“公開”
——法治政府建設(shè)的密碼

陳明慧（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院）

2019年2月25日召開的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議指出，“推進(jìn)全面依法治國(guó)，要堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)具有示范帶動(dòng)作用。要加強(qiáng)法治政府建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)示范創(chuàng)建活動(dòng)的指導(dǎo)，杜絕形式主義，務(wù)求實(shí)效”。公開之于法治政府建設(shè)，猶如陽光之于生物的成長(zhǎng)，是實(shí)現(xiàn)公眾參與的必要方式，更是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的必由之路。

公開是什么？2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》（中辦發(fā)〔2016〕8號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中明確指出，“公開透明是法治政府的基本特征。全面推進(jìn)政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，對(duì)于發(fā)展社會(huì)主義民主政治，提升國(guó)家治理能力，增強(qiáng)政府公信力執(zhí)行力，保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)具有重要意義”。縱觀現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，僅有《政府信息公開條例》中的“政府信息公開”的內(nèi)涵較為接近?！墩畔⒐_條例》第2條明確規(guī)定，“政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。其中第6條明確“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息”。以此為基礎(chǔ)，本文所指的公開，是指行政機(jī)關(guān)在權(quán)力運(yùn)作過程中（包括立法、決策、執(zhí)行、裁決的整個(gè)過程）所涉及的動(dòng)態(tài)和靜態(tài)的信息按照一定的程序并以一定的方式及時(shí)、準(zhǔn)確地公開發(fā)布①參見姜明安：《論政務(wù)公開》，《湖南社會(huì)科學(xué)》，2016年第2期。。

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）從政務(wù)運(yùn)作順序的層面對(duì)公開予以分類，包括決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開②黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》在“全面推進(jìn)政務(wù)公開”部分表述為：“堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。各級(jí)政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開?！薄５珡膶?shí)踐表現(xiàn)而言，行政立法與行政決策雖有部分交叉卻更多體現(xiàn)為不同，行政執(zhí)行、行政管理與行政服務(wù)皆分屬于行政執(zhí)行的大范圍之內(nèi)。因此，解密法治政府建設(shè)中的“公開”，宜從行政立法公開、行政決策公開、行政執(zhí)行公開和爭(zhēng)議裁決公開四個(gè)方面分而述之。

一、政府開門立法提高規(guī)范質(zhì)量

開門立法是指行政機(jī)關(guān)在立法過程中促進(jìn)公眾的積極參與，實(shí)現(xiàn)立法民主化?！熬唧w而言，就是采用公開征求立法建議、立法聽證等方式，讓民眾的利益訴求和意愿從立法之初就能夠得到充分體現(xiàn)，從而提高立法的公開透明度。③戴激濤：《“開門立法”如何推進(jìn)：商談建制化是關(guān)鍵——廣東省人大開門立法遇冷的再思考》，《人大研究》，2014年第2期?！薄读⒎ǚā贰缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》均對(duì)行政立法的方式和途徑進(jìn)行了規(guī)范?！读⒎ǚā返?7條規(guī)定，“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”“行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求意見”。國(guó)務(wù)院《行政法規(guī)制定程序條例》第16條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)就行政法規(guī)送審稿涉及的主要問題，深入基層進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究，聽取基層有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見”等。國(guó)務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》在規(guī)章的起草、審查階段皆對(duì)公眾參與、專家論證進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

