推進(jìn)浙江省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的對(duì)策建議

□ 浙江省自然資源廳耕地保護(hù)處 趙哲遠(yuǎn) 張 佳

根據(jù)《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T1033-2012），高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是指一定時(shí)期內(nèi)，通過農(nóng)村土地整治形成的田間設(shè)施配套、土地平整、集中連片、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)的基本農(nóng)田?！度珖?guó)土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》明確，“十三五”時(shí)期國(guó)家要確保建成4億畝、力爭(zhēng)建成6億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，夯實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)。按照國(guó)家統(tǒng)一部署，浙江省“十三五”時(shí)期要建設(shè)961-1150萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，加上“十二五”時(shí)期已經(jīng)完成的1043萬畝，到2020年全省將至少建成國(guó)家下達(dá)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)2004萬畝，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”，確保糧食綜合生產(chǎn)能力300億斤以上。

一、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成情況

根據(jù)2017年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，浙江省土地總面積15837.72萬畝（即10.56萬平方公里），其中耕地面積2965.56萬畝，已經(jīng)劃定永久基本農(nóng)田2399.5萬畝，占耕地總面積的81%，并上圖入庫，實(shí)行精細(xì)化管理。全省積極響應(yīng)國(guó)家實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。到2018年11月底，累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積為1607萬畝，占永久基本農(nóng)田面積的比例為67%，離2020年完成2004萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)還有397萬畝的差距，完成任務(wù)比例為80.2%（見表1）。

二、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力

從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際來看，以下幾類耕地不適宜開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)：一是坡度25°以上的陡坡耕地；二是“非糧化”耕地，如成片種植苗木、實(shí)地為魚塘、耕作層已經(jīng)破壞的耕地；三是位于城鄉(xiāng)建設(shè)擴(kuò)展邊界內(nèi)的耕地；四是集中連片度不高（即連片度低于50畝）的耕地（周邊已建有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的區(qū)域除外）；五是地塊所屬農(nóng)戶政策處理難度大的耕地。

以劃定的永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫測(cè)算高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)理論潛力，剔除已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，在此基礎(chǔ)上綜合“多規(guī)合一”，考慮城鄉(xiāng)允許建設(shè)區(qū)范圍、村莊布點(diǎn)規(guī)劃擬建設(shè)范圍、現(xiàn)有耕地坡度特別是25度以上區(qū)域、耕地“非糧化”區(qū)域、周邊田塊狀況、地塊連片度（即碎片化程度）、地塊規(guī)整度等因素，確定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)際潛力。其中，對(duì)于以往已建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、規(guī)劃糧食生產(chǎn)功能區(qū)等優(yōu)質(zhì)耕地分布區(qū)域，優(yōu)先納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田潛力。

表1 浙江省耕地、永久基本農(nóng)田及已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田分布情況表

表2 浙江省2018-2020年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力分析表

經(jīng)深入調(diào)查和綜合分析，在2017年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，測(cè)算出全省2018-2020年可實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)理論潛力約848萬畝，而實(shí)際潛力約425萬畝，略小于全省尚需完成的建設(shè)任務(wù)（即428萬畝，見表2）。比如，湖州市以各縣（區(qū)）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)理論潛力為基礎(chǔ)，套合各縣（區(qū)）土地整治規(guī)劃中安排的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目區(qū)矢量數(shù)據(jù)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)、遙感影像，把內(nèi)業(yè)預(yù)判的耕地“非糧化”、政策處理難度大等范圍在調(diào)查工作底圖上反映出來，最后形成實(shí)地調(diào)查工作底圖。再以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位，采用調(diào)查工作底圖進(jìn)行實(shí)地踏勘，將開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)難度大的范圍剔除。最終，匯總出湖州市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)際潛力約13.84萬畝，潛力比剩余尚需完成的建設(shè)任務(wù)少了約10萬畝。

數(shù)據(jù)來源：（1）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，來源于《浙江省“152”耕地生態(tài)建設(shè)保護(hù)工程實(shí)施方案》；（2）已完成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積，來源于省土地整理中心的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)；（3）其他數(shù)據(jù)，根據(jù)各市調(diào)研統(tǒng)計(jì)匯總。

三、存在的主要問題

（一）農(nóng)田農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整多，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田潛力小

一是耕地“非糧化”趨勢(shì)日益加重。農(nóng)戶為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，根據(jù)市場(chǎng)需求不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，耕地上大面積種植果樹、花卉、苗木等經(jīng)濟(jì)作物，部分甚至挖塘養(yǎng)魚，大幅增加了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的政策處理（青苗補(bǔ)償、拆遷安置）及工程施工難度。二是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后備資源越來越少。各地普遍反映交通條件較好、離水源較近、地勢(shì)平坦且符合集中連片要求的地區(qū)都已開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，剩余可建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的耕地資源越來越少。比如，衢州市通過近幾年的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，全市連片平整的耕地整治廣，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后備資源十分有限，剩余可建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田資源立地條件較差、坡度大、水源缺乏，坡度20度以上、地塊面積小于30畝的耕地比重大，且種植多年生經(jīng)濟(jì)作物，要建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的政策處理難度大。2018年至2020年，衢州市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)為38.4萬畝，而實(shí)際可建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田潛力為28.7萬畝，資源缺口近10萬畝。又比如溫州市、麗水市、舟山市，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力大多數(shù)分布在山區(qū)或海島的山澗山谷中，無大規(guī)模的集中連片，單片耕地面積大都在50畝以下，有的甚至在10畝至20畝。

