累退稅、土地市場與地權配置

田傳浩，方 麗

（1.浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310086；2.佛羅里達州立大學，佛羅里達 塔里哈希 32306）

1 引言

財稅制度是影響土地市場運作的重要制度環(huán)境，累退稅性質的稅收制度安排會使得土地通過市場機制向大土地所有者處轉移。與土地規(guī)模相關的累退稅意味著土地面積越大，單位面積土地上的稅賦負擔越輕。從另一個角度來看，土地面積越大，單位面積土地上的財政補貼越高，起到了與累退稅同樣的效果。這種累退稅性質的財稅制度安排扭曲了政府和市場的關系，不僅是理解中國歷史上土地市場與地權配置關系的重要制度背景，也有助于重新理解中國目前一些地區(qū)推行的農業(yè)經營大戶補貼政策。

土地私有制在中國有著悠久的歷史，戰(zhàn)國時期已經普遍存在，到了秦國商鞅變法，私有土地合法化，私人正式取得了政府認可的土地所有權[1]。即使在均田制實施的數(shù)百年里，也不是將所有的土地國有化，仍然有一部分田地屬于私有，可以繼承、轉讓，如桑田[2]。隨著土地私有制度的確立，土地租賃、買賣、抵押市場也逐步興起，秦漢時期已經出現(xiàn)了土地買賣的契券，到了明清時期，土地產權制度已經非常精細化，出現(xiàn)了田骨（田底權）與田皮（田面權）的分離，土地市場也非?；钴S。

不論是豪強掠奪，還是市場交易，在土地初始分配均等的情況下，都不可避免地出現(xiàn)地權集中（土地兼并）。對中國歷史上的土地市場與地權配置的研究已經吸引了大量的學者關注，主要的爭論在于歷史上的地權配置狀況、地權集中所產生的后果以及地權配置變化的原因。一些學者指出，“權力戲弄權利”所帶來的強取豪奪是地權集中的主要原因[3-4]；另一些學者則認為，土地私有制和土地市場的發(fā)育導致了地權集中[5]。近年來對于發(fā)展中國家土地買賣市場的研究也表明，由于多重市場失靈，土地通過買賣市場從小農場主向大農場主轉移，土地所有權趨于集中[6]，這與中國歷史上的經驗相呼應。

在傳統(tǒng)農業(yè)社會中，土地是最主要的生產和生活資料，也是財政稅收的主要來源，因此，地權配置的不平等導致了土地稅收的流失，并且加重了平民土地所有者（往往也是小土地所有者）的稅賦。人民因避役而棄產逃亡或待產投靠權貴，史不經書。很顯然，財稅制度影響了地權配置。趙岡和陳仲毅[1]、侯家駒[2]都指出財稅制度在地權配置中起到了重要的作用。

總體而言，已有關于地權配置的研究缺乏對財稅制度的關注，僅有少數(shù)學者注意到了財稅制度對土地市場的影響；其二，幾乎沒有學者將目前中國實施的農業(yè)規(guī)模經營補貼政策與歷史上的土地累退稅聯(lián)系起來，事實上這些政策在本質上都是土地規(guī)模的累退稅，對土地市場與地權配置的影響機制相同，而且都是政府對市場運作的不當干預。只是前者針對的是土地所有權，而后者針對的是土地經營權。

2 土地市場與地權配置的文獻述評

土地市場是目前世界范圍內配置土地資源的重要方式。而地權配置的均等性程度，對經濟效率、收入平等，乃至對一個國家的長期經濟增長[7]，都有著重要的意義，因此長期以來受到了學術界的關注[7-9]。在人多地少的地區(qū)，較為均等的地權配置有利于提高農業(yè)經營效率與緩解貧困[10]。中國從歷史上來看大多時間都屬于人多地少的國家，近代以后人口的快速增長進一步提高了人地比例，農地不僅僅作為生產資料存在而同時承擔了保障功能，這使得地權配置問題更加重要。

