自主治理：一種中國農地細碎化治理模式

王海娟，胡守庚

（1.中國地質大學（武漢）公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.國土資源部法律評價工程重點實驗室，湖北 武漢 430074）

1 引言

中國20世紀80年代初期推行家庭承包經營制度，使得農民占有的土地呈現(xiàn)地塊數(shù)量多、地塊面積小且高度分散的細碎化形態(tài)，形成以小農戶為中心的農業(yè)結構。黨的十九大報告提出“實現(xiàn)小農戶與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接”的農業(yè)發(fā)展方向，2019年2月中共中央、國務院印發(fā)《關于促進小農戶與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》。這表明中國充分重視小農農業(yè)，要把小農生產引入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展軌道。在生產力迅速發(fā)展以及農民大規(guī)模城鎮(zhèn)化流動背景下，農地細碎化的弊端不斷凸顯，成為小農農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的根本障礙[1]。因此，克服農地細碎化是推進小農戶與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接的重要舉措，有重要現(xiàn)實意義。

不少國家和地區(qū)在農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展過程中都面臨農地細碎化問題，破解農地細碎化困境是一個世界性難題。國內外研究主要集中探討克服農地細碎化的行政化模式和市場化模式。主張市場化模式的研究者認為土地均分的地權配置制度是產生農地細碎化的主要原因，將完善農地市場、改變土地均分的地權配置制度作為克服農地細碎化問題的一種可行辦法[2]。劉守英認為“農地使用權流轉作為解決我國農民土地規(guī)模超小，分割細碎，資源平均占有等資源劣勢和制度缺陷的重要配套措施”[3]。日本為克服農地細碎化問題，從1960年代開始推動土地所有權交易和土地使用權流轉[4]。市場化模式采取制度視角，偏重于通過改變地權配置方式、減少農業(yè)經營者數(shù)量的方式消除農地細碎化。主張行政化模式的研究者指出政府部門采用“自上而下”政府主導運作方式，通過土地整治項目、土地修筑工程等克服農地細碎化[5]。行政化模式偏重工程技術手段，通過農地區(qū)劃調整和基礎設施建設，擴大丘塊面積，減少丘塊數(shù)，實現(xiàn)分散耕地的適當集中[6]。關于行政化模式的研究已有較多的研究成果和案例，日本的“土地改良”[4]和臺灣地區(qū)的“農地重劃”[7]都是典型做法。

然而，一些實證研究者注意到上述兩種模式并沒有產生預期效果。農民通過市場交換方式合并地塊的作用較為有限，農地流轉對降低中國農地細碎化程度沒有顯著影響[8-9]。在國際比較研究中，有研究者指出存在自由土地市場的地區(qū)耕地零碎化的程度也比較高[10]，土地可以自由交易的土地私有制國家的農地細碎化程度可能更為嚴重[11]。即便日本已經實現(xiàn)高度城市化，農民實際上已經從農業(yè)中脫離出來，耕地仍無法簡單地集中到耕作者手中[12]。行政化模式集中改變土地物理形態(tài)和土壤結構，未能有效克服農地細碎化問題[13]。根據原國土資源部的全國性調研，中國農地整治過程中權屬調整運行不暢問題突出，未與降低農地細碎程度聯(lián)系起來[14]。

有研究者注意到中國一些農村地區(qū)探索農地細碎化的自主治理模式，取得了令人矚目的效果。如江蘇省射陽縣的“聯(lián)耕聯(lián)種”制度創(chuàng)新[15]，安徽懷遠縣的“一戶一塊田”[16]，土地調整[13]、“大塊并小塊”[17]，“土地整合”[18]等做法。這些文獻強調公共治理在克服農地細碎化問題上的作用，在市場化模式和行政化模式之外提出自主治理模式，如表1所示。自主治理模式強調在不減少農業(yè)經營者和不改變土地物理形態(tài)的前提下克服農地細碎化。當然，在實踐中，自主治理模式與市場化模式和行政化模式并不是相互替代的關系，而是可以相互結合起來[19]。

