進(jìn)一步完善生態(tài)紅線落地程序和方法

陳 靜，趙曉宇，陳麗萍

（自然資源部信息中心，北京100812）

2017年，中央辦公廳國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)實(shí)施《關(guān)于劃定并驗(yàn)收生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，提出2020年年底前，全面完成全國生態(tài)保護(hù)紅線劃定。2017年環(huán)保部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》。目前15個(gè)省份已經(jīng)完成生態(tài)保護(hù)紅線劃定并于2018年2月獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，山西省等其他16個(gè)省份已形成生態(tài)保護(hù)紅線劃定初步方案，正在批準(zhǔn)中。然而，當(dāng)前生態(tài)保護(hù)紅線面臨落地難問題，以及生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)已存在合法的建設(shè)用地、永久基本農(nóng)田和礦業(yè)權(quán)等問題如何處理問題。這對生態(tài)紅線劃定提出了挑戰(zhàn)。《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》提出的生態(tài)紅線劃定原則是科學(xué)性、整體性、協(xié)調(diào)性和動(dòng)態(tài)性?；诖耍疚慕Y(jié)合國外自然保護(hù)區(qū)劃定的情況，建議按照中央要求進(jìn)一步評估生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作。

1 堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、集約利用原則

生態(tài)保護(hù)優(yōu)先是世界共識(shí)，當(dāng)自然資源保護(hù)與其他利益發(fā)生沖突時(shí)，自然資源保護(hù)是最優(yōu)先的。根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟不完全統(tǒng)計(jì)，截止到2016年4月，世界自然保護(hù)地?cái)?shù)據(jù)庫收錄了全球244個(gè)國家和經(jīng)濟(jì)體的共計(jì)217155個(gè)自然保護(hù)地，自然保護(hù)地面積占陸地和內(nèi)陸水域接近15%，領(lǐng)海超過10%，公海接近4%。全球嚴(yán)格自然保護(hù)地占自然保護(hù)地總數(shù)的15.4%，其覆蓋的面積占所有自然保護(hù)地總面積的38.3%。

但這個(gè)優(yōu)先并不是絕對的，特別是在劃定保護(hù)區(qū)時(shí)必須綜合考慮生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益，堅(jiān)持資源最佳利用原則，綜合考慮資源多用途。2010年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行秘書Ahmed Djoghlaf在《規(guī)劃保護(hù)區(qū)重要事項(xiàng)》報(bào)告的序言中指出：“以單一的方式建立保護(hù)區(qū)不能充分體現(xiàn)預(yù)期的利益。這里‘單一’一詞指的是既不要搞空間上的單一，也不要搞部門的單一。如果保護(hù)區(qū)純粹體現(xiàn)環(huán)境部門的關(guān)注，其利益就不如在有礦業(yè)、旅游、環(huán)境等部門共同參與，并平衡所有利益方的基礎(chǔ)上制定的規(guī)劃或管理體制展現(xiàn)的利益來得大?！盵1]美國《聯(lián)邦土地管理與政策法》以及澳大利亞2011年通過的《多元土地利用框架》都體現(xiàn)了資源利用多用途，并規(guī)定了處理原則和程序。

因此，對于涉及國家巨大的戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)等利益的用地活動(dòng)，需要審慎對待。制定是否允許礦業(yè)活動(dòng)的政策和程序，參照永久基本農(nóng)田以及目前自然保護(hù)區(qū)條例第27條的規(guī)定將占用生態(tài)紅線的一些活動(dòng)的審批權(quán)收歸國務(wù)院，即除法律規(guī)定的國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址無法避開外，其他任何建設(shè)項(xiàng)目都不得占用。同時(shí)，劃定生態(tài)紅線宜根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、資源利用規(guī)律，分情況和分階段進(jìn)行[2]。

2 采用差別化政策處理自然資源保護(hù)和開發(fā)的關(guān)系

一是不同類別的保護(hù)區(qū)礦業(yè)準(zhǔn)入條件應(yīng)差別化處理。國際上普遍采用了差別化的礦業(yè)準(zhǔn)入政策。世界自然保護(hù)聯(lián)盟在2000年之前六大類保護(hù)區(qū)都禁止礦業(yè)活動(dòng)，后來國際礦業(yè)投資界認(rèn)為這樣影響了正常的礦業(yè)發(fā)展，在2000年的世界自然保護(hù)大會(huì)上通過了2.82號(hào)建議，Ia—V類地（Ia是嚴(yán)格的自然保護(hù)地，Ib是荒野保護(hù)地，II是國家公園，III是自然歷史遺跡或地貌，IV是棲息地/物種管理區(qū)）禁止礦業(yè)活動(dòng)，V和VI類地（V是陸地景觀或海洋景觀，VI是自然資源可持續(xù)利用自然保護(hù)地）對礦業(yè)開放。同時(shí)一些國家也針對不同的保護(hù)區(qū)采用了不同的準(zhǔn)入政策。如美國野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)中，如果礦產(chǎn)資源開發(fā)與保護(hù)地所設(shè)定的保護(hù)目標(biāo)相一致，可在野生生物庇護(hù)區(qū)內(nèi)申請新的礦業(yè)請求權(quán)，但是不論是新申請礦業(yè)權(quán)還是之前已存在礦業(yè)權(quán)，任何采礦授權(quán)均必須達(dá)到高于其他非保護(hù)區(qū)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。而國家公園內(nèi)明令禁止新設(shè)礦業(yè)權(quán)。

