新時期國土綜合整治分類體系初探

韓 博，金曉斌，2，3，孫 瑞，李寒冰，田玉福，趙慶利，周寅康，2，3

（1.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210023；2.自然資源部海岸帶開發(fā)與保護重點實驗室，江蘇 南京 210023；3.江蘇省土地開發(fā)整理技術(shù)工程中心，江蘇 南京 210023；4.自然資源部國土整治中心， 北京 100035）

1 引言

黨的十九大指出,中國已經(jīng)進入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。與此同時，中國國土空間與資源利用形勢也發(fā)生了深刻變化[1-3]。順應(yīng)新時代、解決新矛盾，國土空間利用方式應(yīng)當從粗放式向可持續(xù)集約、注重人地和諧的高品質(zhì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[4]。國土綜合整治作為增強國土開發(fā)利用和資源環(huán)境承載力之間的匹配程度、提高國土開發(fā)利用效率和質(zhì)量的重要手段[5]，在當前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期肩負著重要的時代使命。2015年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，要求“加快推進國土綜合整治”；2018年國土資源工作會議提出要發(fā)揮國土綜合整治在推進山水林田湖草系統(tǒng)治理中的重要平臺作用；同年自然資源部成立后正式將“負責國土空間綜合整治、土地整理復墾、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理、海洋生態(tài)、海域海岸線和海島修復等工作”寫入部門職能，為國土綜合整治工作開展奠定了制度基礎(chǔ)；2019年《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》發(fā)布，標志著全國范圍國土空間規(guī)劃編制工作正式啟動，國土綜合整治作為優(yōu)化國土空間開發(fā)利用格局的重要抓手，將在其中發(fā)揮重要作用。新的發(fā)展階段、新的發(fā)展導向與發(fā)展路徑、新的行政管理機構(gòu)等標志著國土綜合整治進入了從抽象概念逐步轉(zhuǎn)向具體落地實施、從單一目標轉(zhuǎn)向多元目標、從獨立要素整治轉(zhuǎn)向系統(tǒng)綜合整治的新時期。一系列相關(guān)政策文件明確了新時期國土綜合整治實現(xiàn)國土空間格局優(yōu)化、功能提升、生態(tài)修復的目標，提出了整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理的要求，但對國土綜合整治的內(nèi)涵、對象、實施途徑等尚無界定，導致國土綜合整治全面開展之際面臨分工不明、任務(wù)不清、路徑不一等問題。因此，構(gòu)建符合當前新形勢要求的、具有系統(tǒng)性綜合性特征的、滿足不同層級國土綜合整治管理與實踐需求的國土綜合整治體系，成為當前亟待研究的命題。

目前學界對于“國土綜合整治”的研究主要集中在概念[6]與內(nèi)涵解析[7-8]，以及特定整治類型的實施途徑[9]、行業(yè)管理[10]、技術(shù)標準[11]、整治工程[12]等方面。也有學者從不同角度提出了國土綜合整治分類建議或設(shè)想。例如夏方舟等系統(tǒng)梳理了國土綜合整治近40年的概念演變，提出了以土地開發(fā)、復墾、建設(shè)用地及農(nóng)用地整治為基本類型，以資源環(huán)境綜合整治、海洋保護治理、精準扶貧整治為沿拓模式的國土綜合整治類型構(gòu)想[7]；封志明等從全國尺度提出了國土綜合整治分區(qū)，按照自然、生態(tài)、社會、經(jīng)濟等方面的相對均質(zhì)性將全國分為11個國土整治區(qū)及56個國土整治亞區(qū)[13]；劉新衛(wèi)通過梳理新時期國土綜合整治目標與任務(wù)，提出新時期國土綜合整治應(yīng)包括城鄉(xiāng)土地綜合整治、受損土地生態(tài)修復、地質(zhì)環(huán)境治理恢復、江河流域綜合整治及海域環(huán)境綜合治理[14]。上述研究在分類思路、分類原則、分類方法等方面進行了有益探索，但未具體分析國土綜合整治的途徑與任務(wù)，對于國土綜合整治在不同尺度如何有效銜接、在不同時期應(yīng)如何定位未進行深入探討。同時在當前自然資源統(tǒng)一管理和國土空間規(guī)劃背景下，現(xiàn)有國土綜合整治分類體系與管理體系的一致性、整治要素的完整性、整治體系的系統(tǒng)性與綜合性都還有待完善。

鑒于此，本文從國土綜合整治內(nèi)涵解析出發(fā)，按照系統(tǒng)性、尺度性、動態(tài)性等原則提出廣義國土綜合整治分類框架，結(jié)合當前自然資源管理要求與國土空間規(guī)劃體系定位，構(gòu)建新時期國土綜合整治分類體系，提出不同整治類型的特征、目標及指標約束，以期為國土綜合整治規(guī)劃編制、促進國土綜合整治工作開展提供參考。