開門立法主要有以下三種方式：第一，將重要法案草案全文向社會(huì)公布，征求社會(huì)各方意見；第二，實(shí)行公民旁聽政府會(huì)議制度，使得公民參與立法的全過程；第三，采取多元化途徑收集公眾對(duì)政府立法的意見和建議。近年來全國(guó)各地行政立法的實(shí)踐還積累了許多行政立法過程公開和拓寬社會(huì)公眾參與行政立法途徑的經(jīng)驗(yàn)，如向社會(huì)公開征集行政立法項(xiàng)目、建議，以及委托立法、協(xié)商立法等④參見姜明安：《論政務(wù)公開》，《湖南社會(huì)科學(xué)》，2016年第2期。。安徽省政府2017年12月印發(fā)《政府立法公開征求意見反饋辦法》，明確了對(duì)建議人的反饋時(shí)限、反饋方式等內(nèi)容。廣州探索了“互聯(lián)網(wǎng)+立法公開”模式，開通立法官方微博，發(fā)布法規(guī)草案，公開立法信息，并舉行了國(guó)內(nèi)首次互聯(lián)網(wǎng)立法聽證會(huì)。在肯定開門立法的同時(shí)，實(shí)踐中仍存在因閉門造法導(dǎo)致與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的情況。2013年1月1日《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》和《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》中“闖黃燈扣6分”的條款遭到廣泛質(zhì)疑，不得不在實(shí)施5天后緊急叫停，其主要原因是“史上最嚴(yán)交規(guī)”的出臺(tái)過程未采取開門立法的方式，在實(shí)踐中難以運(yùn)行。

目前我國(guó)開門立法已有很大進(jìn)步，但立法規(guī)定不完善、規(guī)定可操作性不高、采納和反饋機(jī)制缺乏等問題仍較為突出。因此，在政府開門立法的過程中，既要加強(qiáng)程序性立法確立相關(guān)法律制度，也要探索“互聯(lián)網(wǎng)+立法”模式，拓寬公眾利益表達(dá)渠道，推動(dòng)我國(guó)立法中公眾參與的廣度與深度，提高我國(guó)規(guī)范性文件的質(zhì)量，促進(jìn)行政立法的科學(xué)性、規(guī)范性與民主性，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主法治。

二、行政決策公開強(qiáng)化公眾參與

“行政決策是一種重要的行政活動(dòng)，指具有法定行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)或有合法權(quán)限的政府官員為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，依據(jù)既定的政策和法律，擬定并選擇活動(dòng)方案，作出決策的行為。行政決策一般是就特定事項(xiàng)制定行政政策或作出行政決定，具有公共性、執(zhí)行性、廣泛性、法定性的特征。⑤戴建華：《作為過程的行政決策——在一種新研究范式下的考察》，《政法論壇》，2012年第1期?！毙姓Q策要盡可能擴(kuò)大公眾參與面，既要廣泛聽取人大代表、政協(xié)委員、基層干部、群眾代表的意見和建議，又要重點(diǎn)聽取切身利益可能受到影響的多方面群體的意見。在行政決策的過程中引入民主協(xié)商程序，使公民得以平等、自由地表達(dá)自己的利益訴求，從而增強(qiáng)公民對(duì)行政立法、具體決定等行政活動(dòng)的認(rèn)同感，最大限度地兼顧各方當(dāng)事人的利益需求，增強(qiáng)行政決策的民主性和可接受性⑥參見曾哲、周澤中：《善治的理性： 公民參與行政的后果考量》，《求實(shí)》，2017年第6期。。