二是提高環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行多元化生態(tài)補(bǔ)償。鄰近生態(tài)紅線或者在某些保護(hù)地開展礦業(yè)活動(dòng)必須要有嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，開展環(huán)境影響評價(jià)。如加拿大規(guī)定在溪流邊勘探，如果溪流寬大于20m，鉆探必須在橫向50m開外，修建道路必須在70m開外。同時(shí)，加拿大所有由省政府授予的采礦許可證需遵循《聯(lián)邦環(huán)境評估法》，若環(huán)境評估報(bào)告建議不能繼續(xù)進(jìn)行采礦活動(dòng)，則不允許采礦。然而至今尚未禁止過采礦，所有環(huán)境問題均通過防治得以解決。聯(lián)邦政府可基于環(huán)?？紤]建議省政府禁止某一項(xiàng)采礦，不過聯(lián)邦政府決定禁止采礦之前要考慮土地中的礦物含量。西澳大利亞州規(guī)定，只有符合1984年《自然環(huán)境保護(hù)與土地管理法》才得以在該類型區(qū)域內(nèi)采礦。若保護(hù)地內(nèi)允許采礦，礦業(yè)活動(dòng)需受到嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管來確保保護(hù)區(qū)設(shè)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。除了同時(shí)對環(huán)境造成的生態(tài)損害必須進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)姆绞匠素泿叛a(bǔ)償外，還可以采用置換的方式建立新的自然保護(hù)區(qū)，或者擴(kuò)大保護(hù)區(qū)的面積、提高棲息地的級別等。如加拿大規(guī)定國家公園禁止采礦，但當(dāng)政府考慮建立新的國家公園時(shí)，如涉及礦業(yè)權(quán)問題，將重新劃定公園邊界，聯(lián)邦政府將要求礦業(yè)權(quán)人自愿放棄礦業(yè)請求權(quán)，要求省政府終止礦業(yè)請求權(quán)并向礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償（若該國家公園用地屬于省級土地），或放棄建立新國家公園計(jì)劃而另外選址。

三是差別化對待探礦和采礦活動(dòng)。從國際上看，法律中對于探礦和采礦活動(dòng)是區(qū)別對待的，目前法律主要禁止的是開采、采石挖沙等。新南威爾士州依據(jù)1974年《國家公園與野生生物保護(hù)法》規(guī)定，未經(jīng)國會(huì)授權(quán)擅自在國家公園或自然保護(hù)區(qū)內(nèi)勘探或采礦是違法的。雖然代表政府在國家公園與自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘探屬于例外情況，但該情形僅限于由州機(jī)構(gòu)為公眾記錄目的而開展的一般性地質(zhì)填圖而非以采礦為目的。國際上看，對于探礦活動(dòng)，會(huì)按照礦產(chǎn)資源的價(jià)值與擾亂和破壞自然環(huán)境擾動(dòng)造成危害的情況采用“一事一議”原則進(jìn)行評估，來平衡礦業(yè)活動(dòng)與自然保護(hù)之間的關(guān)系[3]。如加拿大薩斯喀徹溫省并沒有關(guān)于保護(hù)地內(nèi)禁止采礦統(tǒng)一的政策規(guī)定。保護(hù)地內(nèi)土地利用情況依據(jù)公眾意見逐地塊審查，在大多數(shù)區(qū)域內(nèi)禁止采礦與砍伐林木。當(dāng)決定要建立更多的國家公園時(shí)，薩斯喀徹溫省政府通常不會(huì)選擇有礦業(yè)權(quán)或礦業(yè)發(fā)展?jié)摿薮蟮膮^(qū)域。如果沒有辦法做到這一點(diǎn)，省政府可能會(huì)允許現(xiàn)有礦業(yè)活動(dòng)存續(xù)，但會(huì)嚴(yán)格監(jiān)管并禁止進(jìn)一步開發(fā)。