表1 克服農地細碎化的三種模式Tab.1 Three modes of overcoming farmland fragmentation

自主治理實踐在中國農村廣泛存在，現(xiàn)有文獻提出了自主治理模式的具體做法，但系統(tǒng)性和理論性研究不足。美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆強調相互依賴的一群人將自己組織起來，自主制定和實施規(guī)則，取得持續(xù)的共同利益，因此在政府管理模式和市場交換模式之外提出了自主治理模式，并將其抽象為治理公共事務的一般理論模型[20]。之后的研究者強調多元主體參與的協(xié)同機制和協(xié)同效應，將協(xié)同治理理論納入這一分析框架中[21]，拓展了自主治理理論。中國農地細碎化的自主治理指在農地“三權分置”改革探索中，村社組織統(tǒng)籌土地經營權使用，通過整合土地經營權的方式克服農地細碎化。本文結合實地調查經驗和自主治理理論，歸納克服農地細碎化的自主治理實踐類型，剖析自主治理模式的路徑、機制和制度基礎，比較分析中國農地細碎化治理的獨特效果，建構農地細碎化治理的理論分析框架，為克服農地細碎化問題提供理論依據。

2 研究方法與數(shù)據來源

近年來，研究小組在全國范圍內調研農地細碎化問題，調研區(qū)域主要包括湖北省沙洋縣、湖北省武漢市、江蘇省射陽縣、山東省汶上縣、山東省德州市、廣西省富川縣、廣東省清遠市、上海市、安徽省繁昌縣等。調研點遍布東、中、西地區(qū)，既考慮了自然條件和經濟發(fā)展差異，又考慮了每個地區(qū)農地細碎化治理方式的不同。為了方便分析，本文選取湖北省沙洋縣和江蘇省射陽縣的案例進行分析。湖北省沙洋縣地處江漢平原的湖區(qū)和荊山余脈的山崗丘陵地帶，屬于中西部不發(fā)達地區(qū)，主要種植水稻和油菜。江蘇省射陽縣處于鹽阜平原的河網地帶，屬于東部沿海發(fā)達地區(qū)，主要種植水稻和小麥。2015年9月研究小組33人分為8個小組，對湖北省沙洋縣的8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行實地調查。2015年10月研究小組18人分為6個小組，對江蘇省射陽縣的6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行實地調查。實地調查主要采取半結構式訪談方式，訪談對象包括縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關部門、村組干部、普通村民，并收集相關資料。調研內容主要包括農地細碎化問題的表現(xiàn)形式和農地細碎化治理的主體、方式、過程和效果等。

根據土地經營權整合單位的不同，本文將農地細碎化自主治理區(qū)分為農戶家庭內部的土地經營權整合和農戶之間的土地經營權整合兩種實踐方式。湖北沙洋縣采取農戶家庭內部的土地經營權整合方式，以農民家庭為單位，將分散的土地經營權互換或者統(tǒng)一調整成一片。截至2015年11月，沙洋縣土地經營權整合面積85.3萬畝，占全縣土地總面積的89.56%。江蘇射陽縣采取農戶之間的土地經營權整合方式，農民在不改變地塊位置的情況下通過將分散土地經營權整合為集體公共產權，在部分農業(yè)生產環(huán)節(jié)進行聯(lián)合耕種。截至2015年，射陽縣在水稻種植環(huán)節(jié)的土地經營權整合面積60多萬畝，占土地總面積的30%；在小麥種植環(huán)節(jié)的土地經營權整合面積100萬畝左右，占土地總面積的50%。

3 農地細碎化的自主治理實踐

已有研究側重于“人—地”關系，把農地細碎化理解為土地的物理特征和自然形態(tài)，一般使用農戶擁有的地塊數(shù)量與面積的比例衡量細碎化程度[22]。由于很多農業(yè)利用環(huán)節(jié)具有“公共品”特征，是一家一戶“辦不了、辦不好、辦了不劃算”的公共生產環(huán)節(jié)，單個農民無法或無力完成。農地細碎化反映了農民之間的農業(yè)生產關系，即農民在農地利用過程中的相互依賴性及其由此產生的外部性問題，一個人的決策和行動使另一個人或一群人受損或受益。例如，機耕路無法聯(lián)通到所有地塊，一些農戶的農業(yè)機械只能從其他農戶的田地里經過，那么其他農戶的農業(yè)生產活動就會對該農戶使用農業(yè)機械產生影響?；诖耍ㄟ^協(xié)調農民之間的關系和整合土地經營權也能夠克服農地細碎化問題。