中國古代及近現(xiàn)代史上的地權配置，由于涉及階級斗爭、農民戰(zhàn)爭及朝代更迭，自20世紀20年代開始吸引了大量學者的關注[11-14]。早期的研究認為，中國歷史上的土地私有制和土地市場促進了土地集中（土地兼并），如錢穆指出，“正因為土地私有，耕者有其田，才有了自由買賣，才開始兼并，才使貧者無立錐之地?！盵15]這些研究結論大多基于歷史上的二手文獻記載得到，畢竟從漢朝開始，對于土地兼并的擔心就不絕于文。

與早期的學者相比，秦暉[3]、趙岡[13]、劉正山[4]、田傳浩等[16]學者利用了黃冊、魚鱗圖冊、滿鐵調查數(shù)據(jù)等經驗數(shù)據(jù)，并且利用基尼系數(shù)、洛倫茲曲線等方式來測度地權配置的不平等程度，從而可以更好地檢驗歷史上的地權配置狀況。研究發(fā)現(xiàn)，由于分家析產制度和人口增長，中國歷史上的地權配置并不存在無限集中的趨勢，在同一個朝代也不存在開始平均、后來集中的趨勢[13，17]，在某些地區(qū)的某些時點上，土地分配的不平等程度也并不高，甚至可以說是非常平均[3-4]。但是魚鱗圖冊所能夠利用的數(shù)據(jù)，大多在明朝中后期和清朝，對于更早時間的地權配置情況，難以通過此種數(shù)據(jù)加以檢驗。更重要的是，由于地權配置是多重因素共同導致的結果（市場機制、分家析產等），而分家析產是降低地權配置不平等程度的。因此，如果從時間序列上來看，中國歷史上的地權配置基尼系數(shù)沒有發(fā)生明顯的下降，就意味著市場機制一定促進了地權的集中。

農地市場是嵌入性的。更準確地說，農地市場的運作有其制度基礎，同時受到其他要素市場運作的影響，因此，農地市場對于地權配置的影響更多地是經驗問題[17]。近年來的理論和經驗研究表明，雖然家庭農場在經營方面比雇工農場更有優(yōu)勢，但是由于大多數(shù)發(fā)展中國家都存在的信貸市場失靈，大的農場主可以利用在產品銷售和信貸方面的優(yōu)勢從而使得土地通過市場向大農場主轉移[6-7]。對于傳統(tǒng)的農業(yè)國中國而言，財稅制度是影響土地市場運行的非常重要的制度背景，然而，只有少數(shù)學者曾經指出財稅制度對土地市場也會產生影響[2]。

侯家駒先生指出，漢朝的田賦征收方式是以一頃為單位，耕地不足百畝之家者，亦須交納一百畝之田賦，……，“田雖三十，而以頃畝出稅”（恒寬：《鹽鐵論·未通》）。這種累退制的稅收制度安排，使得大規(guī)模農場更有利，從而“或多或少地鼓勵人民兼并土地，以擴大其擁有土地之面積”[2]。

已有的研究已經對土地市場和地權配置之間的關系做了大量的研究，但是大多缺乏對財稅制度的關注，因此本文希望能夠在這方面有所貢獻。

3 土地累退稅、土地市場與地權配置的歷史案例

中國土地私有產權制度成立非常早。雖然從早期來看，這些私人產權并不能得到很好的保障，尤其是不能對抗國家和權貴[18]，但總體而言，土地私有制的確立毋庸置疑[1]。從產權的角度來看，土地產權應該包括使用權、收益權、轉讓權與繼承權。但是不同時期對這些產權有不同的限制，而且對平民的土地產權保障強度也不一致。比如還授，意味著某些土地不能繼承，在人死亡之后要還給國家。同時，秦漢時期豪強可以通過自己的權力強制兼并普通農戶的土地，如西漢蕭何賤買與強買人民“田宅數(shù)千萬”，淮南王劉安之太子劉遷、之弟劉賜，東漢竇憲、侯覽等，民間富豪也有掠奪普通農戶土地的案例，除此之外，國家可以對農戶和土地任意征稅而不需要人民的同意，這些都意味著普通農戶的土地產權得不到有效保障①一些學者據(jù)此認為不存在土地私有制，他們可能是以現(xiàn)代憲政國家的土地私有制來比較秦漢時期的土地制度。更有學者指出，因為土地稅賦任意加派而無需人民的同意，因此這種制度是土地國有制[19]。。

