論民事執(zhí)行復(fù)議案件檢察監(jiān)督的基本思路

● 范瑋娜 史永升/文

一、我國民事執(zhí)行復(fù)議制度概述

民事執(zhí)行復(fù)議是指當(dāng)事人、利害關(guān)系人不服執(zhí)行法院執(zhí)行異議裁定，依照法定程序向作出該裁定法院的上級(jí)法院提出申請(qǐng)，請(qǐng)求予以糾正，上級(jí)法院對(duì)該裁定重新審查并作出處理的制度。嚴(yán)格意義來說，我國并沒有真正的民事執(zhí)行復(fù)議制度，1991年《民事訴訟法》規(guī)定了案外人異議制度，但異議主體范圍狹窄，異議事由也過于簡單。2007年《民事訴訟法》首次確立執(zhí)行復(fù)議制度，當(dāng)事人或利害關(guān)系可以對(duì)人民法院的執(zhí)行行為提出異議。2012年《民事訴訟法》對(duì)該制度加以保留。民事執(zhí)行復(fù)議作為執(zhí)行程序中的一種救濟(jì)措施，具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是事由的全程性，民事執(zhí)行復(fù)議發(fā)生在民事執(zhí)行程序當(dāng)中并貫穿始終；二是理由的法定性，主要為當(dāng)事人或利害關(guān)系人認(rèn)為法院執(zhí)行活動(dòng)違反法律規(guī)定；三是啟動(dòng)的被動(dòng)型，必須以當(dāng)事人或者利害關(guān)系人申請(qǐng)的方式提出；四是結(jié)果的救濟(jì)性，主要是對(duì)法院在執(zhí)行程序中錯(cuò)誤的糾正和對(duì)當(dāng)事人受損權(quán)利的救濟(jì)。

二、民事執(zhí)行復(fù)議制度存在的現(xiàn)實(shí)問題

民事執(zhí)行復(fù)議制度設(shè)立之初，就是以從程序方面規(guī)范法院的執(zhí)行行為為目的的。司法實(shí)踐中，隨著民事執(zhí)行案件數(shù)量不斷上升，執(zhí)行復(fù)議程序中存在的問題也逐漸顯現(xiàn)出來。

（一）民事執(zhí)行復(fù)議審查主體不明確有悖制度設(shè)立初衷

作為一個(gè)獨(dú)立于審判和其他執(zhí)行程序的復(fù)議審查程序，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉執(zhí)行程序若干問題的解釋》（以下簡稱《執(zhí)行程序若干問題的解釋》）和《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《執(zhí)行異議和復(fù)議案件規(guī)定》）規(guī)定，執(zhí)行復(fù)議由作出執(zhí)行裁定法院的上一級(jí)法院受理審查，但卻對(duì)執(zhí)行異議的具體審查與處理機(jī)構(gòu)沒有明確。司法實(shí)踐中各地法院的做法各有不同，一些法院基本上還是沿用由承辦法官審查的做法，即執(zhí)行權(quán)與裁決權(quán)均由法官實(shí)施，其中暴露出的隨意性較大的弊端不可忽視。另外一些法院雖然可以做到審執(zhí)分離，但因執(zhí)行異議和復(fù)議審查均由法院自行作出，缺少外部監(jiān)督，真正的公正和高效也難以保證。

（二）民事執(zhí)行復(fù)議審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一影響制度作用發(fā)揮

