土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷、土地財(cái)政的形成與動(dòng)態(tài)變化
——基于土地儲(chǔ)備制度建立的準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究

馬九杰，亓 浩

（中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872）

1 引言

過去十幾年，中國地方政府以土地開發(fā)為中心的發(fā)展模式備受關(guān)注，土地出讓收入總量和占地方財(cái)政收入比重持續(xù)上升。1999年土地出讓收入規(guī)模為514.33億元，僅占地方財(cái)政收入總量的9.19%，而2018年土地出讓收入規(guī)模增長到65 095.85億元，占地方財(cái)政收入的比重提高到66.49%，甚至一些地區(qū)土地出讓收入超過了一般預(yù)算內(nèi)收入，成為名副其實(shí)的“第二財(cái)政”[1]。土地財(cái)政增強(qiáng)了地方政府財(cái)力，加快了中國的工業(yè)化和城市化進(jìn)程[2-3]，但也帶來了一系列“副作用”，比如引發(fā)征地拆遷糾紛[4]，助推土地違法和政治腐敗[5-6]，推高房?jī)r(jià)[7]，加劇了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等[8]。

學(xué)術(shù)界一直在探尋土地財(cái)政的根源，以期為改革土地財(cái)政提供思路，已有研究主要從地方政府和官員的主觀動(dòng)機(jī)出發(fā)，認(rèn)為土地財(cái)政的根源在于地方政府和官員有追求土地財(cái)政的動(dòng)機(jī)。在中國“經(jīng)濟(jì)分權(quán)、政治集權(quán)”的制度下，地方政府追求財(cái)政收入最大化，特別是分稅制改革之后，地方政府財(cái)政壓力加大，“不得不”通過經(jīng)營土地，緩解財(cái)政壓力[3，9，15]，而地方官員在自上而下的政績(jī)考核機(jī)制下，也有動(dòng)機(jī)通過出讓土地來“引資生稅”[10-11]，從而在“晉升錦標(biāo)賽”中勝出[12-13]。上述研究有助于理解土地財(cái)政的根源，但無論是地方政府追求財(cái)政收入，還是地方官員追求職位晉升，都只能說明地方政府和地方官員有動(dòng)機(jī)做大土地財(cái)政，而這種動(dòng)機(jī)是如何促進(jìn)土地財(cái)政在過去十幾年穩(wěn)定和快速的增長，仍然有待研究。

現(xiàn)階段，地方政府作為“發(fā)展型政府”[11]，會(huì)充分利用擁有的權(quán)利與資源，追求財(cái)政收入。壟斷供地權(quán)是1998年《土地管理法》修訂之后，地方政府獲得的重要權(quán)利，“理性”的地方政府會(huì)充分利用壟斷供地權(quán)，獲取財(cái)政收入。王賢彬等在一般均衡模型下，發(fā)現(xiàn)地方官員為追求政治晉升和私人收益，會(huì)利用壟斷供地權(quán)，策略性地設(shè)定土地出讓價(jià)格和規(guī)模[16]；邵新建等認(rèn)為地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷是地價(jià)、房?jī)r(jià)高企的主要原因[7]。基于這些研究，本文認(rèn)為土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷是地方政府實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政的重要制度工具，在財(cái)政收入的激勵(lì)下，越早實(shí)現(xiàn)土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的城市，土地財(cái)政現(xiàn)象越嚴(yán)重。

本文試圖利用1999—2016年主要城市的相關(guān)數(shù)據(jù)，在地方政府追求財(cái)政收入最大化的框架下，研究地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)對(duì)土地財(cái)政影響，并考察土地財(cái)政的動(dòng)態(tài)變化。為解決土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷與土地財(cái)政之間存在的自選擇、遺漏變量等內(nèi)生性問題，本文采用雙重差分方法，平行趨勢(shì)檢驗(yàn)顯示，在控制了雙向固定效應(yīng)之后，處理組城市與控制組城市在壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)之前的土地財(cái)政變動(dòng)趨勢(shì)是一致的，說明雙重差分法可以較好地解決內(nèi)生性問題。本文的主要貢獻(xiàn)在于：第一，證明土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷是地方政府實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政的重要制度抓手，回答了地方政府是如何將追求土地財(cái)政的動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)化為土地財(cái)政，完善了該領(lǐng)域的研究；第二，進(jìn)一步在土地市場(chǎng)供求平衡的框架下，通過事件研究法考察了土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷對(duì)土地財(cái)政的動(dòng)態(tài)影響，發(fā)現(xiàn)地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)后，土地財(cái)政在初期會(huì)顯著增長，之后壟斷效果會(huì)減弱，最終土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷對(duì)土地財(cái)政的影響存在“天花板”效應(yīng)。