中國歷史上以農業(yè)為主，土地是最主要的生產、生活資料，也是最重要的稅收來源，耕種土地的農戶不僅要承擔土地上的稅賦，還要承擔勞役負擔。“秦廢井田之制，隳十一之法，任民所耕，不計多少，于是始舍地而稅人，征賦二十倍于古”（《文獻通考》，卷二，《田賦考》）。據(jù)董仲舒所言，秦時的田租和口賦二者均有[2]。至此之后，農業(yè)人口需要承擔土地（土地稅）和人口（人頭稅）兩大系統(tǒng)的稅收。由于土地是承擔稅賦的條件[13]，因此可以將勞役和土地稅合并計算單位面積上的土地稅賦，如果大土地所有者承擔的單位面積土地稅賦更低，就意味著存在累退性質的土地稅收制度。

3.1 土地累退稅的成因

3.1.1 制度上的稅收減免特權，形成了累退稅

在不少朝代，明確規(guī)定了特權階層減免稅收的特權，比如官僚的土地稅收減免特權。由于工商業(yè)受到了國家的嚴格管制，因此對于特權階層而言，土地成為投資和財富積累的主要渠道[19]。由于稅收減免特權的存在，形成了土地累退稅，這些特權階層在農業(yè)經營上就比普通農戶（大部分是小土地所有者）更有優(yōu)勢，從而促進了土地向這些家庭轉移。明朝的士人優(yōu)免制度是一個典型的案例。

3.1.2 豪強與權貴逃稅能力更強，導致了實際稅收的累退制

中央政府行政能力不強的時期，即使沒有制度上明確規(guī)定的免稅特權，豪強與地方權貴也擁有足夠的能力逃避稅賦。這些地方豪強和權貴往往也是大土地所有者，在地方土地稅收不減少的前提下，他們逃避的稅收將由沒有能力逃稅的小土地所有者來承擔，導致了小土地所有者承擔了更多的稅負，累退性質的土地稅收制度安排形成了。這種情況在東漢尤其突出，其他朝代也基本上都存在。雖然這并非正式稅收制度安排，而是由潛規(guī)則所導致，但在實際效果上，也起到了土地累退稅的效果。

3.1.3 人頭稅與土地稅均與土地掛鉤，形成了累退稅

在中國歷史上很長時期，按人開征的賦役和按土地面積開征的稅收實際上均與土地掛鉤[13]。人頭稅，可能按照勞動力（所謂“丁”者）來課征，也可能是按照法定的標準戶來課征。既可以由政府直接征調勞動力，每年為國家服勞役若干日，也可以是繳納定量的實物或者現(xiàn)金，稱為“算賦”“口賦”“調”“丁捐”，或“丁賦”。在西晉限田以前，由于人頭稅是定額稅，而土地稅是比例稅，有田產的人將同時進入兩個稅收系統(tǒng)。

總體而言，土地稅不高，而勞役負擔很重，這使得攤到單位面積土地上的稅賦很重①從這個角度來看，一些學者利用中國歷史上土地稅收負擔很輕而指出專制國家不能提高稅收，是基礎事實上的錯誤。。對于5口之家而言，擁有100畝土地和擁有500畝土地，所需承擔的人口賦役相同，但擁有500畝土地的家庭其單位土地面積上的人口賦役更輕。這就使得耕地越多的家庭所承擔的畝均稅賦（人頭稅加上土地稅）越低，從而形成了累退性質的土地稅收制度安排。在稅負重而又高度累退的租稅結構下，小土地所有者如果無法擴充其土地擁有量，則只好放棄土地，以避免納稅，或者將土地獻給富豪，以求蔭庇，導致地權集中、可征稅土地面積減少、單位面積上的土地稅賦增加和納稅人口逃亡等一系列后果。在唐朝，“渭南縣長源鄉(xiāng)，本有四百戶，今才一百余戶，閿縣鄉(xiāng)本有三千戶，今才一千戶：凡十家之內，大半逃亡，亦須五家攤稅。似投石井中，非到底不止?！保ā杜f唐書·李渤傳》）在宋朝，“人戶懼見稍有田產，典賣與形勢之家，以避徭役。……更有諸般惡幸，影占門戶田土稍多，便作佃戶名目?！盵20]

