鄉(xiāng)村振興視域下工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)制研究
——兼評(píng)《農(nóng)村土地承包法》第45條

陳廣華，毋彤彤

（河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210098）

自2013年“中央一號(hào)文件”首次提出“鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)”以來，工商資本投資農(nóng)業(yè)、參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象日益普遍。2019年新施行的《農(nóng)村土地承包法》更是在落實(shí)承包地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)上，首次以立法形式肯定工商資本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體地位，為工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)提供明確的法律依據(jù)。作為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要力量，工商資本流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)對(duì)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入大有裨益。但工商資本在帶來先進(jìn)生產(chǎn)模式的同時(shí)，農(nóng)地“非農(nóng)化”和“非糧化”、流轉(zhuǎn)違約及過度資本化等風(fēng)險(xiǎn)也相伴而生。為此，《農(nóng)村土地承包法》通過在第45條規(guī)定“資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度”以及“收取管理費(fèi)用”等方式，擬對(duì)工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)予以防控，維護(hù)農(nóng)民土地安全。

然而，過猶不及。該條對(duì)工商資本的法律規(guī)制雖有必要，但其規(guī)制限度是否合理卻亟待商榷。若其不必要地加重了工商資本的經(jīng)營負(fù)擔(dān)，則不但與鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)的國家政策相背而馳，更難收農(nóng)地改革之實(shí)效。因而于現(xiàn)有制度框架下，如何在防控工商資本流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上最大程度發(fā)揮其積極作用，即有效實(shí)現(xiàn)“鼓勵(lì)”與“規(guī)制”的動(dòng)態(tài)平衡，是當(dāng)前農(nóng)地法律制度改革的一大難題。基于此背景，本文對(duì)工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)制問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的制度完善建議，為科學(xué)建構(gòu)工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)制，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供參考。

1 工商資本特別規(guī)制的法政策依據(jù)

與普通農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)制條件不同，在工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，《農(nóng)村土地承包法》除了要求其具備一般的農(nóng)業(yè)經(jīng)營資質(zhì)外，更是專門通過第45條進(jìn)一步確立了“資格項(xiàng)目審查”和“管理費(fèi)用收取”等特別規(guī)制，以期強(qiáng)化工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的準(zhǔn)入監(jiān)管。立法之所以對(duì)其流轉(zhuǎn)權(quán)能作如此苛刻的要求，究其原因，本質(zhì)上還是出于防控工商資本流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的法政策考量。

受國家政策的積極引導(dǎo)及資本逐利的內(nèi)在需求，工商資本躋身農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域、進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然結(jié)果。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，工商資本因具備農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?jīng)營中單個(gè)農(nóng)戶所無法比擬的資金、技術(shù)、管理、人才等一系列優(yōu)勢，因而在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場中具有更強(qiáng)的競爭力。可以預(yù)期的是，工商資本參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象將日益普遍。但毋庸諱言，由于市場準(zhǔn)入制度不健全、風(fēng)險(xiǎn)防控措施不到位、法律規(guī)定的矛盾與滯后等多方面因素，工商資本在為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)引進(jìn)現(xiàn)代生產(chǎn)要素的同時(shí)，相伴而生的是危害國家糧食安全、破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)文明、損害農(nóng)民合法權(quán)益、沖擊農(nóng)村固有格局等一系列潛在的風(fēng)險(xiǎn)[1]。此類風(fēng)險(xiǎn)若不能得到有效規(guī)制，勢必危及農(nóng)民的基本生存環(huán)境和整個(gè)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)落空。為有效規(guī)制工商資本參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，國家近年來連續(xù)頒布《關(guān)于工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》（2015年4月14日）、《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（2018年1月2日）、《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》（2019年4月15日）等諸多政策文件，不斷要求恪守農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民合法利益，通過建立健全資格審查、項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金等制度加強(qiáng)對(duì)工商資本流轉(zhuǎn)農(nóng)地的用途管制和風(fēng)險(xiǎn)防范。同時(shí)規(guī)定，本集體經(jīng)濟(jì)組織可向作為土地經(jīng)營權(quán)流入方的工商資本“收取基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)費(fèi)，用于農(nóng)田基本建設(shè)或其他公益性支出”等?！罢呤欠傻囊罁?jù)和內(nèi)容，法律是政策的規(guī)范化（法律化）”[2]?！掇r(nóng)村土地承包法》對(duì)工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定的特別規(guī)制莫不受上述政策影響。