3.1 農地細碎化自主治理的實踐類型

（1）農戶家庭內部的土地經營權整合。從農戶家庭內部來看，土地的塊數(shù)相對較多、單個地塊的面積較小、肥沃程度不一致、地塊距離遠近不同，土地經營權十分分散。根據數(shù)據統(tǒng)計，全國戶均耕地7.5畝、5.7塊[23]。在湖北沙洋縣，農民的耕地塊數(shù)普遍有十幾塊，有的農民的耕地塊數(shù)有二、三十塊，分布在十幾個不同的位置。即使在平原地區(qū)，農民的土地塊數(shù)也有三、四塊，分布在不同位置。在不同地塊上，農民可能種植不同的作物品種、采取不同的耕種方式等。地塊分散且交叉分布的土地經營權格局，不僅影響單個農民的勞動生產率、機械化水平和地塊規(guī)模經濟，也對其他農戶產生了負外部性。

農戶家庭內部的土地經營權整合指在不改變農民的土地承包權和承包地面積的情況下，將分散的土地經營權集中連片。在平原地區(qū)，地形平整，農民的主要做法是地塊合并。在湖北沙洋縣丘陵地區(qū)，地形不平整，地塊難以合并，農民的主要做法是地塊連片。這種農地細碎化治理實踐調整了承包地的地塊位置，改變了以小地塊為單位的生產單位，形成以“一片地”或者“一塊地”為單位的生產單位。這就實現(xiàn)了地塊規(guī)模經濟，也弱化了農地利用的負外部性。湖北沙洋縣農民將二、三十塊土地調整到一、二片。根據研究組對湖北沙洋縣的初步測算，農地細碎化的自主治理實踐提高了機械化率10%、提高機械使用效率40%，降低農業(yè)生產成本25%，減少了勞動投入30%。土地經營權整合后地塊集中，一些農民自行改善基礎設施建設、調整種植結構等。

（2）農戶之間的土地經營權整合。農戶之間的土地相互交叉在一起，農業(yè)生產服務不同，難以形成規(guī)模效應。不同農民選擇不同的作物品種，種植時間、施肥時間、打藥時間、灌溉時間、收割時間等存在差異性，因而選擇的社會化服務主體、服務時間和服務內容不同。農民之間采取的技術手段也不相同，相應地采取的社會化服務方式也不同，社會化服務主體面對小規(guī)模分散農民會引起規(guī)?；僮鞯牟槐?。即便農民家庭內部的地塊連成一片，農業(yè)生產服務合作社、農業(yè)生產服務企業(yè)以及大型農業(yè)機械使用也很難與農民對接。

農戶之間的土地經營權整合指將農民分散的個體經營權整合為集體公共經營權，由村社組織作為集體公共經營權的代表與外部農業(yè)服務主體對接。這就在沒有改變地塊位置的條件下統(tǒng)一耕、旋、耙、開溝等耕田作業(yè)，統(tǒng)一作物品種和統(tǒng)一播種。農民在土地利用方式上的協(xié)同與合作并沒有改變產權形態(tài)，土地經營權整合則改變了土地經營權的分散形態(tài)。這種農地細碎化治理實踐改變了以小農戶為單位的生產單位，形成以村社組織為單位的服務需求單位。一個村社組織的土地面積往往有幾百、上千畝，小農戶與行政體系和市場體系能夠聯(lián)結起來。這就實現(xiàn)了農業(yè)服務規(guī)模化，便于大中型機械的使用、農業(yè)技術推廣等，提升了農業(yè)社會化、組織化水平。根據射陽縣農業(yè)部門的統(tǒng)計數(shù)據，農地細碎化的自主治理實踐使農業(yè)綜合效益提高了500元/畝以上。

