挪威自然資源管理及自然資源核算的啟示

陳 晨，張所續(xù)

（1．北京鑫金泊頓資訊有限公司，北京 100045；2．中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

挪威意為“通往北方之路”，素有“萬島之國”之稱，人均GDP在世界和歐洲分別排第六位和第二位（僅次于盧森堡），是高度發(fā)達的工業(yè)化國家。據(jù)UNDP統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，挪威擁有世界上最高的人類發(fā)展指數(shù)（HDI）排名，自1998年以來一直保持世界第一[1]。挪威油氣、水力、森林、漁業(yè)資源豐富，每年50%～60%的礦產(chǎn)資源用于出口，是世界第五大石油出口國和第三大天然氣出口國。石油和天然氣的出口收入已上升至出口總額的近50%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的20%以上。天然氣出口量僅次于俄羅斯，占世界總量的14.7%[2]。2017年礦業(yè)的交易額為108億挪威克朗，比2016年增長了5%；出口額為46億挪威克朗[3]。截至2017年底，原油及天然氣預計總儲量為156億m3（石油當量），已開采45%[4]。挪威高度重視自然資源管理，特別是資源核算，其成功經(jīng)驗對我國開展相關工作具有一定借鑒意義。

1 自然資源管理機構及職責

挪威的自然資源管理主要由氣候與環(huán)境部，貿(mào)易、工業(yè)與漁業(yè)部，石油與能源部，農(nóng)業(yè)與食品部，地方政府與現(xiàn)代化部等部委管理。

1.1 氣候與環(huán)境部

該部的主要職責是確保政府實施綜合氣候和環(huán)境政策，除了發(fā)起、制定和實施本部門政策措施和行動以外，還擔任環(huán)境保護的促進者和協(xié)調(diào)者，以確保各部門在其特定領域?qū)嵤┉h(huán)境政策。

1.2 貿(mào)易、工業(yè)與漁業(yè)部

該部的主要職責是制訂工業(yè)和海產(chǎn)政策，實現(xiàn)挪威經(jīng)濟效益的最大化；制訂和管理有關挪威商業(yè)活動的政策框架，以及其他工業(yè)、海產(chǎn)政策和航運業(yè)政策；促進貿(mào)易、研究、創(chuàng)新和企業(yè)家精神。此外還負責幫助協(xié)調(diào)各部委的工作，確保建立健全、統(tǒng)一、面向未來的工業(yè)和海產(chǎn)政策；向內(nèi)閣部長和政府提供專家咨詢，以及協(xié)助向挪威議會起草相關文件等。

1.3 石油與能源部

該部的主要職責是促進協(xié)調(diào)和全面實施能源政策，其愿景是“通過有效和環(huán)境友好的能源管理來確保創(chuàng)造高價值”。如果沒有良好的競爭力、資源的有效利用和能源部門的盈利能力，就無法創(chuàng)造確保福利和就業(yè)所需的崗位和收入。必須建立能源政策，以便在可接受的環(huán)境框架下，充分利用勞動力、知識、資本和自然資源。該部的目標隨著政府的能源政策調(diào)整目標而調(diào)整，這些目標反映在呈交給議會的白皮書和法案中。

1.4 農(nóng)業(yè)與食品部

該部的主要職責是負責糧食政策和農(nóng)業(yè)政策。農(nóng)業(yè)政策涉及土地利用、農(nóng)業(yè)和林業(yè)、馴鹿和其他畜牧業(yè)，以及新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政策目標是保障農(nóng)業(yè)資源基礎，夯實行業(yè)知識基礎，以農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品為基礎，促進全國經(jīng)濟增長和就業(yè)。糧食和農(nóng)業(yè)政策的主要框架是根據(jù)世貿(mào)組織條約和歐洲經(jīng)濟區(qū)條例制定總體經(jīng)濟政策、市場和貿(mào)易準則等。

1.5 地方政府與現(xiàn)代化部

該部的主要職責是負責住房和建筑相關的政策，地方政府財政、信息和通信技術政策，公共部門改革，農(nóng)村和區(qū)域政策，地方行政、選舉、政府雇主政策的制定，同時負責中央政府建筑、安全和行政服務，政府服務和通信，薩米族和少數(shù)民族事務，《規(guī)劃和建筑法》規(guī)定的與城市發(fā)展有關的管理任務，市政土地利用規(guī)劃，環(huán)境影響分析和縣規(guī)劃以及國家測繪和地理數(shù)據(jù)政策等（圖1）。