2 《農(nóng)村土地承包法》第45條的法理檢視

2.1 審查范圍過寬易誘發(fā)工商資本違約

《農(nóng)村土地承包法》第45條第1款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度?！比缜八?，對(duì)工商資本進(jìn)行必要的法律規(guī)制有其特定的法政策依據(jù)，但依法規(guī)制的范圍必須清楚明確，限定在工商資本可承受的合理的范圍之內(nèi)。雖然該條第3款指出“具體辦法由國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原主管部門規(guī)定”，但在具體的“資格項(xiàng)目審查”辦法產(chǎn)生之前，囿于當(dāng)前實(shí)踐中政府部門對(duì)工商資本監(jiān)管不規(guī)范、審查范圍過寬、程序繁雜拖沓等不良現(xiàn)象，有必要在學(xué)理上闡明“資格項(xiàng)目審查”的合理范圍及過度審查的危害，以供實(shí)踐參考。

放開農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，對(duì)工商資本進(jìn)行“資格項(xiàng)目審查”等特別規(guī)制，主要是為了防范其改變土地用途，伺機(jī)牟利[3]。但這一規(guī)制不宜過多，否則極易適得其反，挫傷工商資本的積極性，違背“三權(quán)分置”初衷。一方面，承包農(nóng)戶與工商資本受讓方屬于互惠互利、合作共贏的關(guān)系，對(duì)工商資本規(guī)制過多則不利于維護(hù)二者的利益平衡。在土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，工商資本憑借自身優(yōu)勢獲得廣袤土地，逐步實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地的專業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營，進(jìn)而取得高額收益。與此同時(shí)，承包農(nóng)戶也可利用流轉(zhuǎn)的經(jīng)營權(quán)取得土地租金、股份紅利、抵押貸款等形態(tài)各異的現(xiàn)實(shí)收益，進(jìn)而與工商資本實(shí)現(xiàn)互利共贏，促成雙方長期有效的良性互動(dòng)。如若對(duì)工商資本審查過多，無異于變相加重其投資或經(jīng)營負(fù)擔(dān)，反向刺激其為獲取高額利潤而改變農(nóng)地用途，通過將農(nóng)業(yè)用地改為工業(yè)用地，或改種植收益相對(duì)較低的糧食作物為種植預(yù)期收入更高的經(jīng)濟(jì)作物等方式，不合理地分散企業(yè)成本，從而擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)的違約風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)給予工商資本足夠多的法律規(guī)制，再無通過過度審查來另行苛責(zé)的必要了。例如：該法第42條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)人擅自改變農(nóng)地用途的行為屬于違約行為，賦予此時(shí)的承包農(nóng)戶合同解除權(quán)，允許其終止流轉(zhuǎn)合同，收回土地經(jīng)營權(quán)；同時(shí)，第14條規(guī)定發(fā)包方享有監(jiān)督權(quán)，也即“監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護(hù)土地”的權(quán)利?？v使承包方將土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不再直接經(jīng)營農(nóng)地，流轉(zhuǎn)后實(shí)際經(jīng)營主體對(duì)土地的利用狀況自然仍包含在發(fā)包方的監(jiān)管范圍之內(nèi)。因而，發(fā)包方亦有權(quán)在第三方經(jīng)營主體違法用地、承包農(nóng)戶拒不糾正時(shí)將其收回。

2.2 “管理費(fèi)用”的收取缺乏充足的法理依據(jù)

《農(nóng)村土地承包法》第45條第2款規(guī)定：“工商企業(yè)等社會(huì)資本流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的，本集體經(jīng)濟(jì)組織可以收取適量管理費(fèi)用”。在工商資本已向承包農(nóng)戶給付流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)之后，作為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系之外的本集體經(jīng)濟(jì)組織，其緣何得以再向工商資本收取特定管理費(fèi)用？