自主治理模式側重于在保留小農戶的基礎上克服農地細碎化問題，仍然難以實現(xiàn)完全的土地規(guī)?；洜I和大機械操作，表明了自主治理模式的作用限度。農地細碎化的自主治理實踐可以視為中國農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的過渡階段，當大部分農民實現(xiàn)非農化轉移，中國就具備徹底解決農地細碎化問題的現(xiàn)實條件。

3.2 農地細碎化自主治理的流程

（1）形成共同利益。共同利益是農地細碎化自主治理的前提。在農業(yè)生產存在外部性情況下，農地細碎化治理能給農民帶來普遍的利益，然而并不是每一個農民都能夠獲得相同利益。農村社會通過民主協(xié)商、多方博弈等方式形成共同利益，確定土地經營權整合的方式。在實踐中，自然環(huán)境、經濟社會條件不同的農村地區(qū)采取不同的農地細碎化治理實踐類型。湖北沙洋縣為丘陵地區(qū)，農業(yè)生產服務不發(fā)達，將農戶家庭內部的土地經營權整合成為當?shù)剞r民的共同利益。江蘇射陽縣為平原地區(qū)，農業(yè)生產服務發(fā)達，將農戶之間的土地經營權整合成為當?shù)剞r民的共同利益。

（2）制定公共規(guī)則。在不同的生產條件和土地面積下，不同利益主體的成本—收益存在差異性。村社組織協(xié)調農民、政府和市場主體的利益關系，通過一定的民主程序制定符合農村實際的治理方案。在湖北沙洋縣村社組織制定地塊如何分配、地塊質量差異性如何均衡等的方法，在江蘇射陽縣村社組織遴選社會化服務主體、協(xié)商服務時間、鑒定服務合同等。

（3）實施公共規(guī)則。村社組織作為組織主體，將制定的公共規(guī)則實施下去。在湖北沙洋縣，村社組織根據農戶原有的土地承包面積，將土地集中連片分配給農民。在江蘇射陽縣，村社組織協(xié)調大中型農機和合作社等為農民提供統(tǒng)一的耕田、播種、育秧等社會化服務，協(xié)調政府部門的農業(yè)投資項目和惠農政策，協(xié)調農業(yè)技術部門為農民提供統(tǒng)一技術指導。

根據以上分析，農地細碎化治理的實踐過程如圖1所示。

圖1 自主治理實踐過程Fig.1 Practice process of self-governance

4 農地細碎化自主治理模式的理論解釋

斯特羅姆提出的自主治理理論主要針對的是具有非排他性和競爭性的“公共池塘資源”。公共池塘資源是一種人們共同使用整個資源系統(tǒng)但分別享用資源單位的公共資源。中國采取家庭承包經營制度，農民分別使用土地資源。在小規(guī)模分散經營條件下，農民共同使用整個土地資源系統(tǒng)，例如共同灌溉、共同使用機耕道等，土地資源使用也具有共享性特點。在這個意義上，農地細碎化治理需要農民之間的協(xié)商合作以及多方主體的共同參與，通過農民自組織和自主治理更有效率。

產權經濟學認為當經濟行為存在外部性時，可以將界定不經濟的利益或價值留在公共領域，并按照一定的方式進行分配[24]。在農地細碎化治理實際上就是農民組織起來，形成集體行動，將外部利益內部化為經濟組織的公共利益。自主治理理論強調資源使用者在集體行動中的主體性作用。在農地細碎化治理中，農民是農地利用主體，發(fā)揮主體作用。同時，在農民數(shù)量眾多和利益分布不對稱的情況下，形成有效集體行動的關鍵是村社組織發(fā)揮主導作用，將農民內在地組織起來，同時也注意到政府的引導作用也非常重要。根據實踐經驗，本文將農地細碎化治理的路徑總結為“農民主體、村社主導、政府引導”的組織化路徑。本節(jié)結合實踐經驗，剖析農地細碎化治理的組織化路徑、實現(xiàn)機制及其制度基礎。