2 制度背景與理論分析

2.1 制度背景：土地儲(chǔ)備制度與土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷供地權(quán)的取得

關(guān)于市縣政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)的法律規(guī)定可追溯到1990年國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，條例規(guī)定“土地使用權(quán)的出讓，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)”。其后，在1993年中共十四屆三中全會(huì)上，通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，又明確指出“國家壟斷城鎮(zhèn)土地一級(jí)市場(chǎng)”。上述政策法規(guī)明確賦予了市縣政府城鎮(zhèn)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷供地權(quán)，但值得注意的是，并沒有禁止農(nóng)村集體土地入市。1998年《土地管理法》修訂，明確“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”。這意味著農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，必須經(jīng)過國家征用，將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾螅拍苓M(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。從此集體土地入市的通道被關(guān)閉，市縣政府獨(dú)家掌握著非農(nóng)建設(shè)用地的供應(yīng)權(quán)，從而在法理上壟斷了土地供應(yīng)一級(jí)市場(chǎng)。

然而，直到土地儲(chǔ)備制度建立之后，地方政府才真正實(shí)現(xiàn)對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。有研究[7]發(fā)現(xiàn)，土地儲(chǔ)備制度建立之前，土地一級(jí)市場(chǎng)是一個(gè)多頭供應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，城市劃撥存量用地掌握在各個(gè)企事業(yè)單位手中，劃撥土地大量非法入市，形成了政府、企事業(yè)單位多頭供地的局面；第二，各個(gè)地方普遍存在集體土地非法入市的灰色市場(chǎng)；第三，土地審批、管理混亂，除了市縣政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也在出讓土地，而具體負(fù)責(zé)土地出讓的，除了國土部門，還有開發(fā)區(qū)管委會(huì)、城市建設(shè)委員會(huì)、房地產(chǎn)管理局等部門。這種情況嚴(yán)重影響了地方政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的調(diào)控，隨著土地儲(chǔ)備制度在各城市的建立，市縣政府供地和管地方式發(fā)生了重大變革，從過去多個(gè)部門供應(yīng)“生地”和協(xié)議出讓為主，改變?yōu)榧薪y(tǒng)一供應(yīng)“凈地”和招拍掛出讓為主，土地一級(jí)市場(chǎng)的多頭、無序供地狀況得到解決，市縣政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的真正壟斷。

2.2 研究假說

過去幾十年經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，帶來城市建設(shè)用地價(jià)值的大幅度增加，但地價(jià)的上升并不必然會(huì)催生土地財(cái)政。地方政府要想實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政，至少需要滿足兩項(xiàng)條件：第一，地方政府在土地市場(chǎng)上占主導(dǎo)地位，能夠獲取絕大部分土地增值收益；第二，地方政府能夠有效調(diào)控土地市場(chǎng)，從而獲取最大收益。地方政府出讓的土地，大多數(shù)來自征用的農(nóng)村土地[19]，如果村集體等土地所有人可以直接供應(yīng)建設(shè)用地，那么大部分土地增值收益將由村集體等產(chǎn)權(quán)主體獲取。在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的土地一級(jí)市場(chǎng)上，土地價(jià)格也將處于競(jìng)爭(zhēng)均衡點(diǎn)，地方政府無法根據(jù)自身意志調(diào)控市場(chǎng)，獲取壟斷收益?；谝陨险撌觯绻试S其他主體供地，在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的土地市場(chǎng)上，地方政府很難從土地市場(chǎng)獲得足夠的收入，從而形成土地財(cái)政現(xiàn)象。地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，則為土地財(cái)政現(xiàn)象的形成提供了條件[15]，其實(shí)現(xiàn)路徑主要有以下兩個(gè)方面。