《決定》提出，要健全依法決策機(jī)制，“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。其實(shí)早在2002年國(guó)務(wù)院有關(guān)部門已舉行“鐵路部分旅客列車票價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)”聽證會(huì)。2008年《湖南省行政程序規(guī)定》頒布實(shí)施，專章對(duì)行政決策進(jìn)行規(guī)定，要求作出行政決策必須有公眾參與。直至2017年，國(guó)務(wù)院法制辦就《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》公開征求意見，對(duì)重大行政決策進(jìn)行了全方位規(guī)制⑦《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》第3條［事項(xiàng)適用范圍］ 本條例所稱重大行政決策包括以下事項(xiàng)：（一）編制經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面的重要規(guī)劃；（二）制定有關(guān)公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等方面的重大公共政策和措施；（三）制定開發(fā)利用、保護(hù)重要自然資源的重大公共政策和措施；（四）決定在本行政區(qū)域?qū)嵤┑闹卮蠊步ㄔO(shè)項(xiàng)目；（五）決定對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會(huì)公眾切身利益的其他重大事項(xiàng)。決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本條第一款規(guī)定，結(jié)合職責(zé)權(quán)限和本地實(shí)際，制定重大行政決策事項(xiàng)（以下稱決策事項(xiàng)）的年度目錄，并向社會(huì)公布。納入目錄的決策事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定作出決策。法律、行政法規(guī)對(duì)本條第一款規(guī)定事項(xiàng)的決策程序另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件等突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施的決策程序，適用有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。。目前我國(guó)已有17個(gè)省級(jí)政府出臺(tái)了規(guī)范重大行政決策程序的規(guī)章⑧已進(jìn)行行政決策立法的省份為：重慶市、黑龍江省、天津市、江西省、青海省、貴州省、湖北省、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、甘肅省、四川省、浙江省、遼寧省、云南省、上海市、廣東省。。公開的方式包括向社會(huì)公開征求意見、舉行聽證會(huì)、召開座談會(huì)、書面征求意見、問卷調(diào)查、民意調(diào)查、實(shí)地走訪等多種方式，部分省份還進(jìn)行了政府召開常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議時(shí)允許社會(huì)公眾或社會(huì)公眾代表旁聽的實(shí)踐。

針對(duì)實(shí)踐中行政決策存在的問題，應(yīng)在暢通公眾參與決策渠道的基礎(chǔ)上，保障聽證會(huì)參與主體來源的廣泛性和獨(dú)立性，增強(qiáng)對(duì)公眾參與的理性引導(dǎo)和反饋，從而加快法治政府的建設(shè)進(jìn)程。

三、行政執(zhí)法公開推動(dòng)法治進(jìn)程

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)、委托的社會(huì)組織依照法定職權(quán)和程序?qū)嵤┓伞⒎ㄒ?guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件的活動(dòng)⑨舒國(guó)瀅：《法理學(xué)導(dǎo)論（第二版）》，北京大學(xué)出版社2014年版，第191頁。。作為黨的十八屆四中全會(huì)部署的重要改革任務(wù)之一，行政執(zhí)法公開對(duì)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公開、透明起到了極大的推動(dòng)作用，有效保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效履行職責(zé)，也維護(hù)了行政相對(duì)人和社會(huì)公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，增加相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法的信任度與監(jiān)督積極性，是完善行政執(zhí)法程序、提升行政執(zhí)法效能的關(guān)鍵措施。行政執(zhí)法公開著力于行政執(zhí)法全過程的信息公開，以解決行政執(zhí)法信息公開不及時(shí)、不規(guī)范、不透明等問題。一般行政執(zhí)法要求公開執(zhí)法的主體、內(nèi)容、形式、程序、職責(zé)等信息。

《意見》中明確提出要“推進(jìn)行政執(zhí)行公開”。2017年1月國(guó)務(wù)院辦公廳部署在全國(guó)范圍內(nèi)32個(gè)單位開展“行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度”（以下簡(jiǎn)稱“行政執(zhí)法三項(xiàng)制度”）試點(diǎn)工作，其中的行政執(zhí)法公示制度集中于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)、及時(shí)地向社會(huì)公開執(zhí)法信息。試點(diǎn)工作結(jié)束后，國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年1月正式印發(fā)《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕118號(hào)），將行政執(zhí)法公示制度全面推開，對(duì)行政執(zhí)法公開工作提出了更高的要求。行政執(zhí)法公開要求各級(jí)政府根據(jù)各自的事權(quán)和職能，推動(dòng)執(zhí)法部門公開職責(zé)權(quán)限、執(zhí)法依據(jù)、裁量基準(zhǔn)、執(zhí)法流程、執(zhí)法結(jié)果、救濟(jì)途徑等，規(guī)范行政裁量權(quán)，促進(jìn)執(zhí)法公平公正，保證執(zhí)法不越位、不錯(cuò)位、不缺位。其中明確了行政執(zhí)法公開的工作方式：各級(jí)行政機(jī)關(guān)要全面推行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單公開工作，建立健全清單動(dòng)態(tài)調(diào)整公開機(jī)制；各級(jí)行政執(zhí)法部門要建立健全行政執(zhí)法的事前、事中、事后公開機(jī)制，通過門戶網(wǎng)站和辦事大廳、服務(wù)窗口等載體，依法及時(shí)向社會(huì)公開有關(guān)行政執(zhí)法信息；執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，要主動(dòng)表明身份。