3.1.4 制度上對農業(yè)經營大戶的補貼，也形成了累退稅（負的）

近年來出于對農業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)模經營的渴望，中國政府也開始對農業(yè)經營大戶進行補貼，比如貸款支持、農機補貼、大棚補貼以及糧食經營補貼。在浙江省臺州，糧食經營面積越大，補貼額越高。這些補貼大多屬于累退稅性質（負的），簡而言之，土地經營面積越大，單位面積上所獲得的補貼額度越高。毫無疑問，這種方式也影響土地市場的運作，從而促進地權集中。

3.2 明朝的士人優(yōu)免制度對地權配置的影響

3.2.1 明朝累退稅的兩種來源：權貴的稅收轉嫁與士人優(yōu)免制度

與以往朝代相類似，明朝早期的地方豪強和權貴有動機和能力將本應負擔的稅收減免。減免的方式之一是低報納稅面積和人口，甚至將自己應當負擔的稅負轉嫁到其他家庭。嘉靖九年（1530年），戶部言：“祖宗立法不為不嚴，而法骫民奸，弊端百出，那移②那移，指將耕地以多報少，或者將私地報為官田；“飛走”與“灑派”類似，也稱“飛灑”，指將自己的負擔轉嫁于他人。、詭寄、飛走、灑派，及故為破析寄頓，妄作畸零帶附，或供以投名，或稱絕戶以影射”[21]。

針對以往的這些流弊，明朝中期實施了“一條鞭法”的稅收制度改革?！耙粭l鞭法”主要是賦役合一，僅僅按照土地面積來征稅?！翱偫ㄒ恢菘h之賦役，量地計丁，丁糧畢輸于官。……皆計畝征銀，折辦于官，故謂之一條鞭。……萬歷時，張居正當國，請下制申飭海內通行”（《明史·食貨志》）。一條鞭法的實施，雖然減少了地方豪強和權貴逃稅的可能性，使得稅賦僅僅與土地有關，使得貧富之間的賦役趨于平均。然而，明朝實施的士人稅收優(yōu)免制度，則是從制度上明確了土地稅收的累退稅性質。

明代的官員與士人優(yōu)免制度始于朱元璋①公元1377年，朱元璋下詔令：“食祿之家與庶民貴賤有等……；若賢人君子，既貴其身而復役其家，則君子野人無所分別，非勸士待賢之道。自今百司見任官員之家，有田土者，輸租稅外，悉免其徭役。”[24]。這種優(yōu)免制度在明朝之后的年份里不斷修改細節(jié)，擴大優(yōu)免范圍，將優(yōu)免制度精細化。到了公元1545年，嘉靖年間規(guī)定：“京官一品免糧三十石，人丁三十丁。二品免糧二十四石，人丁二十四丁……教官、監(jiān)生、舉人、生員各免糧二石，人丁二丁……。以禮致仕者免十分之七?！保ā洞竺鲿洹ぞ矶べx役》）這種制度化的稅賦優(yōu)免特權導致了不同特權的階層，它使得士人集團在土地經營上擁有成本的優(yōu)勢，從而使得普通小農戶處于不利的地位。

3.2.2 累退性質的土地稅賦所導致的后果

第一，稅賦不均。大土地所有者承擔的單位面積土地稅賦更低，而小土地所有者承擔的單位面積土地稅賦更高?！罢?、嘉靖以降，社會風氣大變，官豪勢要之家紛紛求田問舍，廣置田產，土地兼并之風益為盛行。賦稅日增，徭役日重，民多破產逃亡?！盵22]在湖廣，“阡陌其田無升合之稅，稅數(shù)十石者地鮮立錐”。在福建“富者田連阡陌，坐享無苗之利，貧者無力置錐，反多數(shù)外之賠”[23]。