第一，排除其他競(jìng)爭(zhēng)者的干擾，獲取更多的土地增值收益。在地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)之前，城市中的企事業(yè)單位、城中村和城市周邊農(nóng)村集體等主體大量供應(yīng)建設(shè)用地[7]，客觀上對(duì)地方政府產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，而地方政府內(nèi)部多層級(jí)、多部門無序供地，也使得政府難以對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行有效調(diào)控。土地儲(chǔ)備制度建立之后，地方政府獲得了實(shí)施土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的抓手，從而結(jié)束了土地一級(jí)市場(chǎng)多頭、無序的供地狀況，獲取了更多的土地增值收益。

第二，更有效地制訂差別化供地策略，獲取最大收益。已有研究[2-3，11]發(fā)現(xiàn)，地方政府針對(duì)工業(yè)用地和商住用地會(huì)采取不同的出讓策略。由于商業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)提供的是本地化的非貿(mào)易性服務(wù)，因此地方政府可以通過市場(chǎng)化方式高價(jià)出讓商住用地；由于大部分制造業(yè)缺乏區(qū)位特質(zhì)性，流動(dòng)性比較強(qiáng)，因此地方政府不得不低價(jià)出讓工業(yè)用地，作為招商引資的優(yōu)惠條件，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人們收入水平，進(jìn)而也增加商住用地的需求。因此，地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)后，在工業(yè)用地市場(chǎng)上可以低價(jià)出讓更多的土地，在商住用地市場(chǎng)上可以采取壟斷定價(jià)策略，控制土地出讓規(guī)模，從而提高出讓價(jià)格，獲得更多的土地出讓收入。因此，提出假說1：地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)會(huì)促進(jìn)土地財(cái)政增長。

土地財(cái)政是由土地市場(chǎng)的供需雙方共同決定的。從供給方來看，地方政府獲得壟斷供地權(quán)后，可以排除其他競(jìng)爭(zhēng)者、制訂更有效的差別化供地策略，從而推動(dòng)本地區(qū)土地財(cái)政更快的增長（相對(duì)于沒有壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的城市）。從需求方來看，地方政府獲得壟斷供地權(quán)并不能影響土地需求，土地需求取決于一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，由于一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速是相對(duì)穩(wěn)定的，因此即使地方政府壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，也不能無限供給土地，即壟斷供地權(quán)對(duì)土地財(cái)政的推動(dòng)作用存在上限?；谏鲜龉┣箅p方的分析，土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷對(duì)土地財(cái)政的動(dòng)態(tài)影響體現(xiàn)為：相較于尚未壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的城市，實(shí)現(xiàn)土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的城市在壟斷初期，通過排除競(jìng)爭(zhēng)者、制定差別化供地策略，可以推動(dòng)土地財(cái)政快速增長；由于土地需求取決于經(jīng)濟(jì)增長速度，保持相對(duì)穩(wěn)定，因此一段時(shí)間之后，實(shí)現(xiàn)土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的城市土地財(cái)政的相對(duì)增速會(huì)放緩，當(dāng)達(dá)到某個(gè)臨界點(diǎn)后，壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)與未壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的城市土地財(cái)政的差距達(dá)到最大值，此后不論擁有壟斷供地權(quán)的地方政府如何努力，兩類城市的土地財(cái)政的差距也很難繼續(xù)增大[17]。據(jù)此，提出假說2：地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，在期初會(huì)促進(jìn)土地財(cái)政顯著增長，但是之后壟斷效果會(huì)減弱，最終存在壟斷效果的“天花板”。

圖1 土地儲(chǔ)備制度建立年份分布Fig.1 Year distribution of the establishment of land reserve system

3 研究設(shè)計(jì)

3.1 漸進(jìn)型雙重差分法

由于各個(gè)城市建立土地儲(chǔ)備制度后才真正壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，本文用各地印發(fā)《土地儲(chǔ)備管理辦法》時(shí)間作為壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的時(shí)間，由圖1可見各城市壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的時(shí)間具有分批次、逐步推廣的特征，因此本文采用漸進(jìn)型雙重差分法[18]，將較早實(shí)施土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的城市作為處理組，將較晚實(shí)施土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的城市作為控制組，通過雙重差分，剔除掉影響土地財(cái)政的一般性因素，比如財(cái)政制度與土地制度的變化、經(jīng)濟(jì)周期，從而緩解內(nèi)生性問題。雙重差分方法適用的重要前提條件是處理組與控制組滿足平行趨勢(shì)，即土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷前，處理組與控制組城市的土地財(cái)政不存在明顯差異，或者存在差異，但是差異是不隨時(shí)間顯著變化的[18]，以便將控制組作為對(duì)照組的良好“反事實(shí)”，本文將在基準(zhǔn)回歸之后進(jìn)行平行趨勢(shì)檢驗(yàn)。