3 參照國際規(guī)則科學(xué)確定生態(tài)紅線比例

目前我國生態(tài)紅線劃定的比例大約是25%～30%，國際上禁止礦業(yè)活動(dòng)的區(qū)域占國土面積的5%～10%。全球嚴(yán)格類自然保護(hù)區(qū)占全球面積約5.7%。美國國家公園嚴(yán)格禁止采礦，其占國土面積的2.19%；加拿大禁止采礦的保護(hù)區(qū)占國土面積的9.9%，澳大利亞占9.37%，巴西占28.94%。①巴西被稱為世界環(huán)境領(lǐng)跑者，是設(shè)置保護(hù)區(qū)面積最大的國家，但近期巴西總統(tǒng)試圖發(fā)布政令允許亞馬孫森林采礦。同時(shí)，由于面積過大，礦業(yè)用地緊張，依賴手工采礦的窮人又太多，政府難以協(xié)調(diào)保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系。因此，巴西近20年來實(shí)行的保護(hù)政策不能說是成功的，被專家譏為“紙上保護(hù)區(qū)”。其結(jié)果是形成了保護(hù)區(qū)有名無實(shí)、礦業(yè)活動(dòng)嚴(yán)重受挫、貧苦民眾生計(jì)受到威脅的“三輸”局面。

另外，國際上自然保護(hù)區(qū)數(shù)量多，但單個(gè)自然保護(hù)區(qū)面積小。李裕偉在《國外保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策》中分析得出，全球21萬多個(gè)自然保護(hù)區(qū)中，近一半的面積小于1km2，93%面積小于100km2，面積10000km2以上者僅占0.2%[1]。

建議生態(tài)保護(hù)紅線劃定還是要考慮其他戰(zhàn)略性資源以及合法用地情況，科學(xué)劃定比例，按照整體性原則進(jìn)行總量控制，盡量避免圈大圈，進(jìn)行分類化指導(dǎo)和管理。

4 進(jìn)一步完善生態(tài)紅線落地程序和方法，加強(qiáng)立法

一是要求各地利用土地變更調(diào)查成果和2000坐標(biāo)系自查糾正。生態(tài)保護(hù)紅線劃定涉及各類自然資源權(quán)屬人利益，以及相關(guān)政策的銜接配套問題，一些省份的數(shù)據(jù)精度無法滿足要求。各地尤其是存在問題的省份應(yīng)按照自然資源部掌握的土地利用變更調(diào)查成果及分析和管控空間數(shù)據(jù)精度1:1萬的要求，以及自然資源部土地利用變更調(diào)查成果2000坐標(biāo)系，進(jìn)行自查并相應(yīng)糾正。

二是紅線劃定過程中主要以數(shù)據(jù)模型區(qū)分農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間和生態(tài)空間，在此基礎(chǔ)上開展生態(tài)功能重要性評估和生態(tài)環(huán)境敏感性評估，確定水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、沙土保持、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能極重要區(qū)域和極敏感區(qū)域。根據(jù)評估結(jié)果，將生態(tài)功能極重要區(qū)和生態(tài)環(huán)境極敏感區(qū)進(jìn)行疊加合并，確定劃定范圍，這難免導(dǎo)致生態(tài)紅線與已有存在的用地存在重疊，與實(shí)際情況有差距。按照自然資源部“兩統(tǒng)一”職責(zé)行使要求，需要在國土空間規(guī)劃引領(lǐng)下，進(jìn)一步強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)和上下結(jié)合，統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)紅線的落地[4][5]。

三是生態(tài)紅線應(yīng)功能類別化，根據(jù)不同的功能，制定不同的程序，確定允許的活動(dòng)類別。在國際上，俄羅斯、智利、澳大利亞等35個(gè)國家在法律中都規(guī)定了可協(xié)商條款，即對于不同功能的區(qū)域、不同的活動(dòng)，授予中央和地方不同的審批許可權(quán)。特別應(yīng)該保障已有合法存在的產(chǎn)權(quán)[3]。

四是加強(qiáng)法律建設(shè)。生態(tài)紅線保護(hù)并不是孤立的，需要綜合系統(tǒng)考慮。從國外實(shí)踐看，除保護(hù)區(qū)法律外還有環(huán)境政策法、水法、空氣清潔等方面的法律來設(shè)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。如美國除了《聯(lián)邦政策和土地管理法》《國家公園法》和《荒野保護(hù)區(qū)法》外，還有4部法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和原則規(guī)范保護(hù)區(qū)的采礦活動(dòng)，即《國家環(huán)境政策法》（英文簡稱NEPA）《水清潔法》《空氣清潔法》及《瀕危物種保護(hù)法》。每部法律均對生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)禁止采礦活動(dòng)行之有效。NEPA規(guī)定在實(shí)施對環(huán)境有重大影響活動(dòng)前需要進(jìn)行環(huán)境評估，并提交最終的環(huán)境影響評估報(bào)告?！端鍧嵎ā芬?guī)定在未經(jīng)聯(lián)邦政府許可的情形下采礦活動(dòng)以及向河道排放污染物是違法的?！犊諝馇鍧嵎ā方⒘丝諝赓|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并賦予州政府建立實(shí)行空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的許可體系的權(quán)利?！稙l危物種保護(hù)法》禁止任何人對列入瀕危物種名單的任何物種通過直接殺害、改變或破壞棲息環(huán)境進(jìn)行牟利。