新時代縣級國土空間規(guī)劃編制的幾點思考

□ 浙江省土地勘測規(guī)劃院 陳 銘

2018年是新時代國土空間規(guī)劃的元年。2018年3月，十三屆全國人民代表大會第一次會議審議的國務院機構(gòu)改革方案提出，組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責。從國土空間規(guī)劃的編制進度要求來看，自然資源部要求31個省級單位和部分市縣級試點單位在2019年年底前完成國土空間規(guī)劃的編制，其他市縣級國土空間規(guī)劃2020年年底前完成。對于浙江省來說，可能會提出更高要求，全省各級的國土空間規(guī)劃編制和審批工作可能比國家要求會有所提前。

新時代的國土空間規(guī)劃，既是對規(guī)劃體系的一項重要改革，也是對管理體制的一項重要改革?？h級國土空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中的重要一環(huán)，是落實規(guī)劃用途管制制度和自然資源統(tǒng)一管理的重要節(jié)點。如何能使改革順利實施，能使國土空間規(guī)劃順利編制，能讓新時代國土空間規(guī)劃對自然資源管理起到關(guān)鍵性的作用，從縣級國土空間規(guī)劃編制來看，筆者認為需要堅持以下幾點。

一、堅定縣級國土空間規(guī)劃的編制目標

▲省廳國土空間規(guī)劃內(nèi)部動員會

在國家、省、市級規(guī)劃確定了區(qū)域的主體功能區(qū)、互聯(lián)互通網(wǎng)絡和主要發(fā)展格局后，縣級國土空間規(guī)劃的主要任務就是落實上級規(guī)劃各項主要目標，統(tǒng)一行使對縣域內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理職責。這個統(tǒng)一應當分三個方面來理解。一是不再編制單一發(fā)展類或保護類的空間規(guī)劃，例如著眼建設用地的縣域城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、著眼生態(tài)環(huán)境的縣域生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、著眼耕地保護的縣級土地利用總體規(guī)劃等，應當在上級下達的控制指標范圍內(nèi)全盤考慮縣域的發(fā)展、保護和整治任務，所有自然資源都需要在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮統(tǒng)一規(guī)劃。二是不再編制行業(yè)類的空間規(guī)劃，應將各行業(yè)空間類規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃，例如縣域內(nèi)的旅游點布局規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)新城規(guī)劃、風景名勝區(qū)規(guī)劃等，都應在縣級國土空間規(guī)劃中統(tǒng)一安排。三是其他非空間類的規(guī)劃編制，涉及到國土空間規(guī)劃的部分，應與國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)一致。

自然資源的利用涉及到方方面面，也涉及到很多管理部門，縣級自然資源管理部門應當按照國家機構(gòu)改革的總體要求，對縣域國土空間進行統(tǒng)一規(guī)劃。在這一過程中，自然資源管理部門不能認為有些自然資源的管理職責不在本部門，就不在國土空間規(guī)劃中納入該項內(nèi)容，而應當配合縣委縣政府，協(xié)調(diào)本縣各類資源管理部門的管理要求，在符合上級國土空間規(guī)劃要求的前提下，以服務縣域自然資源統(tǒng)一管理和行使用途管制為目標，編制縣域國土空間規(guī)劃。

二、明確縣級國土空間規(guī)劃的主要職責

從國家層面來看，目前基本已經(jīng)明確了空間規(guī)劃改革的基本路線。到2020年，空間規(guī)劃體系初步建立，要將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一為國土空間規(guī)劃，空間規(guī)劃法律法規(guī)體系框架初步形成。與我國現(xiàn)行行政管理體系相對應，編制國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級國土空間規(guī)劃。其中，縣級國土空間規(guī)劃定位為：本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細化落實和具體安排，兼顧管控與引導，側(cè)重實施性。對浙江省來說，縣級政府是行使用途管制的基本單位，也是落實“省管縣”行政管理方式的重要一環(huán)。縣級國土空間規(guī)劃的主要職責應當有五個方面：一是統(tǒng)一縣域國土空間規(guī)劃編制；二是落實上級國土空間規(guī)劃的要求，并安排好具體實施路徑；三是劃定縣域的生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，錨定縣域空間格局的基本框架；四是引導下轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃編制；五是建立縣域國土空間規(guī)劃管理信息平臺。