3.2 回歸模型設(shè)定

本文采用雙重差分法來考察土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷對(duì)土地財(cái)政的影響，模型設(shè)定如下：

式（1）中：i代表城市；t代表年份；yit表示城市i在時(shí)期t時(shí)的人均土地出讓收入和土地出讓收入占財(cái)政收入的比重；policyit表示土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷；估計(jì)系數(shù)β為處理效應(yīng)。若i城市在t時(shí)期印發(fā)了《土地儲(chǔ)備管理辦法》，則policyit取值為1，否則為0。除了政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，一個(gè)城市的土地財(cái)政規(guī)模還受到許多其他因素的影響，參考相關(guān)文獻(xiàn)[11，14]，本文從人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)水平、財(cái)政壓力、晉升激勵(lì)等幾個(gè)方面選取控制變量，控制了人口總量、人口密度、第一產(chǎn)業(yè)占GDP比重、第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重、人均GDP水平、城市化水平、人均固定資產(chǎn)投資總額、財(cái)政自主度、市委書記年齡、市委書記任期等變量。

本文因果識(shí)別的主要威脅來自于地方政府的自選擇，即具備某些特征的地方政府更傾向于較早建立土地儲(chǔ)備制度，而這些城市土地財(cái)政現(xiàn)象更為嚴(yán)重，這使得本文有可能高估土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的政策效果。針對(duì)這一問題，本文采取了以下應(yīng)對(duì)策略。第一，進(jìn)行平行趨勢(shì)檢驗(yàn)，如果政策發(fā)生前處理組與控制組城市土地財(cái)政現(xiàn)象無顯著差異，可以緩解對(duì)于地方政府自選擇引發(fā)的內(nèi)生性問題的擔(dān)憂。第二，根據(jù)已有研究[19]，土地儲(chǔ)備制度建立的重要?jiǎng)訖C(jī)是國企解困，因此各城市建立土地制度的先后順序受到當(dāng)?shù)貒蠼饫ж?fù)擔(dān)和政府財(cái)政狀況的影響。如果土地儲(chǔ)備制度建立前后，當(dāng)?shù)貒蠼饫ж?fù)擔(dān)和政府財(cái)政狀況這兩個(gè)因素對(duì)處理組和控制組城市的影響發(fā)生顯著變化，那么即使土儲(chǔ)制度建立前滿足平行趨勢(shì)假定，也沒有把握認(rèn)為土地儲(chǔ)備制度建立后控制組城市仍然是處理組良好的反事實(shí)對(duì)照組。因此本文沿襲GENTZKOW[20]做法，在回歸中控制了影響土地儲(chǔ)備制度實(shí)施先后順序的因素S（國企解困負(fù)擔(dān)、地方政府財(cái)政狀況）與兩種不同時(shí)間趨勢(shì)項(xiàng)設(shè)定f（t）的交叉項(xiàng)。第一種是S與postt的交叉項(xiàng)S×postt，從而允許S對(duì)yit的影響在政策前后存在差異；第二種是S與時(shí)間趨勢(shì)變量t的多項(xiàng)式的交叉項(xiàng)：S×t、S×t2、S×t3，從而使S對(duì)yit的影響滿足非線性的時(shí)間趨勢(shì)假定。由于20世紀(jì)末、21世紀(jì)初國企普遍經(jīng)營不善，而國企在一個(gè)城市的工業(yè)生產(chǎn)總值中占重要地位，因此，本文用1999—2003年一個(gè)城市的工業(yè)生產(chǎn)總值占GDP的比重的平均值作為國企解困負(fù)擔(dān)的代理變量，用變量burden來表示。用財(cái)政自主度（預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入/預(yù)算內(nèi)財(cái)政總支出）來衡量地方政府財(cái)政狀況，用變量來表示。