民事執(zhí)行異議和復(fù)議雖是執(zhí)行程序中具體的救濟(jì)制度，卻與實(shí)體法密切相關(guān)，所涉內(nèi)容十分廣泛。鑒于相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定過于原則，實(shí)踐中，在執(zhí)行復(fù)議案件適用何種程序、依據(jù)什么證據(jù)規(guī)則、合議庭成員的權(quán)利義務(wù)、當(dāng)事人是否具有申請(qǐng)回避權(quán)和程序參與權(quán)、逾期提出復(fù)議申請(qǐng)的法律后果等關(guān)鍵問題上，各地做法不一。如逾期復(fù)議的問題，因異議裁定未列明復(fù)議權(quán)利和期間造成提出復(fù)議申請(qǐng)超出法定期間的，司法實(shí)踐中就有兩種做法：一種是認(rèn)為超過法定復(fù)議期間，應(yīng)認(rèn)定當(dāng)事人、利害關(guān)系人放棄權(quán)利，裁定不予受理；另一種認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒審判程序的做法，認(rèn)定異議裁定對(duì)當(dāng)事人未生效，可以受理?？梢?，這種不一致的審查標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)影響到民事執(zhí)行復(fù)議制度的目的和社會(huì)效果，建立統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)和制度確有必要。

（三）書面審查方式易流于形式導(dǎo)致違法執(zhí)行難以糾正

根據(jù)《執(zhí)行異議和復(fù)議案件規(guī)定》第12條，人民法院對(duì)執(zhí)行異議和復(fù)議案件一般只進(jìn)行書面審查。鑒于各地法院案多人少的實(shí)際情況，一些法院采取初步審查模式，除少數(shù)疑難復(fù)雜案件需要聽證外，民事執(zhí)行復(fù)議案件主要是以形式審查為原則，并以書面無錯(cuò)誤為審查標(biāo)準(zhǔn)，特別是對(duì)不服執(zhí)行異議裁定向上一級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議的案件，通用的做法更是書面審查，沒有真正發(fā)揮上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督作用。

三、民事執(zhí)行復(fù)議案件檢察監(jiān)督的必要性

（一）有利于促進(jìn)司法公正

從程序價(jià)值來看，民事執(zhí)行異議和復(fù)議是當(dāng)事人重要的救濟(jì)權(quán)利之一，提出執(zhí)行異議和復(fù)議已成為大部分民事執(zhí)行案件的常態(tài)，但由于目前該制度存在的種種弊端使其糾錯(cuò)價(jià)值大打折扣。在法院內(nèi)部機(jī)制對(duì)當(dāng)事人權(quán)利保障和救濟(jì)明顯不足的情形下，引入他項(xiàng)公權(quán)力監(jiān)督確有必要。檢察監(jiān)督作為民事執(zhí)行多元化監(jiān)督的重要組成部分，是民事案件公平正義最后一道防線的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，有著其他監(jiān)督無法替代的優(yōu)勢，加強(qiáng)民事執(zhí)行復(fù)議案件的檢察監(jiān)督對(duì)于維護(hù)司法公正意義重大。

（二）有利于提高執(zhí)行活動(dòng)整體效果

根據(jù)《民事訴訟法》第225條，可以提出執(zhí)行異議的事由包括法院所有執(zhí)行行為。“兩高”《關(guān)于民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》第6條明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)法院執(zhí)行異議、復(fù)議程序進(jìn)行監(jiān)督。檢察監(jiān)督方便及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行程序不同階段中存在的問題，有利于掌握整個(gè)執(zhí)行程序的運(yùn)行過程，提高民事執(zhí)行工作的整體效果和質(zhì)量。

（三）有利于解決執(zhí)行難問題

“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”一直是困擾法院執(zhí)行工作的主要難題。由于執(zhí)行人員整體素質(zhì)和執(zhí)法水平參差不齊，適用法律或者采取執(zhí)行行為不一致?lián)p害司法權(quán)威的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，“自執(zhí)自裁”的工作模式更易導(dǎo)致違法執(zhí)行出現(xiàn)。在司法責(zé)任制改革的大背景下，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行復(fù)議案件進(jìn)行監(jiān)督，以法律手段規(guī)范執(zhí)行行為，有利于提高執(zhí)行人員司法素養(yǎng)和水準(zhǔn)，改進(jìn)執(zhí)行工作，解決執(zhí)行難題。