伴隨土地制度改革，當(dāng)前中國農(nóng)村承包地上的法權(quán)結(jié)構(gòu)已由傳統(tǒng)“（集體）土地所有權(quán)+（承包農(nóng)戶）土地承包經(jīng)營權(quán)”的“兩權(quán)分離”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)今“（集體）土地所有權(quán)+（承包農(nóng)戶）土地承包經(jīng)營權(quán)+（經(jīng)營主體）土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)[4]?！叭龣?quán)分置”模式下的土地經(jīng)營權(quán)是一種充分市場化的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。其取得依據(jù)是流轉(zhuǎn)雙方基于意思自治所簽訂的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，權(quán)利主體并無限制。當(dāng)承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，流轉(zhuǎn)法律關(guān)系的當(dāng)事人僅限于承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體。在該法律關(guān)系中，承包農(nóng)戶讓渡出土地的經(jīng)營權(quán)能，作為交易，經(jīng)營主體給付相應(yīng)的對(duì)價(jià)，并由承包農(nóng)戶單獨(dú)所有。從私法視角考察，民事法律關(guān)系的主體指的是參加法律關(guān)系，依法享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的當(dāng)事人[5]。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系中，本集體經(jīng)濟(jì)組織并非這一流轉(zhuǎn)法律關(guān)系的當(dāng)事人，流轉(zhuǎn)交易的達(dá)成完全取決于承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體的自主締約及履行，因而雙方均無義務(wù)向本集體經(jīng)濟(jì)組織繳付額外費(fèi)用。作為民法上的特別法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖承擔(dān)了一定公共管理職能，但其管理的范圍更多地集中于經(jīng)濟(jì)管理。管理的目的在于維護(hù)集體資產(chǎn)的價(jià)值及本集體組織的正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益。就承包地這一集體資產(chǎn)而言，依現(xiàn)行法，本集體經(jīng)濟(jì)組織可實(shí)施的經(jīng)濟(jì)管理已包括發(fā)包、依法收回、用途監(jiān)管、流轉(zhuǎn)備案等。當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，流轉(zhuǎn)的價(jià)值已通過交易的市場價(jià)格加以體現(xiàn)，并流入本集體經(jīng)濟(jì)組織的承包農(nóng)戶手中。在工商資本已向承包農(nóng)戶給付流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)之后，本集體經(jīng)濟(jì)組織若再向其收取額外的“管理費(fèi)用”，顯然超出了經(jīng)濟(jì)管理的初衷。從公法視角考察，根據(jù)《土地管理法》第5條的規(guī)定，中國土地管理的權(quán)力主體僅限于縣級(jí)以上土地行政主管部門，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不位列其中。盡管實(shí)踐中本集體經(jīng)濟(jì)組織常會(huì)協(xié)助土地行政主管部門進(jìn)行丈量土地、確權(quán)頒證等土地管理工作，但在上述過程中，本集體經(jīng)濟(jì)組織充當(dāng)?shù)膬H是輔助人的角色，其本身并未擁有土地管理的行政權(quán)力。因而其固然無權(quán)向工商資本收取任何“管理費(fèi)用”。此外，即便將《農(nóng)村土地承包法》第45條視為對(duì)工商資本流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的行政許可，本集體經(jīng)濟(jì)組織收取“管理費(fèi)用”的理由依舊不夠充分。首先，行政許可本質(zhì)上是行政主體準(zhǔn)予相對(duì)人從事某種活動(dòng)的行為[6]。雖然《行政許可法》允許行政主體在法律法規(guī)另有規(guī)定時(shí)收取費(fèi)用，但其行政許可的實(shí)施主體與收費(fèi)主體必須一致。而依《農(nóng)村土地承包法》第45條的規(guī)定，對(duì)工商資本進(jìn)行審查的主體是縣級(jí)以上地方人民政府，對(duì)工商資本收取“管理費(fèi)用”的主體卻是本集體經(jīng)濟(jì)組織，此項(xiàng)行政許可的實(shí)施主體與收費(fèi)主體明顯不一致。其次，縱使忽視兩者的差別，本集體經(jīng)濟(jì)組織向工商資本收取的“管理費(fèi)用”理應(yīng)屬于集體所有。而依《行政許可法》第59條的規(guī)定，行政許可所收取的費(fèi)用必須全部上繳國庫，即為國家所有。此時(shí)“管理費(fèi)用”的所有權(quán)歸屬勢必產(chǎn)生矛盾，與《行政許可法》相悖。最后，究其實(shí)質(zhì)，行政許可得以收費(fèi)的基本理由在于“個(gè)別受益原則”，即在“解禁”條件下通過要求獲益的個(gè)別人繳費(fèi)來平衡未獲益人的潛在損失[7]。而就土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而言，工商資本取得土地經(jīng)營權(quán)的依據(jù)乃是承包農(nóng)戶自愿的有償讓渡。至于其他經(jīng)營主體能否獲得流轉(zhuǎn)土地，主要取決于自由競爭下的市場機(jī)制，并不適用行政許可收費(fèi)所要求的前提條件。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，本集體經(jīng)濟(jì)組織得以收取“管理費(fèi)用”的依據(jù)在于：（1）作為本集體經(jīng)濟(jì)組織行使農(nóng)村土地集體所有權(quán)的具體體現(xiàn)；（2）作為對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)助工商資本流轉(zhuǎn)土地、投入建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等的補(bǔ)償[8]。筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)尚待商榷：其一，根據(jù)物權(quán)法的一般理論，所有權(quán)主要包括占有、使用、收益、處分4項(xiàng)權(quán)能。就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，當(dāng)其作為集體土地所有權(quán)的行使主體將土地發(fā)包給農(nóng)戶時(shí)，本質(zhì)上是為承包農(nóng)戶設(shè)立了一個(gè)以使用、收益等權(quán)能為核心的用益物權(quán)，即土地承包經(jīng)營權(quán)。用益物權(quán)一經(jīng)設(shè)立便具有獨(dú)立性與排他性，得由權(quán)利人在法律許可的范圍內(nèi)自由支配，原所有權(quán)權(quán)能受限。同時(shí)，處分作為支配權(quán)行使的一種方式，為所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)共同享有，只是它們各自的表現(xiàn)形式有所不同[9]。在現(xiàn)行法律框架下，土地承包經(jīng)營權(quán)人雖不能對(duì)該權(quán)利施行事實(shí)上的處分，卻能夠依法處分該權(quán)利本身。承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給工商資本的行為乃其用益物權(quán)處分權(quán)能的自主實(shí)現(xiàn)，與農(nóng)村集體土地所有權(quán)無關(guān)。因而在工商資本等新的受讓主體取得土地經(jīng)營權(quán)后，作為集體土地所有權(quán)行使主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無權(quán)通過收取“管理費(fèi)用”等方式加以干涉。只要工商資本對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的利用不危及集體土地所有權(quán)本身，本集體經(jīng)濟(jì)組織亦無須通過收取“管理費(fèi)用”等方式來彰顯自身所有權(quán)主體的法律地位。因而將本集體經(jīng)濟(jì)組織收取“管理費(fèi)用”的行為視為“行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)的具體體現(xiàn)”的觀點(diǎn)，顯然與物權(quán)法理相悖。其二，若將工商資本繳納的“管理費(fèi)用”視為對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織的“補(bǔ)償”，明顯違背法律解釋的基本原則。即便本集體經(jīng)濟(jì)組織在工商資本流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)過程中提供了促成雙方流轉(zhuǎn)交易、協(xié)助建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施等諸多便利，其應(yīng)向工商資本收取的也僅為適當(dāng)?shù)姆?wù)費(fèi)或補(bǔ)償費(fèi)。若將第45條第2款中的“管理費(fèi)用”強(qiáng)行解釋為此處的“服務(wù)費(fèi)用”或“補(bǔ)償費(fèi)用”，明顯超出了“管理”一詞的語義范圍和普通人的預(yù)測可能性，構(gòu)成法律解釋中被禁的類推解釋。