本文因果識(shí)別的另一個(gè)威脅來自于其他改革的政策影響。如果存在其他改革與土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施時(shí)間和順序一致，且對(duì)土地財(cái)政產(chǎn)生影響，那么本文識(shí)別的政策效果可能反映了其他改革的效果。同時(shí)期進(jìn)行的政策改革中，可能會(huì)對(duì)地方土地財(cái)政產(chǎn)生顯著影響的是土地出讓市場(chǎng)化改革。為控制土地出讓市場(chǎng)化改革對(duì)土地財(cái)政的影響，本文設(shè)置了landmaktit變量，表示i城市在t時(shí)期的土地出讓市場(chǎng)化程度，用招拍掛出讓的土地宗數(shù)占出讓總宗數(shù)的比例來表示。

根據(jù)2001年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》和2007年國土資源部《土地儲(chǔ)備管理辦法》，建立土地儲(chǔ)備制度的目的是為了調(diào)控土地市場(chǎng)，結(jié)束土地市場(chǎng)的管理混亂局面。已有研究[19]也指出土地儲(chǔ)備制度是國有企業(yè)制度改革和城鎮(zhèn)土地使用權(quán)制度改革的產(chǎn)物，因此，在本文中土地財(cái)政對(duì)土地儲(chǔ)備制度建立的反向影響并不嚴(yán)重。

對(duì)于不可觀測(cè)的遺漏變量問題，本文的處理方式如下：第一，控制城市固定效應(yīng)αi，從而緩解不隨時(shí)間變化、與城市特征相關(guān)的遺漏變量問題，如城市的地理?xiàng)l件、土地資源稟賦；第二，控制時(shí)間固定效應(yīng)λt，緩解隨時(shí)間變化的遺漏變量問題，如經(jīng)濟(jì)周期、貨幣與財(cái)政政策等；第三，一些隨時(shí)間變化的因素，雖然對(duì)所有城市都有影響，但是影響的程度不同，如市場(chǎng)化改革、法制建設(shè)，為了控制這些影響，本文在回歸中加入了城市的時(shí)間趨勢(shì)項(xiàng)γit，從而允許各個(gè)城市存在不同的線性增長趨勢(shì)[17]。為控制面板數(shù)據(jù)潛在的異方差和序列相關(guān)問題，本文將回歸系數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)誤聚類（Cluster）到市級(jí)層面。

3.3 數(shù)據(jù)來源和描述性統(tǒng)計(jì)

本文的研究時(shí)間跨度為1999—2016年。土地出讓數(shù)據(jù)來自《中國國土資源年鑒》；土地儲(chǔ)備制度建立時(shí)間來自手工整理，通過各個(gè)城市國土部門官網(wǎng)、百度搜索等渠道，本文整理了160個(gè)城市印發(fā)《土地儲(chǔ)備管理辦法》的時(shí)間；城市層面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，其中城市化率指標(biāo)用各省城市化率指標(biāo)代替，數(shù)據(jù)來自《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》；參考文獻(xiàn)［21］做法，本文使用市委書記年齡、任期來刻畫市委書記的晉升激勵(lì)，數(shù)據(jù)來自“中國人民共和國地市級(jí)市委書記及市長數(shù)據(jù)庫”[24]、LANDRY PIERRE F等[25]和中國政治精英數(shù)據(jù)庫（CPED）[26]及作者整理。相關(guān)數(shù)據(jù)通過各省通脹指數(shù)進(jìn)行消脹，基期為1999年。表1是本文使用的主要變量的定義，表2是本文主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)。