圖1 挪威自然資源管理部門及其主要職能

2 自然資源管理機構設置及所管理資源類型

挪威的自然資源管理主要由5個部委的13個司及9個下屬機構負責管理（表1）。

表1 挪威自然資源管理機構及資源類型[5]

續(xù)表

3 自然資源核算

挪威是發(fā)達國家中率先引入自然資源核算的國家，自20世紀70年代中期開始建立以實物計量為主的環(huán)境會計體系，探索以實物資源核算為基礎的自然資源資產(chǎn)核算實踐，其重點在匱乏能源、漁業(yè)資源、森林資源、礦產(chǎn)資源、土地資源、水資源、空氣污染物和水污染物的核算[6]。其實踐探索為聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署主導研究的綜合環(huán)境與經(jīng)濟核算體系提供了可資借鑒的經(jīng)驗。

3.1 自然資源核算目的

在20世紀60年代末和70年代初，在宣布“增長限制”和“寂靜之泉”的世界末日報告的影響下，公眾對自然資源和環(huán)境問題的認識和關注得到了推動。這股綠色浪潮將重點放在經(jīng)濟活動、自然資源消耗和污染之間的相互關系上。

挪威統(tǒng)計局1987年發(fā)布了《自然資源核算與分析——挪威1978～1986年的經(jīng)驗》，指出“當前地球上所有人在日常生活中無不面對環(huán)境壓力的問題。無論是在工業(yè)化國家還是在發(fā)展中國家，城市居民呼吸被廢氣污染的空氣，工業(yè)工人吸入有毒氣體和致癌物，任何公民都可能暴露在危險廢物運輸或傾倒區(qū)的泄漏中，自然愛好者看到被酸化破壞的湖泊和森林。”“污染和自然資源管理不妥善解決不是20世紀的現(xiàn)象。羅馬人死于含鉛的飲用壺和牙齒填充物的鉛中毒，美索不達米亞人死于土地鹽堿化引起的饑荒，19世紀的倫敦人飽受煙霧、廢物和污水處理不當?shù)恼勰ァＳ捎?0世紀的經(jīng)濟和人口增長，這些問題已經(jīng)擴散并在數(shù)量上大幅增長。對環(huán)境問題的認識和控制發(fā)展的能力也有所提高。那么總體資源和環(huán)境狀況是好是壞？”[7]這個規(guī)范性問題沒有簡單的答案，需要對資源和環(huán)境進行核算，為評估提供必需的資料和數(shù)據(jù)，目的是為了更好、更長期地規(guī)劃自然資源的利用，有效地為國民經(jīng)濟統(tǒng)計、預測和分析服務，解決自然資源與經(jīng)濟發(fā)展脫節(jié)的問題。

3.2 自然資源核算概況

挪威是最早建立獨立機構來處理這些問題的國家之一。環(huán)境部成立于1972年，從成立開始就認識到，該部需要數(shù)據(jù)和研究作為政策制定和決策的基礎和背景，決定應將自然資源核算闡述為所需信息的一致框架。20世紀70年代初，在幾次經(jīng)合組織和歐洲經(jīng)委會會議上提出了一些指導方針。應挪威環(huán)境部（MOE）的要求，中央統(tǒng)計局（CBS）從1978年始，開展自然資源核算和環(huán)境核算的相關研究工作。其內(nèi)涵是，會計制度應在國民經(jīng)濟核算中補充自然資源信息，使資源和環(huán)境因素納入傳統(tǒng)的經(jīng)濟和社會規(guī)劃成為可能。

在選擇自然資源核算的資源試點時，考慮以下標準：①資源應具有經(jīng)濟或政治重要性；②資源的主要統(tǒng)計數(shù)據(jù)應可用或可能以“合理成本”建立；③引入資源會計并非毫無爭議；④資源核算中部門和商品的定義應盡可能遵循國民經(jīng)濟核算的定義。

3.3 自然資源分類

挪威統(tǒng)計局認為“自然資源”是一個表面上直觀易懂，但很難精確定義的概念。大多數(shù)作者為了縮小“自然資源”的含義，以生產(chǎn)和消費活動為出發(fā)點，認為經(jīng)濟活動從自然開始到結(jié)束：首先從自然中提取，然后排放到自然中；經(jīng)濟活動既不創(chuàng)造也不破壞物質(zhì)，它們只是改變和移動物質(zhì)。自然資源可以從幾個方面進行分類，例如，根據(jù)資源的產(chǎn)權（私人或公共），是否存在資源市場，資源是否可再生；或根據(jù)資源的“本質(zhì)特性”。在此基礎上，挪威統(tǒng)計局將自然資源分為物質(zhì)資源和環(huán)境資源兩類（表2）。