3 工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)法律規(guī)制的制度完善

前文已述，《農(nóng)村土地承包法》第45條就工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定的法律規(guī)制存在特定不合理性，應(yīng)當(dāng)盡快予以修正。為充分發(fā)揮鄉(xiāng)村振興視域下工商資本流轉(zhuǎn)土地的積極作用，同時(shí)有效防控流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，有必要全方位考量土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場中集體經(jīng)濟(jì)組織的功能作用以及相關(guān)流轉(zhuǎn)配套制度的建立健全，實(shí)現(xiàn)制度上的統(tǒng)籌規(guī)劃。

3.1 限縮審查范圍，取消“管理費(fèi)用”收取

“放活土地經(jīng)營權(quán)”是整個(gè)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的核心，也是鄉(xiāng)村振興藍(lán)圖下推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要舉措。如前所述，既然對(duì)工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行法律規(guī)制確有必要，又不宜過多，那么最好的方式莫過于嚴(yán)格限制其“資格項(xiàng)目審查”和“費(fèi)用收取”的范圍，綜合平衡其經(jīng)營自主權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)?！掇r(nóng)村土地承包法》第45條第1款規(guī)定的“資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度”雖有其存在的必要性，但必須嚴(yán)格限制，將審查范圍限定在合理的限度之內(nèi)。進(jìn)而言之，在“資格審查”方面應(yīng)將其范圍具體到“農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”，也即工商資本投資農(nóng)業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻，從源頭上減少土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)違約的風(fēng)險(xiǎn)。在“項(xiàng)目審核”和“風(fēng)險(xiǎn)防范”方面也應(yīng)分門別類地制定明晰的可操作規(guī)范，針對(duì)不同級(jí)別、不同種類的項(xiàng)目和風(fēng)險(xiǎn)，制定不同的審核標(biāo)準(zhǔn)和防范措施。至于該條第2款規(guī)定的本集體經(jīng)濟(jì)組織可收取的“管理費(fèi)用”，因其缺乏充足的法理依據(jù)，則不宜保留，應(yīng)予以刪除。如此方有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)工商資本和其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的等量齊觀，避免對(duì)其施加過多的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。實(shí)踐中，還可在整合本地區(qū)自然資源條件和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局的基礎(chǔ)上，因地制宜，利用財(cái)政、稅收等優(yōu)惠政策合理引導(dǎo)工商資本更廣泛、深入地參與到投資額度高、投資期限長、回報(bào)見效慢等適宜實(shí)施企業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，通過采取建立負(fù)面清單的方式防范農(nóng)地的“非農(nóng)化”和“非糧化”使用。