表1 變量定義Tab.1 Variable de finitions

表2 主要變量描述性統(tǒng)計(jì)Tab.2 Descriptive statistics

4 結(jié)果分析

4.1 回歸結(jié)果

表3和表4是地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)對(duì)人均土地出讓收入和政府土地財(cái)政占比的影響。第1列僅控制了雙向固定效應(yīng)和時(shí)間趨勢(shì)項(xiàng)，顯示政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)顯著促進(jìn)了人均土地出讓收入和土地財(cái)政占比的增加。第2列在第1列的基礎(chǔ)上，又增加了一系列控制變量，并控制住其他改革的影響，回歸結(jié)果依然顯著。第3列、第4列在第2列的基礎(chǔ)上，又分別控制了影響土地制度實(shí)施先后順序的因素S（國企解困負(fù)擔(dān)、地方政府財(cái)政狀況）與兩種不同時(shí)間趨勢(shì)項(xiàng)設(shè)定f（t）的交叉項(xiàng)，地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)對(duì)人均土地出讓收入和土地財(cái)政占比的促進(jìn)作用依舊顯著存在。由第4列可知，地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)之后，人均土地出讓收入增加了56.8%，由表2可知樣本中人均土地出讓收入對(duì)數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)差為1.963，所以地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)可以解釋樣本中人均土地出讓收入對(duì)數(shù)變動(dòng)的28.94%；地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)之后，地方政府土地財(cái)政占比提高了7.8%，考慮到地方政府土地財(cái)政占比的標(biāo)準(zhǔn)差為0.463，所以地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)可以解釋樣本中地方政府土地財(cái)政占比變動(dòng)的16.85%。以上結(jié)果說明政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)顯著提高了人均土地出讓收入水平，加劇了政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，假設(shè)1得證。

表3 土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷與人均土地出讓收入回歸結(jié)果Tab.3 The estimation results of primary land market monopoly and per capita land leasing income

表4 土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷與土地出讓收入占比回歸結(jié)果Tab.4 The estimation results of primary land market monopoly and the proportion of land leasing income

4.2 平行趨勢(shì)檢驗(yàn)與土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的動(dòng)態(tài)效果

雙重差分法使用的前提條件是平行趨勢(shì)假設(shè)，即土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷前，處理組與控制組人均土地出讓水平和土地財(cái)政占比的變動(dòng)趨勢(shì)是一致的，不存在趨勢(shì)性差異。為驗(yàn)證平行趨勢(shì)假定并考察土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的動(dòng)態(tài)效果，本文參考JACOBSON[22]和BECK等[23]做法，采用事件研究法進(jìn)行平行趨勢(shì)檢驗(yàn)，具體設(shè)定如下回歸方程：

式（2）中：i表示城市；t表示年份；表示土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷前后第|j|年的虛擬變量。Si表示城市i壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的年份，則當(dāng)t-Si=j時(shí)=1，否則=0。由于大多數(shù)城市在1999—2007年實(shí)現(xiàn)了土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷，因此本文設(shè)定j≥-7，j≤10，為了充分利用樣本的變異，當(dāng)j＜-7時(shí)，令j=-7，當(dāng)

j＞10時(shí)，令j=10。將政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的前一年，即j=-1這一年作為回歸的基期，因此，在回歸中剔除了j=-1的啞變量。αi表示城市固定效應(yīng)，λt表示時(shí)間固定效應(yīng)，βj為政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)j年后（前）對(duì)土地財(cái)政的影響。圖2和圖3分別給出了土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷對(duì)人均土地出讓收入和土地財(cái)政占比的估計(jì)系數(shù)βj和95%的置信區(qū)間；橫坐標(biāo)表示距離地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的年數(shù)，-7表示地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)前的第7年，10表示地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)后的第10年。

由圖2可知，政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)之前，βj并不能顯著拒絕零假設(shè)，即政策實(shí)施前處理組與控制組滿足平行趨勢(shì)假設(shè)。政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)之后，βj在當(dāng)期就顯著拒絕零假設(shè)，說明地方政府獲得壟斷供地權(quán)后，通過排除土地一級(jí)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)者和采取壟斷定價(jià)策略等方式，在當(dāng)期就顯著促進(jìn)了土地財(cái)政的增長，但是之后處理組城市的相對(duì)增長程度放緩，到政策實(shí)施后的第8年，政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的政策效果達(dá)到頂點(diǎn)，即存在“天花板效應(yīng)”，假設(shè)2得證。

圖3顯示，政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)之前，處理組與控制組在土地財(cái)政占比上也基本滿足平行趨勢(shì)假設(shè)。政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)之后，βj也表現(xiàn)出與圖2相同的特征，在當(dāng)期就顯著拒絕零假設(shè)，處理組城市相對(duì)于控制組城市土地出讓收入占比顯著增長，隨后增長放緩，在政策實(shí)施后的第8至9年政策效果達(dá)到頂峰，即圖3也支持地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的“天花板效應(yīng)”。

圖2 平行趨勢(shì)檢驗(yàn)與土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的動(dòng)態(tài)效果——人均土地出讓收入Fig.2 The parallel trend test and the dynamic effects of primary land market monopoly—per capita land leasing income