四、民事執(zhí)行復(fù)議案件檢察監(jiān)督的基本思路

隨著民事執(zhí)行復(fù)議案件在法院執(zhí)行工作中所占比例的增大，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行復(fù)議案件進(jìn)行監(jiān)督，無論從理論層面還是司法實(shí)踐層面都有必要性和迫切性。為提升監(jiān)督效率和保證監(jiān)督效果，檢察機(jī)關(guān)需要明確監(jiān)督的基本思路、確定合理的監(jiān)督對(duì)象、樹立統(tǒng)一的監(jiān)督原則、制定科學(xué)的審查方法、設(shè)立確實(shí)可行的監(jiān)督方式，建立科學(xué)完善的民事執(zhí)行復(fù)議案件監(jiān)督體系。

（一）民事執(zhí)行復(fù)議案件檢察監(jiān)督的范圍

執(zhí)行權(quán)在一定程度上具有行政權(quán)性質(zhì)，具有擴(kuò)張性。為保證監(jiān)督效果，檢察機(jī)關(guān)需要分階段介入執(zhí)行過程，對(duì)處于不同階段的民事執(zhí)行行為，執(zhí)行復(fù)議案件的監(jiān)督對(duì)象包括以下幾種。

1.對(duì)民事執(zhí)行異議審查結(jié)果的監(jiān)督。根據(jù)《民事訴訟法》第225條和《執(zhí)行異議和復(fù)議案件規(guī)定》第17條，對(duì)于當(dāng)事人、利害關(guān)系人提出的執(zhí)行異議，法院審查處理的結(jié)果有兩種：一是裁定撤銷或者改變原執(zhí)行行為，新的執(zhí)行行為生效；二是駁回異議，原執(zhí)行行為繼續(xù)有效。也就是說，經(jīng)過執(zhí)行異議程序，當(dāng)事人、利害關(guān)系人不服，向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，如果該裁定是撤銷或者變更原執(zhí)行行為的，監(jiān)督的對(duì)象是新的執(zhí)行行為，如果異議被駁回的，監(jiān)督的對(duì)象仍是原執(zhí)行行為。

2.對(duì)民事執(zhí)行復(fù)議的檢察監(jiān)督。根據(jù)《執(zhí)行異議和復(fù)議案件規(guī)定》第23條，經(jīng)過復(fù)議程序的執(zhí)行異議，除裁定發(fā)回原執(zhí)行法院重新審理的外，上級(jí)法院維持、撤銷或變更原異議裁定的，復(fù)議裁定發(fā)生法律效力，對(duì)執(zhí)行法院和涉案當(dāng)事人、利害關(guān)系人具有拘束力，執(zhí)行法院不得改變自己作出的被復(fù)議法院裁定維持的異議裁定，更無權(quán)改變已被上一級(jí)法院復(fù)議裁定變更的行為和事項(xiàng)，因此對(duì)經(jīng)過復(fù)議程序的檢察監(jiān)督案件，監(jiān)督對(duì)象應(yīng)是復(fù)議裁定。

3.對(duì)申訴階段民事執(zhí)行行為的監(jiān)督。最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》第129條至第136條確立了法院執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)督制度，上級(jí)人民法院有權(quán)撤銷或者改變下級(jí)法院的行為結(jié)果。經(jīng)過異議或復(fù)議程序后，當(dāng)事人、利害關(guān)系人不服仍有權(quán)繼續(xù)向上級(jí)法院申訴。如果上級(jí)法院裁定撤銷或者改變原復(fù)議結(jié)果，該新作出的裁定是檢察監(jiān)督的對(duì)象。如果上級(jí)法院裁定駁回申訴，因駁回申訴效力不直接拘束原裁定或者執(zhí)行行為，此時(shí)監(jiān)督的對(duì)象仍然是原執(zhí)行異議裁定、復(fù)議裁定及其所對(duì)應(yīng)的執(zhí)行行為。