2 國土綜合整治分類總體思路

針對特定對象的分類研究一般有兩種解析思路：一是“自下而上”的聚類法[15]，即識別分類對象包含的全部內(nèi)容的特征，將具有相同或相似特征的內(nèi)容歸為一類；二是“自上而下”的拆分法[16-17]，即將分類對象按照一定的分類原則與分類依據(jù)劃分為不同類型，適用于分類對象所包含內(nèi)容不明確的情況。由于國土綜合整治內(nèi)涵處于動態(tài)發(fā)展過程，且實踐中各類整治活動難以窮盡，因此本文采用“自上而下”的分類法構(gòu)建國土綜合整治分類體系。

國土綜合整治是一個多層次的概念，首先，國土綜合整治是人類優(yōu)化國土空間與資源利用的全部活動的抽象；其次，國土綜合整治是一項現(xiàn)實活動，按照從宏觀到微觀的尺度邏輯可以分為國家層面的制度設(shè)計、行業(yè)層面的管理活動以及具體整治實施的途徑措施，形成國土綜合整治概念圈層結(jié)構(gòu)（圖1）。不同圈層的國土綜合整治活動遵循一致的目標與問題導向，但隨著圈層外推，目標與問題從抽象到具體，從單一到多元。因此，本文擬按照圈層結(jié)構(gòu)外推逐步進行國土綜合整治分類體系構(gòu)建，首先通過對國土綜合整治科學內(nèi)涵解析進行廣義（理論）國土綜合整治分類，其次結(jié)合國家新時期政策與制度背景，銜接國土空間規(guī)劃定位與要求，對抽象的廣義國土綜合整治分類具體化，提出新時期國土綜合整治分類，明確各類整治的定位、目標與途徑，形成完整國土綜合整治分類體系。

3 國土綜合整治分類體系構(gòu)建

3.1 國土綜合整治內(nèi)涵解析

國內(nèi)國土綜合整治概念出現(xiàn)于20世紀80年代，為促進國土空間與資源合理開發(fā)利用，吳傳鈞、陳傳康、陸大道等一批科學家積極呼吁開展國土綜合整治[7]；20世紀90年代開始隨著城市化、工業(yè)化速度加快，耕地資源保護面臨巨大壓力，土地整治作為穩(wěn)定耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量的重要手段而廣泛開展[18]，成為該時期國土綜合整治的主要形式；新時期國土空間與資源開發(fā)利用面臨新的形勢，生態(tài)環(huán)境破壞與自然資源不合理利用成為當前面臨的主要問題，業(yè)界與學界都呼吁通過國土綜合整治促進山水林田湖草系統(tǒng)修復，實現(xiàn)國土空間資源可持續(xù)利用[19-20]。

綜上所述，盡管在不同時代背景下，國土綜合整治被賦予了不同的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式，但其核心內(nèi)涵始終明確，即國土綜合整治是優(yōu)化國土空間與自然資源利用的過程。不同階段國土空間資源開發(fā)利用能力和社會文化差異導致合理利用的標準不同，但通過國土綜合整治實現(xiàn)當前生產(chǎn)力水平下最優(yōu)利用狀態(tài)的目標是一致的。因此，為進行廣義國土綜合整治分類，需首先解析國土空間與自然資源利用的過程，分析國土空間與自然資源利用優(yōu)化的途徑。借鑒人地關(guān)系思想，可以將國土空間與資源開發(fā)利用系統(tǒng)分為利用客體和利用主體[21]。按照尺度劃分可以將利用客體部分分為資源要素與資源系統(tǒng)，可將利用主體分為利用個體和利用群體。資源要素具有自然屬性及與人類關(guān)聯(lián)后的利用屬性，按照一定等級、格局和組合構(gòu)成資源系統(tǒng)。利用個體的權(quán)屬與市場關(guān)系、生產(chǎn)能力等是影響資源要素的開發(fā)利用的關(guān)鍵因素。利用個體通過要素投入，實現(xiàn)資源要素的功能發(fā)揮，利用群體的管理系統(tǒng)通過規(guī)劃約束利用個體、規(guī)劃管制資源系統(tǒng)實現(xiàn)資源合理開發(fā)利用，并根據(jù)資源功能的外部效應(yīng)反饋優(yōu)化調(diào)整管理。

資源開發(fā)利用的優(yōu)化途徑主要包括資源要素的改良、資源利用條件的改善、資源系統(tǒng)的空間格局優(yōu)化等；在社會經(jīng)濟系統(tǒng)方面主要包括利用者行為引導及權(quán)屬調(diào)整、利用能力的提升、資源開發(fā)利用管理體系的優(yōu)化等。整治對象與優(yōu)化途徑的組合構(gòu)成了廣義國土綜合整治分類的基礎(chǔ)（圖2）。