4.1 自主治理模式的路徑

數(shù)量眾多且高度分散的農民必須借助組織載體和相應的組織程序參與到農地細碎化治理過程中。集體所有權為本集體成員所有的這種群體性特征，也將使得村社組織在現(xiàn)實中需要以組織形式存在的執(zhí)行主體來踐行所有權代表的職責[25]。自主治理模式和市場模式中的農民組織化路徑不同。產權理論將農民組織化視為一個經濟過程，認為農民作為理性人基于理性的經濟計算自發(fā)自愿地形成合作[26]。由于土地規(guī)模小，地塊不匹配、交易鏈條長，依靠農民之間自發(fā)的市場交換難以形成穩(wěn)定的合作[27]。自主治理模式中農民組織化是一個公共治理過程，依賴村社組織的主導作用，強調多主體參與和多中心治理，綜合使用政治、經濟和社會等多種手段，能夠較為容易地實現(xiàn)農民組織化。在農民組織化路徑中，農民、村社組織和政府發(fā)揮不同作用。

（1）農民主體參與。農民仍然是農業(yè)生產的責任主體，保有自主經營權和獲得全部的農業(yè)收益。農民自主決定是否參與土地經營權整合，而不是由政府和村干部強制農民參與。在農民同意參與條件下形成共同利益，土地經營權整合成為農民的內在要求，農地細碎化治理具備廣泛的民意基礎。土地經營權整合范圍的不同實際上反映了不同自然條件和經濟社會發(fā)展水平下農民的共同利益的差異性，這是農民主體參與的結果。并且農民自主制定土地經營權整合方案以及成本—收益分配方式，而不是由村干部和政府代替農民做決策。在湖北沙洋縣和江蘇射陽縣，每個村民小組都形成了不同的土地經營權整合方案和具體問題的處理方式。

（2）村社組織主導。村社組織主導主要表現(xiàn)為對農民的組織動員和利益協(xié)調工作。在公共利益的形成過程中，村社組織建立農民利益表達機制，強調“公共利益優(yōu)先”的集體行動文化認同，通過農民的廣泛參與和意見表達形成共同利益。在公共規(guī)則的制定過程中，村社組織根據一定的民主決策程序組織農民制定公共規(guī)則。村社組織鼓勵農民參與，可以有效利用地方性的時間、地點、信息做出合理、有效的公共決策。村社組織也針對農民之間存在的諸多非正式關系，利用習慣、文化、認同感等軟性因素對農民的行為進行調整和引導。在公共規(guī)則實施過程中，村社組織與農民之間是一種包含社會、經濟、政治關系的總體性關系，村社組織綜合使用政治的、經濟的和社會的治理手段克服集體行動困境。由此看來，村社組織主導強調的是村社組織對農民的組織作用，并不是主張由村社組織代替農民直接使用土地，也不是主張由村社組織代替市場和政府給農民提供農業(yè)服務。

（3）政府引導。自主治理也離不開政府的引導作用。一是政府采取資金引導方式，地方政府整合相關資金和項目向開展農地細碎化治理的村莊傾斜，激勵農民的參與積極性。湖北省沙洋縣為每個開展農地細碎化治理的村莊提供1萬元的獎勵，并將一事一議財政獎補政策對其傾斜。江蘇省射陽縣整合“秸稈還田”“糧食高產創(chuàng)建”等農業(yè)項目資金支持農地細碎化治理，并對工作做得好的村社組織給予3萬元的獎勵。二是政府采取政策引導方式，地方政府利用廣播、電視等媒介大力宣傳農地細碎化治理的先進經驗和做法，通過召開村組會議、現(xiàn)場會等方式進行引導。同時，政府為農地細碎化治理提供政策咨詢，為制度創(chuàng)新提供制度框架等。

4.2 自主治理模式的運行機制

制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督是自主治理建立的三個難題。從農地細碎化治理實踐來看，農村社會通過多種機制推動自主治理的實現(xiàn)。