另一方面，對于縣級自然資源管理部門來說，不僅要落實縣級國土空間規(guī)劃的主要職責，還要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃和詳細規(guī)劃負有管理職責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃作為縣級規(guī)劃的具體落實，是縣級規(guī)劃的延伸，可以與縣級規(guī)劃同步編制。國家允許城鄉(xiāng)一體化發(fā)展比較高、縣域面積較小的地區(qū)可以不編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃，主要職責由縣級規(guī)劃落實。對于浙江省來說，城鄉(xiāng)一體化水平在全國各省份中處于較高水平，縣域面積從全國縣域平均面積看都不大，好像比較符合這個條件。但是，浙江省城鄉(xiāng)一體化大多體現(xiàn)在基礎設施和公共服務設施方面，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的功能區(qū)別明顯，城和鄉(xiāng)各具特色，并沒有走入“鄉(xiāng)村越來越像城市”的誤區(qū)，城鄉(xiāng)用途管制的對象差異巨大。因此，除了11個設區(qū)市的近郊區(qū)以外，其他縣級單位都建議開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的編制。特別是在空間規(guī)劃改革的初期階段，應當秉持“小步快走”的改革理念，保留普通縣和遠郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃。待這一輪國土空間規(guī)劃實施后，再對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃是否需要編制進行評估，以確定是否需要。詳細規(guī)劃包括控制性詳細規(guī)劃和村莊規(guī)劃兩種，也是國土空間規(guī)劃體系的組成部分，各縣級人民政府和自然資源管理部門需要依據(jù)國土空間規(guī)劃，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)編制控制性詳細規(guī)劃，在邊界外編制詳細性的村莊規(guī)劃。詳細規(guī)劃是實施空間用途管制、進行國土空間開發(fā)和項目建設、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記等的法定依據(jù)?？h級自然資源管理部門需要整合各部門的力量，在符合縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃的前提下，逐步完成詳細規(guī)劃的編制，保障城鎮(zhèn)發(fā)展，促進鄉(xiāng)村振興。

三、探索縣級國土空間規(guī)劃的編制方法

對于自然資源管理部門和規(guī)劃編制單位來說，探索縣級國土空間規(guī)劃的編制方法是現(xiàn)階段面臨的主要難題。雖然主要的規(guī)劃要求和規(guī)劃內(nèi)容由國家和省級自然資源管理部門確定，但是具體到縣級如何編制一個可實現(xiàn)、可實施、可實用的國土空間規(guī)劃，還沒有一個具體可參考的案例。2019年底前縣級國土空間規(guī)劃基本就要編制完成，考慮到縣級機構(gòu)改革在2019年初才能完成，那么留給縣級自然資源管理部門進行規(guī)劃編制組織和時間并不多了。如何在有限的時間內(nèi)，保質(zhì)保量完成縣級國土空間規(guī)劃的編制任務，筆者認為只要堅持以下幾點，就不會出現(xiàn)較大偏差。

首先，結(jié)合地域?qū)嶋H情況，研判發(fā)展階段，確定空間優(yōu)化的導向。浙江省資源限制因素多，人口集聚度高，從總體上來看目前國土空間利用的情況是好的，這是一個基本判斷。但是耕地、建設用地、水域、林地基本已經(jīng)全面覆蓋所有國土空間，所留未利用空間不多，國家給浙江省的指標也極其有限，目前對各個縣來說，主要是空間優(yōu)化的問題。在規(guī)劃編制初期，要合理研判本縣的發(fā)展情況，研究各資源要素之間的平衡、關(guān)聯(lián)和相互影響，要依據(jù)上級規(guī)劃確定的主體功能來確定國土開發(fā)、保護和整治的長遠目標以及縣域空間優(yōu)化的目標，夯實國土空間規(guī)劃的編制基礎。若能夠立足自身情況，落實上級要求，合理確定縣域空間利用導向，那么縣級國土空間規(guī)劃方案就不會發(fā)生較大偏差。

其次，構(gòu)建三條控制線為縣級國土空間規(guī)劃布局的骨架。按照自然資源部對于生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線的劃定要求，三條控制線應當不交叉不重疊。自然資源部三定方案的第二條第六款規(guī)定：“組織劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線，構(gòu)建節(jié)約資源和保護環(huán)境的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局。”由此，今后三條控制線的劃定應當由自然資源管理部門來組織。目前，全省的生態(tài)保護紅線已經(jīng)由原環(huán)保廳劃定，并已經(jīng)經(jīng)過自然資源部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合審查，對于此項成果應當繼承。從數(shù)據(jù)庫套核情況來看，目前的生態(tài)保護紅線中還有大量的永久基本農(nóng)田，需要根據(jù)實際情況調(diào)整生態(tài)紅線避讓永久基本農(nóng)田，或者調(diào)出永久基本農(nóng)田保留生態(tài)紅線，以及根據(jù)空間實際使用情況微調(diào)生態(tài)紅線，調(diào)整的原則應當是生態(tài)紅線數(shù)量保持穩(wěn)定。永久基本農(nóng)田紅線已經(jīng)完成劃定工作，從目前情況來看，自然資源部將允許在國土空間規(guī)劃中對現(xiàn)有的永久基本農(nóng)田進行調(diào)整，但是調(diào)整的前提將會比較嚴格，總體方向是質(zhì)量有提高，布局更集中。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界目前還并未形成一個可實用的成果，然而受永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線的制約，其基本范圍已經(jīng)限定，主要是保持其完整性和連續(xù)性。三條控制線按上級要求切實的劃定完成后，縣域的國土空間格局的骨架就已經(jīng)確定，規(guī)劃布局不會與國土空間的管理要求發(fā)生較大偏差。