3.2 廣義國土綜合整治分類

3.2.1 廣義國土綜合整治分類原則

根據(jù)國土綜合整治內(nèi)涵解析框架及特征確定廣義國土綜合整治的分類原則如下：（1）尺度性。應(yīng)在分類中區(qū)分不同尺度國土綜合整治對象、目標、途徑等的差異，不同尺度間整治類型應(yīng)相互銜接。（2）獨立性與綜合性結(jié)合。體現(xiàn)國土綜合整治的系統(tǒng)性、綜合性，包括整治對象的綜合、整治目標的綜合、整治手段與措施的綜合等，同時保持不同整治類型在某一特征上的相對獨立。（3）穩(wěn)定性與開放性結(jié)合。國土綜合整治分類應(yīng)適應(yīng)不同時期、不同區(qū)域要求，以穩(wěn)定的整治分類框架容納不斷變化的整治措施和手段。

3.2.2 廣義國土綜合整治分類框架

以國土綜合整治內(nèi)涵為基礎(chǔ)，按照國土綜合整治分類原則，可從空間—系統(tǒng)—途徑三個層次進行國土綜合整治分類。國土空間是國土綜合整治的基本對象，其主要類型包括陸地空間與海洋空間，其中陸地空間按照人類活動強度的高低又可以劃分為城鎮(zhèn)空間（人口密度高，人類活動最劇烈）、工礦空間（人類直接開發(fā)利用國土空間資源的高強度活動空間）、鄉(xiāng)村空間（以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動為主的低強度活動空間）和生態(tài)空間（人類活動較少的生態(tài)重要區(qū)與生態(tài)退化區(qū)）。提升國土空間與資源利用效率的途徑包括改善資源本底條件、優(yōu)化資源開發(fā)利用條件、引導利用者合理利用實現(xiàn)資源要素功能提升，以及通過各類資源開發(fā)利用活動的空間配置、國土空間用途管制等實現(xiàn)資源系統(tǒng)格局優(yōu)化。通過整治對象與整治途徑的組合，可以構(gòu)建包括5個一級類、16個二級類、23個三級類的廣義國土綜合整治分類（圖3）。

3.3 新時期國土綜合整治分類

3.3.1 新時期國土綜合整治規(guī)劃銜接

不同時期的空間規(guī)劃確定了國土綜合整治的目標導向和功能定位?！蛾P(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出了全國國土空間保護、開發(fā)、利用、修復的總體格局，國土綜合整治作為解決國土空間利用問題的重要手段，是實現(xiàn)國土空間修復任務(wù)的主要抓手。但目前國家層面國土空間規(guī)劃體系尚未建立，針對國土綜合整治的目標、定位、要求尚未細化，因此本文通過梳理原有空間規(guī)劃中國土綜合整治（包括各類專項整治）的規(guī)劃背景、整治定位、整治類型、整治目標、關(guān)鍵控制指標等要素及這些要素的關(guān)系，提出國土空間規(guī)劃體系下國土綜合整治定位。

圖2 國土綜合整治內(nèi)涵解析框架Fig.2 The connotation analysis framework of Integrated Territory Consolidation

現(xiàn)有國土空間相關(guān)規(guī)劃包括土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、生態(tài)保護與建設(shè)規(guī)劃等（表1）。通過分析可知，空間規(guī)劃中國土綜合整治具有以下特征：在不同時期國土綜合整治都是優(yōu)化國土空間開發(fā)利用的重要途徑；解決新時期的國土空間利用關(guān)鍵問題是國土綜合整治的重要任務(wù)；部門職責劃分是國土綜合整治的實施基礎(chǔ)；構(gòu)建有效的層級傳導機制是國土綜合整治順利實施的重要保障。因此國土綜合整治應(yīng)在以下方面與國土空間規(guī)劃進行銜接：（1）定位銜接。新時期國土綜合整治與國土空間保護、開發(fā)、利用共同構(gòu)成了國土空間規(guī)劃格局，其中國土綜合整治重點針對利用失序、功能退化的國土空間，通過資源改造、格局優(yōu)化、功能提升等途徑實現(xiàn)國土空間利用優(yōu)化。（2）目標銜接。國土綜合整治應(yīng)以解決資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價明確的國土空間利用問題、實現(xiàn)空間發(fā)展藍圖為目標。（3）對象銜接。國土綜合整治分類與國土空間規(guī)劃中空間類型劃分（如生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間等）及空間邊界劃定（如“三線劃定”）相銜接，但也應(yīng)符合國土綜合整治具體實施的要求。

圖3 廣義國土綜合整治分類框架Fig.3 Generalized Integrated Territory Consolidation classi fication framework