（1）民主協(xié)商與利益分配機制。在利益分配上，農民獲得所有農業(yè)經營利潤，政府和村社組織給予資金支持，不參與農業(yè)利潤分配。村社組織通過民主協(xié)商的方式決定利益分配關系，通過村民代表會議、群眾大會、村民直接反饋意見等方式制定規(guī)則和供給制度。民主協(xié)商可以充分考慮每個農民的利益，在農民利益之間以及公共利益和個人利益之間保持均衡，建立長效的利益協(xié)調共享機制。經過農民充分民主協(xié)商產生的公共規(guī)則能夠充分反映農民的利益訴求，具有很強合法性。同時，通過民主協(xié)商可以低成本協(xié)調各利益主體之間瑣碎的、復雜的、不規(guī)則的利益關系，有利于提高制度供給的可行度。

（2）多數(shù)民主決策與風險機制。在土地具有不可移動的自然屬性下，幾個農民甚至一個農民拒絕參與都會導致集體行動的徹底瓦解。農村社會普遍采取多數(shù)決定原則，將多數(shù)人的意志作為公共意志，不要求所有農民一致同意。這就能夠防止公共利益異化為少數(shù)農民的利益或村干部的利益，提高公共規(guī)則的可信度。就如“阿羅不可能性定理”指出的，除非存在強制或者其他某種特殊手段，不可能存在有適用于所有個人偏好類型的社會福利函數(shù)。在帕累托最優(yōu)無法實現(xiàn)的情況下，村社組織以卡爾多—?？怂垢倪M為目標，采取多數(shù)民主決策原則，能夠有效防范風險。

（3）群眾內部監(jiān)督與違約機制。集體行動往往面臨搭便車、規(guī)避責任或其他機會主義問題。農地細碎化治理主要采取內部監(jiān)督方式，由農民自己進行內部監(jiān)督以防止部分農民和村社組織違約。村社組織要將有關決策和實施情況公開化、透明化，接受農民的監(jiān)督。每個農民的利益與農地細碎化治理緊密相關，農民有進行監(jiān)督的內在積極性，能夠避免外部監(jiān)督面臨的道德風險和合謀問題。同時，農民對整個實施過程都很清楚，能夠親自參與到每個環(huán)節(jié)中，具有信息對稱和全程監(jiān)督的優(yōu)勢。農民可以通過多種渠道進行監(jiān)督，包括村莊監(jiān)委會進行專門監(jiān)督，執(zhí)行者之間相互監(jiān)督，每個村民隨時隨地進行監(jiān)督等。因此，群眾內部監(jiān)督能夠有效避免違約問題，保障制度的有效實施。

4.3 自主治理模式的制度基礎

（1）集體土地制度為自主治理提供了制度空間。中國采取集體土地制度，土地是集體的公共生產資料，農地利用屬于村莊內部的公共利益。針對公共利益對象才會產生公共治理，農村社會才有可能采取自主治理模式。在土地承包關系長期不變的政策背景下，村社組織雖然在承包期內不能按照人口增減調整農民的承包地面積，但可以在“三權分置”制度設置下整合土地經營權。這實際上是保留土地承包權不變、整合土地經營權的做法。當前農地制度“三權分置”改革進一步明確了這種做法。村社組織作為集體所有權代表，擁有調整土地利益關系的制度性權力，從而有效制裁 “搭便車”者，避免“集體行動困境”[28]。

根據國際社會經驗，土地私有制不僅不利于農地細碎化治理，反而阻礙了農地細碎化問題的解決。私有制下的土地屬于私人財產物，村社組織缺乏調整土地利益關系和整合土地經營權的合法性，自主治理缺乏制度空間。私有制下村社組織可以作為市場主體或者行政部門提供農業(yè)服務，但不能作為土地產權主體整合土地。個體農民之間通過私人協(xié)商和市場交換的方式整合產權的交易成本很高。并且土地上附著大量的私人利益，國家和農民都難以根據經濟社會條件調整土地生產關系。在土地經營權整合受到限制的情況下，市場化模式和行政化模式的效果也非常有限。

（2）村民自治制度為自主治理提供了組織人員和組織規(guī)則。農村社會作為一個自治單位，擁有一套完整的組織體系。村社組織機構包括村兩委和村民小組，組織人員包括村兩委干部、村民小組長以及村民代表等。村民自治制度為農民組織化提供了組織程序和組織規(guī)范，農民按照民主決策程序制定自治規(guī)則。組織規(guī)則為農民提供參與的載體和渠道，為議程的設定、協(xié)商的流程、決策規(guī)則提供制度框架，保證民主協(xié)商的順利進行和公共決議的質量。