圖3 平行趨勢(shì)檢驗(yàn)與土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的動(dòng)態(tài)效果——土地出讓收入占比Fig.3 The parallel trend test and the dynamic effects of primary land market monopoly—the proportion of land leasing income

4.3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為增加結(jié)論的可信性，本文進(jìn)行了穩(wěn)健性檢驗(yàn)，表5和表6分別是被解釋變量為人均土地出讓收入、土地出讓收入占比的穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果。在表5和表6中，第1列為使用1999—2008年子樣本回歸的結(jié)果；第2列為剔除直轄市、計(jì)劃單列市樣本后回歸的結(jié)果；第3列是剔除2000年之前與2007年之后壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的城市的結(jié)果；第4列為將市級(jí)時(shí)間趨勢(shì)項(xiàng)替換為省級(jí)時(shí)間趨勢(shì)項(xiàng)后的回歸結(jié)果。無論被解釋變量為人均土地出讓收入，還是土地出讓收入占比，核心解釋變量的估計(jì)系數(shù)均顯著為正，說明政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)顯著促進(jìn)了土地財(cái)政現(xiàn)象，加劇了政府對(duì)土地財(cái)政的依賴這一結(jié)論是穩(wěn)健的。

表5 穩(wěn)健性檢驗(yàn)一（人均土地出讓收入）Tab.5 The robustness check 1 (per capita land leasing income)

表6 穩(wěn)健性檢驗(yàn)二（土地出讓收入占比）Tab.6 The robustness check 2 (the proportion of land leasing income)

4.4 安慰劑檢驗(yàn)

為進(jìn)一步增強(qiáng)結(jié)論可信性，本文通過改變政策執(zhí)行時(shí)間，構(gòu)造虛擬政策時(shí)點(diǎn)進(jìn)行安慰劑檢驗(yàn)。這種做法原理為：如果土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷對(duì)土地財(cái)政有顯著影響，那么改變土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的時(shí)間，這種影響應(yīng)該不存在，否則說明本文的識(shí)別效應(yīng)受到了其他政策改革的影響。

表7報(bào)告了安慰劑檢驗(yàn)結(jié)果，第1至2列顯示的是當(dāng)被解釋變量為人均土地出讓收入時(shí)，政策發(fā)生時(shí)間提前2年、提前1年的結(jié)果，第3至4列顯示的是當(dāng)被解釋變量為土地出讓收入占比時(shí)，政策發(fā)生時(shí)間提前2年、提前1年的結(jié)果，這些虛擬的政策時(shí)點(diǎn)對(duì)人均土地出讓收入、土地出讓收入占比均無顯著的影響，說明地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)對(duì)土地財(cái)政的影響是穩(wěn)健的。

表7 安慰劑檢驗(yàn)Tab.7 The placebo test

5 研究結(jié)論及啟示

土地財(cái)政一直是中國經(jīng)濟(jì)中備受關(guān)注的問題，現(xiàn)有關(guān)于土地財(cái)政根源的研究，強(qiáng)調(diào)地方政府和官員有追求土地財(cái)政的動(dòng)機(jī)，但沒有回答地方政府或官員追求土地財(cái)政的動(dòng)機(jī)是如何促進(jìn)土地財(cái)政在過去十幾年穩(wěn)定快速增長的。本文認(rèn)為地方政府的壟斷供地權(quán)是實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政的重要制度基礎(chǔ)，利用土地儲(chǔ)備制度在各個(gè)城市分批次建立的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，本文估計(jì)了地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)對(duì)土地財(cái)政的影響，發(fā)現(xiàn)：地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)在短期內(nèi)顯著促進(jìn)了土地財(cái)政增長，并加深了當(dāng)?shù)卣畬?duì)土地財(cái)政的依賴；長期來看，土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷對(duì)土地財(cái)政的影響受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的制約，存在“天花板效應(yīng)”。

本文的結(jié)論對(duì)于厘清改革的思路具有重要的參考意義。土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷是地方政府實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政的重要制度抓手，因此短期內(nèi)改革的思路在于打破地方政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，允許集體建設(shè)用地入市，改革征地制度，這與目前正在進(jìn)行的“土地三項(xiàng)制度”改革相呼應(yīng)；長期來看，應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府，地方政府應(yīng)追求轄區(qū)內(nèi)福利最大化，而非財(cái)政收入最大化。