（二）民事執(zhí)行復(fù)議案件檢察監(jiān)督的基本原則

檢察監(jiān)督權(quán)作為一種國家公權(quán)力，其行使必須遵循一定的原則。民事執(zhí)行復(fù)議案件檢察監(jiān)督作為民事執(zhí)行監(jiān)督的組成部分，也應(yīng)當(dāng)遵循民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的基本原則。

1.依法監(jiān)督原則。依法監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)對(duì)于執(zhí)行活動(dòng)是否違反法律規(guī)定的要件、程序和方法進(jìn)行監(jiān)督，即監(jiān)督執(zhí)行的主體、客體是否合法、執(zhí)行是否按法定程序進(jìn)行、執(zhí)行裁定在認(rèn)定事實(shí)和適用法律上是否存在錯(cuò)誤、執(zhí)行措施是否符合法律規(guī)定等，確保執(zhí)行監(jiān)督符合法律規(guī)定。［1］

2.事后監(jiān)督原則。由于法院執(zhí)行工作的程序性和效率性，檢察機(jī)關(guān)一般不宜過早介入，而是在違法、不當(dāng)?shù)膱?zhí)行行為發(fā)生后啟動(dòng)監(jiān)督程序。事后監(jiān)督并非是在案件執(zhí)行完畢后才介入，對(duì)于執(zhí)行過程中雖然法院尚未作出具體執(zhí)行行為，但如果發(fā)現(xiàn)其中可能產(chǎn)生違法與不當(dāng)之處也可以提出監(jiān)督意見。

3.事項(xiàng)監(jiān)督原則。為保證監(jiān)督的合法和高效，限定檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象確有必要。檢察監(jiān)督對(duì)象應(yīng)該是法院具體的民事執(zhí)行復(fù)議事項(xiàng)，而非執(zhí)行人員。但這也不意味著檢察監(jiān)督僅僅是對(duì)執(zhí)行行為的監(jiān)督，也包括對(duì)執(zhí)行人員的監(jiān)督，只是這種監(jiān)督是在執(zhí)行人員有違法犯罪行為之后進(jìn)行的，其指向仍為執(zhí)行行為和事項(xiàng)。

4.同級(jí)監(jiān)督原則。同級(jí)檢察監(jiān)督有利于檢察機(jī)關(guān)查證法院執(zhí)行行為是否存在違法現(xiàn)象，也便于當(dāng)事人更好了解案件辦理過程，應(yīng)當(dāng)以同級(jí)監(jiān)督為執(zhí)行監(jiān)督的主要管轄形式。但因民事執(zhí)行復(fù)議的監(jiān)督對(duì)象包括對(duì)民事執(zhí)行異議結(jié)果和復(fù)議審查結(jié)果兩種監(jiān)督，故在確定同級(jí)監(jiān)督原則的同時(shí)，對(duì)于個(gè)別案情復(fù)雜、影響重大的案件則應(yīng)當(dāng)視情況由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄。

（三）民事執(zhí)行復(fù)議案件檢察監(jiān)督的基本方式

關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的具體方式，法律未明確規(guī)定。根據(jù)最高法《關(guān)于對(duì)執(zhí)行程序中裁定的抗訴不予受理的批復(fù)》，法院在執(zhí)行程序中作出的裁定不屬于檢察機(jī)關(guān)抗訴的范圍。且鑒于抗訴主要適用于民事執(zhí)行程序中終局性裁判、決定確有錯(cuò)誤的情形，故筆者認(rèn)為對(duì)復(fù)議案件檢察監(jiān)督不宜適用抗訴方式，而應(yīng)主要采用以下幾種方式。