3.2 加強(qiáng)引導(dǎo)協(xié)調(diào)，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度

“地產(chǎn)，即一切財(cái)富的原始源泉”[10]。作為集體所有權(quán)的行使主體，濫觴于農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)興旺”無疑具有深遠(yuǎn)意義?！凹彝コ邪?jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”是中國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。自十一屆三中全會(huì)以來，通過允許農(nóng)戶承包經(jīng)營集體土地、積極引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、增強(qiáng)農(nóng)地融資擔(dān)保功能等一系列改革，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益均得到大幅提高。但不可否認(rèn)的是，在雙層經(jīng)營體制中“分”的部分不斷鞏固充實(shí)的同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的地位卻已于潛移默化中無形地降低，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)的功能也逐步弱化。眾所周知，鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于鄉(xiāng)村各項(xiàng)事業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃。作為鄉(xiāng)村建設(shè)的主人，單個(gè)農(nóng)民因自身力量的局限性，必然需要有一個(gè)強(qiáng)有力的主體進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮個(gè)人所無法比擬的優(yōu)勢，實(shí)施鄉(xiāng)村整體規(guī)劃。久被淡化的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)成為鄉(xiāng)村振興的實(shí)施主體，重新強(qiáng)化“統(tǒng)”的功能，恢復(fù)鄉(xiāng)村建設(shè)中居于主導(dǎo)地位的集體化機(jī)制。

在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一方面可作為承包農(nóng)戶與工商資本等規(guī)模經(jīng)營者之間流轉(zhuǎn)交易的橋梁紐帶，協(xié)助提供交易信息，降低雙方談判成本；另一方面，通過實(shí)行流轉(zhuǎn)備案、監(jiān)管農(nóng)地用途等職能亦可降低流轉(zhuǎn)雙方的違約風(fēng)險(xiǎn)。即便雙方因流轉(zhuǎn)合同發(fā)生糾紛，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也具有得天獨(dú)厚的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢。時(shí)至今日，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)秉承現(xiàn)代性與時(shí)空性交融的理念，逐步履行起行使集體產(chǎn)權(quán)、壯大集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展等基本功能[11]，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的功能轉(zhuǎn)型。反觀現(xiàn)行法中，《民法總則》雖已對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立法人地位給予確立，但有關(guān)其設(shè)立登記程序、組織治理結(jié)構(gòu)、成員資格認(rèn)定、市場退出機(jī)制等密切相關(guān)的配套制度卻依舊屬于立法真空。因而在鄉(xiāng)村振興視域下，為有效發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)代功能，必須加快制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》等相關(guān)法律法規(guī)，參照現(xiàn)代公司治理模式和各地農(nóng)村治理實(shí)踐，不斷深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度改革，加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，優(yōu)化工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)制。

3.3 遏制“擠出效應(yīng)”，健全土地經(jīng)營權(quán)市場退出機(jī)制

據(jù)《辭?！方忉?，所謂“退出”指的是脫離某一組織或活動(dòng)?！巴顺鰴C(jī)制”的合理存在一方面體現(xiàn)了成員在組織活動(dòng)中的獨(dú)立性，另一方面也有利于維持組織的動(dòng)態(tài)平衡與有序運(yùn)轉(zhuǎn)。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，建立健全工商資本的市場退出機(jī)制既是遏制“小農(nóng)擠出效應(yīng)”等內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)的重要措施，又是扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕的必要手段。