第二，鼓勵人民帶產投獻，以求逃稅。顧炎武曾說：“一登仕籍，此輩競來門下，謂之投靠，多者亦至千人”（《日知錄》，卷一三）。王士性說：“一薦鄉(xiāng)書，則奴仆十百倍皆帶田產而來，止聽差遣，不費衣食，可怪也”（《廣志繹》，卷三）。帶產投獻使得政府可以控制的課稅土地面積進一步減少，從而使得剩下的土地上承擔更高的單位面積稅賦，進一步又推動了人民帶產投獻。

第三，帶產投獻導致了土地所有權的集中和無地農戶的大量出現(xiàn)。雖然中國的分家析產機制不斷導致地權的分散，但由于累退稅的存在，事實上中國土地所有權的分散趨勢并不明顯。李文治、江太新認為：“明中葉以后，土地主要集中于官宦之家?！盵11]明朝萬歷年間休寧縣十一都三圖田地分配的數(shù)據(jù)，在694戶農戶樣本中，無地戶206戶，占總戶數(shù)的29.68%，地權配置的基尼系數(shù)為0.676[16]。

3.3 當代中國的農業(yè)規(guī)模經營補貼制度與地權配置

近年來，不少政策制定者和學者開始倡導農地的適度規(guī)模經營[25-26]。在實踐中，一些地方為了追求規(guī)模經營的進度，單純依靠扶持和過度的補貼來營造規(guī)模經營的典型。對蘇浙魯?shù)貐^(qū)的經驗研究也表明，大部分地區(qū)都對農業(yè)經營大戶進行扶持[27]。農業(yè)經營大戶補貼政策主要有以下幾類：（1）更低的土地租金；（2）貸款方面的支持；（3）農機補貼②由于農業(yè)經營大戶更加需要購買農業(yè)機械，因此實際上農機補貼主要由農業(yè)經營大戶獲取，是一種累退性質的補貼制度。；（4）農產品銷售幫助；（5）良種補貼。

其中一部分專門針對農業(yè)經營大戶的補貼，尤其是與土地規(guī)模相關的累進補貼，使得大農場可以獲得單位土地面積上更高的補貼，不僅導致了土地使用權的集中，還會鼓勵各種虛假的農業(yè)規(guī)模經營以套取國家財政補貼的行為。

歷史上的土地所有權集中，主要導致的是土地財富（所有權）的不平等，就土地經營而言，倒并不一定就形成“規(guī)模經營”。一種情況下，土地所有權集中之后通過土地租賃分散土地的經營權。比如宋代“偽為券售田于形勢之家，假佃戶之名，以避徭役”。名義所有權集中于形勢之家，土地經營仍然通過“租賃”的方式由原來農戶經營。不過，也常常在土地所有權集中后出現(xiàn)通過雇工、部曲、家奴等經營的“莊園”，這也是一種“規(guī)模經營”，但由于農業(yè)監(jiān)督的困難，這種經營會帶來效率損失[17，28]。