3.3.2 新時期國土綜合整治分類體系

通過上述分析，結(jié)合新時期國土空間與資源利用形勢判斷，本文將國土綜合整治在國土空間規(guī)劃體系中的作用定位為：針對當前國內(nèi)資源環(huán)境承載壓力增加、人地關(guān)系不匹配、生態(tài)環(huán)境惡化、能源資源面臨挑戰(zhàn)、自然災(zāi)害頻發(fā)等重大問題，以山水林田湖草系統(tǒng)治理為理念，以實現(xiàn)生態(tài)修復、促進國土空間資源格局優(yōu)化與功能提升為目標，確保宏觀引領(lǐng)和微觀落實相統(tǒng)一、目標一致性與區(qū)域差異性相結(jié)合，與國土空間開發(fā)、保護、利用共同構(gòu)成國土空間優(yōu)化格局[8]。因此，新時期國土綜合整治分類體系，首先應(yīng)依據(jù)廣義國土綜合整治分類框架確定實際整治類型劃分，其次應(yīng)根據(jù)規(guī)劃要求明確不同整治類型的定位，最后需要提出可為層級間傳導提供參考的控制指標?；诖藰?gòu)建國土綜合整治分類體系，包括5個大類，11個亞類及23個小類，各類型的定位及控制性指標見表2。

3.3.3 新時期國土綜合整治分類體系落實途徑

按照國家、省/區(qū)域、市縣的尺度分級可以確定不同層面整治分類的落實途徑。由于不同尺度面對的國土空間與資源利用問題不同，對國土綜合整治分類的目標與要求也不同。國家層面重點按照整治大類構(gòu)建國土綜合整治藍圖，在進行重點區(qū)域與重大工程選擇時結(jié)合特定問題選擇相應(yīng)整治亞類與小類；省級/區(qū)域?qū)用娓鶕?jù)自身特征與國土空間規(guī)劃選擇區(qū)域性的整治大類與亞類，按照國家整治目標的總體要求制定不同類型的整治任務(wù)；市縣層面需因地制宜選擇與地方問題銜接的整治小類，完成整治任務(wù)，實現(xiàn)整治目標（圖4）。

表1 現(xiàn)有空間規(guī)劃中國土綜合整治定位梳理Tab.1 The positions of Territory Consolidation classi fication in the existing spatial planning

4 結(jié)論與討論

（1）本文以國土綜合整治概念的多層次性為基礎(chǔ)，采用“自上而下”思路，按照內(nèi)涵解析、廣義國土綜合整治分類、新時期國土綜合整治分類的邏輯進行分類體系構(gòu)建，形成完整分類體系；（2）借鑒人地關(guān)系思想構(gòu)建了國土綜合整治內(nèi)涵解析框架，按照“空間—系統(tǒng)—途徑”邏輯，依據(jù)尺度性、獨立性、綜合性等原則提出了廣義國土綜合整治分類框架；（3）通過梳理相關(guān)規(guī)劃中國土綜合整治的背景、定位等，提出了國土空間規(guī)劃體系下國土綜合整治的定位，結(jié)合廣義國土綜合整治框架，將新時期國土綜合整治劃分為5個大類、11個亞類、23個小類，并提出了各整治類型的定位和控制指標，探討了分類體系在不同尺度下的落實途徑。

與以往分類相比，本文分類體系具有以下幾個特點：（1）層次性。本文構(gòu)建的分類體系涵蓋國土綜合整治的科學內(nèi)涵層面、制度設(shè)計與行業(yè)管理層面、具體實施層面。（2）綜合性。本文考慮了不同尺度下各類資源要素和資源系統(tǒng)，涵蓋了全部陸地與海洋空間，實現(xiàn)要素綜合；遵循目標與問題導向，銜接工程、管控、市場、權(quán)屬等手段，實現(xiàn)措施綜合。（3）動態(tài)性。根據(jù)形勢發(fā)展可以通過調(diào)整整治小類、確定適用的控制指標等完善整治分類，引導整治工作開展。（4）實踐性。根據(jù)不同整治類型的問題、目標、途徑與措施確定控制指標，并分析了分類體系的落實途徑，為不同層級國土綜合整治管理提供參考。

表2 新時期國土綜合整治分類體系Tab.2 The classi fication system of Integrated Territory Consolidation in the new era

（表1續(xù)）

圖4 國土綜合整治分類體系落實途徑Fig.4 The implementation way of the classi fication system of Integrated Territory Consolidation

此外本文還存在一些方面有待深化：一是本文國土綜合整治內(nèi)涵解析框架是借鑒人地關(guān)系思想進行的簡單抽象解析，實際上現(xiàn)實中國土綜合整治涉及的要素、要素之間的關(guān)系更為復雜，因此今后應(yīng)進一步加強國土綜合整治內(nèi)涵的理論分析；二是由于缺乏實證分析，目前該分類體系的實際應(yīng)用效果還有待驗證。