在當(dāng)前農(nóng)地“三權(quán)分置”模式下，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第9條的規(guī)定，承包農(nóng)戶既可選擇自主經(jīng)營承包地，也可選擇流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，交給工商資本等他人經(jīng)營。即承包地的經(jīng)營主體自此在法律上存在承包農(nóng)戶與工商資本等其他主體兩類。與一般的受讓方相比，工商資本因具有天然優(yōu)勢，往往在流轉(zhuǎn)市場中握有更多的主動(dòng)性，更易獲得流轉(zhuǎn)中的土地經(jīng)營權(quán)。工商資本占據(jù)土地后，在長期的、規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中，勢必會(huì)利用自身的資金、信息、銷售渠道等優(yōu)勢打壓從事同類經(jīng)營的小農(nóng)戶，從而迅速擠占市場份額。在相對(duì)有限的區(qū)域消費(fèi)市場中，通過激烈競爭一步步蠶食行業(yè)內(nèi)小農(nóng)戶的生存空間，最終形成小農(nóng)“擠出效應(yīng)”，嚴(yán)重危及該類農(nóng)民的收入增長甚至就業(yè)機(jī)會(huì)[12]。同樣不可否認(rèn)的是，工商資本長期實(shí)質(zhì)性地占據(jù)土地也正是前述農(nóng)地“非農(nóng)化”和“非糧化”、流轉(zhuǎn)違約及農(nóng)業(yè)生態(tài)破壞等一系列風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的前提條件和關(guān)鍵因素。因而，欲從根本上維護(hù)承包農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的長遠(yuǎn)權(quán)益，則必須建立健全工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的有序退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)土地的牢固把控，掌握農(nóng)地收益分配的主動(dòng)權(quán)。為此，立足于當(dāng)前中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的復(fù)雜實(shí)踐，可嘗試通過設(shè)立“激勵(lì)性退出”和“懲戒性退出”兩種方式來有效構(gòu)建工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的市場退出機(jī)制。前者是指在工商資本流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)后，通過財(cái)稅優(yōu)惠政策鼓勵(lì)其采取“項(xiàng)目投資轉(zhuǎn)向股權(quán)融資”或“資本+合作社+農(nóng)戶”的模式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而實(shí)現(xiàn)變對(duì)農(nóng)地的直接占有為間接投資的自愿退出。后者是指因工商資本出現(xiàn)擅自變更農(nóng)地用途、連續(xù)棄耕拋荒、破壞生態(tài)環(huán)境等嚴(yán)重違約行為，承包農(nóng)戶或發(fā)包方依法終止流轉(zhuǎn)合同，收回土地經(jīng)營權(quán)，最終導(dǎo)致工商資本被迫退出[13]。為避免“懲戒性退出”發(fā)生時(shí)守約方承包農(nóng)戶的合法權(quán)益受損，還可通過建立“流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助金”等加以預(yù)先防范。

逐本溯源，工商資本在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的功能定位僅是帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，而非代替農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。農(nóng)民本身才是實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的最主要的主體。唯有建立健全工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的有序退出機(jī)制，方能最終實(shí)現(xiàn)承包農(nóng)戶與工商資本的利益共享及優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的全面發(fā)展。

4 結(jié)論

鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各項(xiàng)文明建設(shè)的全面振興。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)亦離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)及農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、工商資本、中介服務(wù)組織、政府部門等社會(huì)各界的廣泛參與。2018年頒布的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》更是提出通過建立有效的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)各界人士投身鄉(xiāng)村建設(shè)。作為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要力量，工商資本投身農(nóng)業(yè)既是實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式由粗放型向集約型、由細(xì)碎化向規(guī)?；D(zhuǎn)型的必然要求，也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)安全應(yīng)對(duì)現(xiàn)代資本裹挾的必然挑戰(zhàn)。面對(duì)工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，無限放任或過度拘束的觀點(diǎn)均不足采納，關(guān)鍵在于準(zhǔn)確平衡政策鼓勵(lì)與法律規(guī)制的合理限度?；诜ɡ硪暯菣z視不難發(fā)現(xiàn)，《農(nóng)村土地承包法》第45條就工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定的法律規(guī)制有失偏頗。為科學(xué)建構(gòu)工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)制，首先，應(yīng)將該條中的“審查范圍”予以限縮，同時(shí)取消本集體經(jīng)濟(jì)組織收取“管理費(fèi)用”的權(quán)利；其次，必須將工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)制納入整個(gè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場中統(tǒng)一考量，通過完善集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度、健全土地經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制等綜合舉措實(shí)現(xiàn)制度上的統(tǒng)籌規(guī)劃。