1.檢察建議。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)個(gè)案執(zhí)行過程中存在的一些輕微程序違法或執(zhí)行不當(dāng)、不合理行為，依據(jù)事實(shí)和法律向執(zhí)行機(jī)關(guān)提出意見或建議，督促其采取相應(yīng)措施改正工作失誤或彌補(bǔ)瑕疵的一種監(jiān)督方式。修改后的《民事訴訟法》第208條第3款規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的檢察建議權(quán)，“兩高”《關(guān)于民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》也明確規(guī)定對(duì)執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督的方式為檢察建議。［2］在民事執(zhí)行復(fù)議案件檢察監(jiān)督中，對(duì)執(zhí)行異議裁決的程序、認(rèn)定的事實(shí)及適用法律有錯(cuò)誤的情形可以提出檢察建議。

2.糾正違法通知書。據(jù)調(diào)查資料顯示，多數(shù)檢察院依據(jù)《關(guān)于對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定》），把糾正違法通知書作為檢察監(jiān)督的主要方式之一，適用范圍主要是執(zhí)行裁定本身正確，但執(zhí)行人員在執(zhí)行活動(dòng)中有違法行為的情形。筆者認(rèn)為，在民事執(zhí)行復(fù)議案件監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行程序中有執(zhí)行不當(dāng)或者違法執(zhí)行情形的，可以向執(zhí)行法院發(fā)送《糾正違法通知書》，要求法院依照法律程序處理，或者采取相應(yīng)措施自行糾正。

3.更換辦案人建議書。在民事執(zhí)行復(fù)議案件檢察監(jiān)督中，監(jiān)督的對(duì)象是法院的執(zhí)行行為，但執(zhí)行行為是由具體辦案人員來具體實(shí)施的，監(jiān)督對(duì)象必然也包括具體的執(zhí)行案件承辦人，如通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)執(zhí)行人員有瀆職行為卻尚未構(gòu)成犯罪的，可依據(jù)《加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定》第2條，向法院提出《更換辦案人建議書》，保證民事執(zhí)行復(fù)議案件審查工作的規(guī)范高效，實(shí)現(xiàn)復(fù)議這一救濟(jì)制度的應(yīng)有價(jià)值。

（四）民事執(zhí)行復(fù)議案件檢察監(jiān)督的審查方法和重點(diǎn)

因民事執(zhí)行復(fù)議案件是執(zhí)行異議人對(duì)執(zhí)行行為違反法律規(guī)定主張的程序性權(quán)利，對(duì)該類檢察監(jiān)督案件審查的前提條件是當(dāng)事人、利害關(guān)系人認(rèn)為法院的執(zhí)行行為違反法律規(guī)定，故應(yīng)采取形式審查和實(shí)體審查相結(jié)合的方法。在形式審查方面，重點(diǎn)可以從異議主體是否合法，異議對(duì)象是否是執(zhí)行行為本身，是否提供了必要的證據(jù)，合議庭是否聽取雙方當(dāng)事人意見，是否舉行了必要的聽證等方面進(jìn)行把握。實(shí)體方面的審查重點(diǎn)應(yīng)落在執(zhí)行行為是否違反法律規(guī)定上。因執(zhí)行違法情形一般不會(huì)以書面形式記載于卷宗當(dāng)中，且申請(qǐng)人在取證方面又處于弱勢，故檢察機(jī)關(guān)的審查不能僅依靠卷宗和初步的證據(jù)材料，應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用《民事訴訟法》賦予的調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)行查證，以彌補(bǔ)書面審查的不足。《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第66條規(guī)定了調(diào)查核實(shí)措施的種類，涵蓋詢問、查詢、調(diào)取相關(guān)證據(jù)材料、查閱案卷材料、勘驗(yàn)、鑒定等非強(qiáng)制性措施。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)時(shí)要堅(jiān)持合法性和必要性原則，使其查明案件事實(shí)真相的效能得以有效發(fā)揮，又避免出現(xiàn)權(quán)利的濫用。

注釋：

［1］參見楊良勝、丁家平：《執(zhí)行復(fù)議制度的基本理論定位》，載《法制資訊》2008年第10期。

［2］參見康定：《構(gòu)建執(zhí)行復(fù)議制度的基礎(chǔ)與途徑》，載《人民司法》2015年第9期。