第三，依據(jù)整體目標，調(diào)整各類自然資源的利用程度，落實主要控制指標。浙江省各縣（市、區(qū)）地形地貌多樣，所處發(fā)展階段不同，在省級國土空間規(guī)劃編制中將會根據(jù)實際情況對各縣級單位確定其主體功能。對于縣級國土空間規(guī)劃來說，縣域的主體功能和主要控制指標已經(jīng)確定，主要任務就是加以落實。在落實的過程中，肯定會出現(xiàn)上級控制目標和地方發(fā)展目標不相適應的情況，這時候就需要縣級國土空間規(guī)劃進行上下協(xié)調(diào)。應當看到，國土空間規(guī)劃是通過主要控制指標和三條控制線將國家意志層層傳導到地方，例如建設用地總規(guī)模、耕地保有量、基本農(nóng)田保護任務、森林覆蓋率和生態(tài)紅線面積這些控制性指標必須要完全落實?？h級國土空間規(guī)劃根據(jù)上位規(guī)劃要求，調(diào)整縣域內(nèi)各類自然資源的利用程度，合理設置實施性指標。實施性指標可以包括建設用地拆舊建新數(shù)量、存量建設用地盤活數(shù)量、補充耕地數(shù)量、基本農(nóng)田儲備庫數(shù)量、生態(tài)修復面積等。這些指標的設置不一定是和上級對應，可以自主設置。設置這些地方過程性指標，并不會加大規(guī)劃的實施限制，相反可以梳理清楚縣域空間的使用方式，將控制性指標通過過程性指標傳導到具體的規(guī)劃實施中，這樣就保證了整個方案的可實施性不會產(chǎn)生較大偏差。

第四，規(guī)劃內(nèi)容要緊扣空間優(yōu)化、系統(tǒng)性保護和綜合整治核心問題。國土空間規(guī)劃有自己的規(guī)劃邏輯，在縣級國土空間規(guī)劃編制過程中，整個規(guī)劃邏輯應當緊緊圍繞優(yōu)化、保護和整治三條主要內(nèi)容來開展，不論是分析現(xiàn)狀、設定指標還是規(guī)劃布局，都應當重點關(guān)注這三個方面。城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)是人口密集地區(qū)，應當主要著眼于對空間的優(yōu)化提升；自然生態(tài)資源類型多樣，有森林、水系、海洋等，應當主要著眼于系統(tǒng)性保護，也包括縣域內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)的保護和跨縣域的系統(tǒng)性保護；整個農(nóng)村地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)和城郊應當重點進行整治，進而配套一系列整治工程。把握了這條規(guī)劃內(nèi)容的主線，縣級國土空間規(guī)劃的主要內(nèi)容就不會發(fā)生偏差。

第五，堅持規(guī)劃全流程信息化。對于原土地利用總體規(guī)劃來說，經(jīng)過多年的發(fā)展，目前已經(jīng)做到了通過地理信息輔助軟件全程信息化編制，包括基礎數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)和審批數(shù)據(jù)已經(jīng)完全信息化管理。這是在國土空間規(guī)劃中必須進行繼承和發(fā)展的核心技術(shù)。目前浙江省的國土空間管理已經(jīng)進入精細化階段，全國的趨勢也是精細化、系統(tǒng)化，規(guī)劃是管理的依據(jù)，而信息化是規(guī)劃的生命。從這次機構(gòu)改革可以看出，誰掌握了規(guī)劃，誰就掌握了管理權(quán)；而誰掌握了信息化，誰就掌握了規(guī)劃權(quán)。雖然第三次全國國土資源調(diào)查成果要到2010年左右才能全部完成，很難作為國土空間規(guī)劃的基礎數(shù)據(jù)，會在一定程度上影響到縣級國土空間規(guī)劃的編制，但是整個規(guī)劃信息化的方向不會改變，肯定會在2022年左右開展與三調(diào)的對接工作。今后，在新一輪國土空間規(guī)劃的編制和實施過程中，信息化的要求必然會越來越高，管理任務將會越來越重，對復合型人才的要求會越來越迫切。各縣應當通過本次的國土空間規(guī)劃，整合自己的信息化隊伍，構(gòu)建高效的管理平臺，提升人員素質(zhì)，為今后的國土空間規(guī)劃信息化建設儲備力量。

四、結(jié)語

國家機構(gòu)改革適逢國土空間規(guī)劃編制前期，對國土空間規(guī)劃從業(yè)人員來說，既是挑戰(zhàn)又是機遇。縣級國土空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵一環(huán)，雖然總體的目標已經(jīng)比較清楚，但是方法和技術(shù)都還不太清晰。縣級自然資源管理部門和規(guī)劃編制單位，應明確基本的編制目標、編制職責和編制方法，迎難而上，必將能夠圓滿完成這次的國土空間規(guī)劃編制任務。