根據奧斯特羅姆的研究，很多地區(qū)在使用“公共池塘資源”的過程中形成了自主治理模式。不過仔細梳理發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)的自主治理在很大程度上依賴于傳統(tǒng)熟人社會規(guī)范和豐富的社會資本。隨著農村社會從熟人社會轉變?yōu)榘胧烊松鐣酥聊吧松鐣?，傳統(tǒng)地方規(guī)范不斷瓦解，社會資本稀薄化，自主治理的社會基礎不斷弱化。而中國的村民自治制度為公共事務的治理提供了制度性的自主組織體系，為農民自主組織提供了制度保障。

根據以上分析，自主治理結構如圖2所示。

圖2 自主治理結構Fig.2 Self-governance structure

5 結論

（1）自主治理側重于解決小農戶面臨的土地細碎化問題，是一種有效克服農地細碎化問題的模式。在實踐中，行政化模式和市場化模式主要是回應大農戶的農業(yè)生產需求。在推動土地流轉和培育新型農業(yè)經營主體的政策背景下，地方政府分配農業(yè)項目資源往往傾向于農業(yè)規(guī)模經營主體，并按照規(guī)模農業(yè)主體的需求整治土地和建設基礎設施。市場化模式實際上通過土地經營權集中和消滅小農戶的方式解決農地細碎化問題，滿足大農戶擴大土地規(guī)模和耕種集中連片土地的需求。自主治理模式采取土地經營權整合的方式，沒有減少農業(yè)經營者的數(shù)量。在更廣泛的意義上，農地細碎化治理在不改變小農戶家庭經營的基礎上，通過土地經營權整合適應現(xiàn)代生產力發(fā)展要求，是實現(xiàn)小農戶與現(xiàn)代農業(yè)有機銜接的重要舉措。

（2）農地細碎化治理也是公共事務治理，其理論基礎是自主治理理論。由于農地利用存在外部性問題，農地細碎化治理也是一個共同利益形成、共同規(guī)則的制定和執(zhí)行的公共治理過程。要在保留小農戶的基礎上克服農地細碎化問題涉及到千家萬戶的農民，包含復雜的利益調整與大量矛盾化解工作?？朔r地細碎化問題僅僅依靠技術手段或者市場交換難以實現(xiàn)，需要對農民進行組織動員，這是一個自主治理過程。

（3）農地細碎化自主治理模式包括村社主導的農民組織化路徑，有效的利益分配機制、違約避免機制、監(jiān)督機制和村民自治制度、集體土地制度的制度支撐。本文將自主治理理論運用于克服農地細碎化問題研究中，建構農地細碎化自主治理模式。自主治理模式強調農民的主體地位，通過農民組織化方式實現(xiàn)土地經營權整合，農民在村社組織主導和政府引導下形成有效的集體行動。集體土地制度賦予農民自主治理的制度空間，村民自治制度為農民自主治理提供了組織制度保障。與采取土地私有制和依賴社會資本的國家和地區(qū)不同，中國有制度保障的自主治理取得了更好的效果，在克服土地細碎化問題具有制度優(yōu)勢。若將自主治理模式與行政化模式和市場化模式結合起來，中國農地細碎化治理可以取得更好的效果。

（4）促進農地細碎化治理的政策建議。在更大范圍內促進農地細碎化的治理需要從以下方面著手。第一，農地制度改革應將農地細碎化治理作為主要目標之一，回應小農戶的訴求，促進小農農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。結合“三權分置”改革，落實集體土地所有權在農業(yè)生產中的作用，賦予村社組織進行農地細碎化治理的制度空間。第二，重視農地細碎化治理的實踐經驗和制度創(chuàng)新，在理論層面提煉促進農地細碎化治理的內在機制，在實踐層面中將自主治理模式和市場化模式、行政化模式有機結合起來。