準(zhǔn)入負(fù)面清單是適用于境內(nèi)外投資者的一致性管理措施，屬于國民待遇的一部分。外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致原則實(shí)施管理。

清單編制體現(xiàn)法治原則?！皠?wù)求清單所列出的每一事項(xiàng)于法有據(jù)?！敝袊暧^經(jīng)濟(jì)研究院研究員郭麗巖說，對沒有法律法規(guī)依據(jù)的規(guī)定集中清理，但凡列入清單的管理事項(xiàng)，必須經(jīng)由法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定或地方性法規(guī)設(shè)立，堅(jiān)決避免于法無據(jù)事項(xiàng)進(jìn)入清單。

徐善長說，全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，厘清了市場和政府在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)發(fā)揮作用的邊界?！笆袌鲋黧w可以一目了然地知曉什么不能做、什么需要審批許可、什么可以自主決定，有利于打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘，將‘剩余決定權(quán)和‘自主權(quán)賦予市場主體，讓市場這只‘看不見的手發(fā)揮決定性作用?！?h3>讓清單“動”起來

在全國市場實(shí)行統(tǒng)一的負(fù)面清單制度，世界上并無成熟的經(jīng)驗(yàn)可循。這項(xiàng)創(chuàng)新性改革，如何落實(shí)？

信息公開，是政策透明度的保障。徐善長說，已初步建立市場準(zhǔn)入負(fù)面清單信息公開機(jī)制，向社會公開有關(guān)內(nèi)容信息，便于市場主體實(shí)時(shí)查詢。下一步，還將進(jìn)一步豐富信息公開內(nèi)容，不斷提升市場準(zhǔn)入政策透明度和負(fù)面清單使用便捷性。

清單動態(tài)調(diào)整，是提高政策科學(xué)性的關(guān)鍵。專家認(rèn)為，清單管理并非僵化管理，隨著改革開放進(jìn)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、法律法規(guī)修訂、“放管服”改革推進(jìn)，針對市場準(zhǔn)入的規(guī)制措施也會發(fā)生變化。

葉軍介紹，下一步將著手建立市場準(zhǔn)入負(fù)面清單動態(tài)調(diào)整機(jī)制，探索建立第三方評估機(jī)制。通過動態(tài)調(diào)整機(jī)制推動不斷放寬市場準(zhǔn)入限制，進(jìn)一步縮減清單事項(xiàng)，優(yōu)化清單結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)清單事項(xiàng)的科學(xué)性、規(guī)范性和完備性。

“讓清單‘動起來，是實(shí)現(xiàn)市場準(zhǔn)入有效規(guī)制的基礎(chǔ)與保證，為市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理制度注入‘活的靈魂?！敝袊ù髮W(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院助理教授任啟明說。

國家發(fā)改委體改司副司長萬勁松說，為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行可能出現(xiàn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)持底線思維，保留了對特殊情況下啟動市場準(zhǔn)入限制的權(quán)限，明確因特殊原因需采取臨時(shí)性準(zhǔn)入管理措施的，經(jīng)國務(wù)院同意，可作為特別事項(xiàng)條款，實(shí)時(shí)列入清單。

全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，要求政府從“重事前審批”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹訌?qiáng)事中事后監(jiān)管”，將監(jiān)管關(guān)口后移。

“實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，并非放任不管，而是把激發(fā)市場活力與優(yōu)化市場監(jiān)管服務(wù)有機(jī)統(tǒng)籌，切實(shí)把該放的放足，該管的管好。”上海社科院研究員李建偉說。

徐善長說，這有利于明確政府發(fā)揮作用的職責(zé)邊界，強(qiáng)化政府在戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施方面的功能。同時(shí)，將進(jìn)一步推動相關(guān)審批體制、投資體制、監(jiān)管機(jī)制、社會信用體系和激勵(lì)懲戒機(jī)制的改革，進(jìn)一步完善與市場準(zhǔn)入制度相關(guān)的法律、法規(guī)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。