此外，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法手段與信息技術(shù)相結(jié)合，通過執(zhí)法信息平臺(tái)及時(shí)、有效實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息的互通共享，促進(jìn)執(zhí)法公開化和透明化及資源有效整合。對(duì)于執(zhí)法中獲知的與公眾利益密切相關(guān)的信息也要進(jìn)行公開，比如食品安全信息、與環(huán)境污染相關(guān)的信息、公共衛(wèi)生事件等，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開，讓公眾了解⑩參見王萬華：《完善行政執(zhí)法程序立法的幾個(gè)問題》，《行政法學(xué)研究》，2015年第4期。。

四、爭(zhēng)議裁決公開保障公民利益

行政爭(zhēng)議裁決，是指由行政主體對(duì)行政主體與行政相對(duì)人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的非訴訟爭(zhēng)議進(jìn)行審查后并作出的裁決。行政機(jī)關(guān)為提高行政爭(zhēng)議裁決辦案質(zhì)量，提升公信力，積極探索了行政爭(zhēng)議裁決公開的范圍、內(nèi)容、方式、時(shí)限和程序，完善公開信息的審核、糾錯(cuò)和監(jiān)督機(jī)制。

目前我國(guó)行政爭(zhēng)議裁決公開在不斷完善中，各地在積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，在行政爭(zhēng)議裁決公開方面，可以利用信息化手段以及裁判文書公開的資源，建立案件數(shù)據(jù)庫，根據(jù)當(dāng)事人的需要提供某個(gè)時(shí)間段內(nèi)某個(gè)地區(qū)某類案件的生效文書索引，以方便各方當(dāng)事人對(duì)自身案件重建理性預(yù)期，也可使行政機(jī)關(guān)通過對(duì)比自身執(zhí)法情況，明確執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從源頭上預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議。目前行政機(jī)關(guān)在行政爭(zhēng)議裁決公開中積極推廣隨機(jī)抽查、規(guī)范監(jiān)管行為，積極結(jié)合“雙隨機(jī)、一公開”機(jī)制，隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，將抽查結(jié)果及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公布，接受群眾監(jiān)督。

另外，對(duì)于人民群眾關(guān)心的、申訴信訪中常反映的熱點(diǎn)問題，要增強(qiáng)行政爭(zhēng)議裁決過程的透明度和公信力，避免行政裁決流于形式，影響行政機(jī)關(guān)的權(quán)威。對(duì)于該問題的解決，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在互聯(lián)網(wǎng)信息管理系統(tǒng)、微信和門戶網(wǎng)站等平臺(tái)公開案件辦理程序和政策法規(guī)，及時(shí)將案件的基本情況、處理過程、處理結(jié)果公之于眾。在公布爭(zhēng)議裁決結(jié)果后，還可以對(duì)相關(guān)事項(xiàng)持續(xù)跟蹤，保障行政爭(zhēng)議得到實(shí)質(zhì)性解決。在處理行政爭(zhēng)議裁決的過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)秉持“事實(shí)清楚、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)”的理念，接受社會(huì)全方位監(jiān)督，維護(hù)好人民群眾合法權(quán)益，不斷增強(qiáng)群眾的獲得感和滿意度，不斷推進(jìn)法治政府建設(shè)的進(jìn)程。