（二）基層政府積極性較低，土地權(quán)屬調(diào)整阻力較大

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目從設(shè)計(jì)到施工，施工季節(jié)性強(qiáng)、涉及部門多，資金籌措渠道少，一些種植經(jīng)濟(jì)作物的耕地，政策處理越來越難，補(bǔ)償費(fèi)越來越高。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目都是以下達(dá)任務(wù)形式推進(jìn)，可直接產(chǎn)生的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)數(shù)量少?？傮w上來看，基層政府積極性較低。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)需要打破原有農(nóng)田劃塊，重新調(diào)整農(nóng)田分配，不可避免地要進(jìn)行相應(yīng)的耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整，但耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整涉及農(nóng)戶基本土地權(quán)益，十分敏感、復(fù)雜，往往有些農(nóng)民不愿接受，工作難度很大。

（三）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管控嚴(yán)，基本農(nóng)田布局優(yōu)化機(jī)制不健全

國(guó)家要求開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上圖入庫，實(shí)行按圖管制空間，嚴(yán)格保護(hù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田?；鶎诱檻]高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目實(shí)施造成城鄉(xiāng)發(fā)展用地空間減少，認(rèn)為在土地利用總體規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、耕地質(zhì)量等級(jí)等多個(gè)制約條件外，又增加高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田制約條件，誤解會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)今后城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。而新啟動(dòng)的國(guó)土空間規(guī)劃，對(duì)基層期待的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是否可進(jìn)行空間置換、基本農(nóng)田布局如何調(diào)整優(yōu)化、基本農(nóng)田儲(chǔ)備庫如何使用的政策尚不能明確回應(yīng)。

四、推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的對(duì)策建議

（一）適度調(diào)整高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

一是向國(guó)家建議適度調(diào)整高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、適度核減浙江省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。平原地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整比較普遍，向國(guó)家建議允許溝渠路配套、質(zhì)量較高、耕作層保存完好的“非糧化”耕地（今后可恢復(fù)耕種）列入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍。丘陵山區(qū)坡耕地較多，坡度較大、地塊較小，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)需因地制宜，向國(guó)家建議適度調(diào)整地塊面積、坡度級(jí)別等要求。浙江省各級(jí)政府在1998年至2008年間連續(xù)推進(jìn)土地整理，累計(jì)建成了1581萬畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，鞏固了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和耕地的糧食綜合生產(chǎn)能力。綜合考慮全省的地形地貌、平原耕地和山區(qū)坡耕地分布、“多規(guī)合一”、耕地細(xì)碎化程度、“非糧化”較為普遍、小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)等因素，將全省現(xiàn)保有的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田作為國(guó)家下達(dá)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)是比較合適的，因此向國(guó)家建議將浙江省的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)調(diào)整為1500-1600萬畝。二是整合各類資源。國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)田整治、耕地質(zhì)量提升職能整合到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，耕地質(zhì)量提升項(xiàng)目、農(nóng)田改造和小農(nóng)水工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目、小流域綜合治理等途徑建設(shè)形成的耕地，都可以納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

（二）出臺(tái)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)時(shí)間緊、任務(wù)重，需要省級(jí)部門從有利于推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，有利于充分調(diào)動(dòng)基層政府積極性的角度，在下達(dá)任務(wù)的同時(shí)，在資金補(bǔ)貼、用地空間增加和指標(biāo)安排、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)等方面，出臺(tái)配套的鼓勵(lì)政策。按時(shí)完成或超額完成的縣（市、區(qū)），在年度各類指標(biāo)安排上給予傾斜，調(diào)動(dòng)各縣（市、區(qū)）完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)積極性較高、完成任務(wù)較好的村集體經(jīng)濟(jì)組織直接采取經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，以調(diào)動(dòng)村組織開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的積極性。

（三）充分發(fā)揮基層群眾的主體作用

一是建立補(bǔ)償機(jī)制，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田種植糧食作物。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田“非糧化”的經(jīng)營(yíng)效益高于種糧效益，但“非糧化”的蔓延對(duì)糧食安全造成很大的威脅，政府必須出臺(tái)鼓勵(lì)政策，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田種植糧食作物。創(chuàng)新糧食補(bǔ)貼方式，對(duì)種糧大戶采取獎(jiǎng)勵(lì)政策、對(duì)種糧農(nóng)戶直接補(bǔ)貼，促進(jìn)廣大農(nóng)民種糧積極性。二是調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和管護(hù)的主動(dòng)性。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和后期種植管護(hù)中，充分聽取群眾意見，鼓勵(lì)群眾參與決策、實(shí)施、管理和監(jiān)督，增強(qiáng)群眾的農(nóng)村土地民主管理意識(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民群眾積極投工投勞，維護(hù)群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（四）加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田后期管護(hù)

基層政府可根據(jù)實(shí)際情況對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的后期管護(hù)給予適當(dāng)資金補(bǔ)助，積極引導(dǎo)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施的后期日常管護(hù)工作。制定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)制度，明確各項(xiàng)工程的管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任和管護(hù)義務(wù)，將責(zé)任落實(shí)到具體機(jī)構(gòu)或人員，簽訂管護(hù)協(xié)議，確保各項(xiàng)工程設(shè)施發(fā)揮有效作用。