而在當代中國農村土地三權分置的背景下，集體擁有土地所有權，承包戶憑借社區(qū)成員權擁有土地承包權，土地經營權可以與承包權分離，進行市場交易，形成規(guī)模經營。與歷史上累退稅導致的土地所有權集中不同，現(xiàn)代的土地經營權的集中，主要影響的是農業(yè)生產效率，而對集體土地所有權和土地承包權幾乎無影響。如果存在不恰當?shù)霓r業(yè)補貼政策，比如與土地經營規(guī)模有關的累進補貼①比如2009年浙江省制定的糧食經營面積累進補貼政策，“2009年浙江省財政將對按訂單交售省級儲備早稻谷的種糧農戶給予獎勵，具體為：種糧大戶、糧食專業(yè)合作社社員、制種基地農戶每交售100斤早稻谷獎勵20元，最高每畝不超過140元；一般農戶按訂單每交售100斤獎勵10元，最高每畝不超過70元?！?015年浙江省《新昌縣規(guī)模種糧補貼資金實施細則》規(guī)定：“對全年水稻、大小麥復種面積達到50畝以上的種糧大戶、家庭農場等糧食生產適度規(guī)模經營主體，按實際復種面積給予每畝125元補貼（省級資金）。”這兩個案例都是糧食經營面積的累進式補貼，經營面積更大的農場，可以獲得單位面積上更多的財政補貼。，土地經營權可能會過度集中，或者形成“偽規(guī)模經營”②筆者2009和2011年在浙江省的農村田野調查中，均發(fā)現(xiàn)了這種偽規(guī)模經營的案例。：幾個小的農業(yè)經營戶聯(lián)合起來以農業(yè)生產合作社的名義獲得土地規(guī)模相關補貼，但實際農業(yè)生產仍然獨立完成。土地經營權過度集中會導致效率損失，“偽規(guī)模經營”則導致農業(yè)財政補貼分配的不公平。

4 結論與展望

土地市場是嵌入性的，政府的不當干預和錯誤的財稅政策會對土地市場運作績效造成重大的影響。在中國歷史上，財稅制度是影響土地市場運作績效的重要制度背景。由于種種原因，中國歷史上的財稅制度常常體現(xiàn)出累退稅性質，從而使得權貴（往往是大土地所有者）比平民（往往是小土地所有者）在土地經營上更加有優(yōu)勢，從而促使土地從小土地所有者向大土地所有者轉移，導致了地權的集中和納稅土地的減少，要么導致國家稅收的流失，要么增加平民的稅收負擔。在傳統(tǒng)的農業(yè)社會中，土地稅賦增加和地權集中必然會導致無地貧民的增加，并且使得這部分農戶難以通過“力農致富”，從而登上社會分層的階梯。

中國目前已經不再是一個傳統(tǒng)農業(yè)社會，城市化和非農產業(yè)的發(fā)展為農村勞動力提供了大量的就業(yè)機會，不再征收農業(yè)稅，并且開始推行農村社會保障制度。然而，為了鼓勵土地規(guī)模經營和農業(yè)合作社的發(fā)展，政府出臺了一系列政策干預市場的運作。這種傾向于“能人”和大規(guī)模經營農場的財政補貼政策，不僅導致了土地使用權的集中，使得普通小農在農業(yè)生產競爭中處于不利地位，還會導致一系列虛假的土地規(guī)模經營和虛假的農業(yè)合作社。如何設計公平合理的農業(yè)補貼政策，是政策制訂者需要認真考慮的議題。

在當代中國，以工補農、扶持農業(yè)和主糧發(fā)展的財政補貼政策具有合理性，這樣的財政補貼政策需要考慮到政策對公平和效率的影響。學者們已經對農業(yè)補貼政策進行了大量卓有成效的討論[29-30]。本文則強調，與土地規(guī)模有關的累進式的農業(yè)補貼政策是不恰當?shù)?，既可能導致經營權的過度集中而損失效率，也可能因為偽規(guī)模經營而導致補貼分配的不公平。相對而言，不論是以單位播種面積進行補貼，還是以單位糧食產量進行補貼，都能夠更好地實現(xiàn)補貼的公平和效率。就農業(yè)機械補貼而言，不僅應該有農機購買補貼，而且對于無需購買農業(yè)機械的小農戶，也應提供相應的農業(yè)機械服務補貼。

從學術研究的角度來看，雖然累退稅對地權配置的影響有文獻和理論支持，但如果能夠在數(shù)據(jù)的基礎上進行量化歷史分析會進一步推進學術界對這個問題的認識；從中國農業(yè)補貼經營政策研究來看，在眾多的農業(yè)補貼政策中，如何區(qū)分特定的農業(yè)規(guī)模相關的累進補貼政策對于農業(yè)生產效率、農業(yè)經營規(guī)模等績效方面的影響，也是非常值得進一步探討的議題。