表2 挪威的自然資源分類[7]

3.3.1 物質(zhì)資源

該資源是可以從自然中提取或收獲的有形資源，即死亡物質(zhì)或自然形態(tài)的生物。物質(zhì)資源的質(zhì)量通常是重要的，但通常是一個限制因素，因此最受關注的是可利用的總存量。物質(zhì)資源由礦產(chǎn)資源、生物資源和流動資源組成。

不可再生和條件可再生資源共同構成了可耗竭的資源，即有可能找到使其自然供應接近零的開發(fā)模式的資源。即使謹慎開采，目前開采的可耗盡資源也會對未來的庫存和潛在的收成產(chǎn)生影響。因此，這些資源的管理帶來了關于衡量后代福利和消費時間偏好的問題。

生物圈中的所有生命最終都依賴于流動資源，例如來自太陽的輻射。由此可見，生物資源的采收和其他物質(zhì)資源的開發(fā)都是對流動資源的間接開采。然而，自然資源的分類通常是在人類首先利用資源的階段進行的。因此，可以根據(jù)資源首次進入生產(chǎn)或消費過程的方式和位置，對同一物理資源進行不同的分類。例如水，它被視為水力發(fā)電的（流動）物質(zhì)資源，但作為內(nèi)陸休閑捕魚的環(huán)境資源。

3.3.2 環(huán)境資源

環(huán)境資源主要提供服務，而不是提供作為經(jīng)濟投入因素的商品。此外，環(huán)境資源的質(zhì)量也非常重要。通常沒有與服務相關的產(chǎn)權，也沒有與服務消費或使用相關的直接成本。某些情況下，空氣、水和土地可以歸類為物質(zhì)資源，但當資源的質(zhì)量或狀態(tài)決定其用途時，它們被歸類為環(huán)境資源。環(huán)境資源的特征是：環(huán)境資源是條件可再生資源，對資源的適當管理和使用可以確保服務的無休止流動。來自空氣、水和土壤的服務是人類生活的先決條件，因此具有不可替代性。大多數(shù)物質(zhì)資源是可替代的，但重要的環(huán)境資源卻沒有這一屬性。因此，對環(huán)境資源的錯誤管理可能比對物質(zhì)資源的錯誤管理嚴重得多。大多數(shù)物質(zhì)資源在市場上買賣，但環(huán)境資源很少交易，因此沒有價格。盡管物質(zhì)資源市場往往不完善，但市場價格仍然為消費者和資源管理者提供價值信息。環(huán)境資源缺乏類似的信息系統(tǒng)，因此使這些資源的管理復雜化，需要強制實施市場或法規(guī)，以向消費者發(fā)出信號，表明并非所有這些資源的使用都是免費和無成本的。

3.4 物質(zhì)資源核算的框架體系

根據(jù)自然資源分類，挪威建立了物質(zhì)資源和環(huán)境資源核算體系，成為組織重要自然資源管理和管理所需數(shù)據(jù)的一致框架。

物質(zhì)資源核算對資源基礎（總儲量）、儲量和物質(zhì)使用的公正進行評估。核算以實物單位為主，但應補充價格信息。物質(zhì)資源核算的主要框架分為三部分：第Ⅰ部分是儲量核算，第Ⅱ部分是開采、轉(zhuǎn)換和貿(mào)易核算，第Ⅲ部分是消費核算（圖2）。

圖2 物質(zhì)資源核算框架

不同物質(zhì)資源的核算，所側(cè)重的核算部分（I、II和III）有所不同。像魚類這樣的生物資源需要一個相對詳細的儲量（第I部分），說明不同種類和類型的魚類種群的年齡結(jié)構和分布。而魚類核算的第III部分——資源利用——非常簡單，因為很少有部門將魚類作為其生產(chǎn)的投入要素。但是對于能源而言，情況恰恰相反，因為能源幾乎是所有生產(chǎn)部門的重要投入要素。儲量部分（第I部分）相對簡單，而第III部分——資源利用——則相當復雜。

3.5 自然資源核算的主要內(nèi)容

3.5.1 能源核算

資源基數(shù)評估和能源儲量評估構成了能源核算（CFR）的第I部分。每當有新的發(fā)現(xiàn)或估算的資源需重新估價時，必須調(diào)整資源基數(shù)進行估算。能源儲量的評估，即利用現(xiàn)有技術、價格和成本水平可獲利開發(fā)的資源基數(shù)部分，可能會受到資源基數(shù)評估調(diào)整的影響。此外，儲量將隨開采技術、勘探成本、開采成本、運輸成本和產(chǎn)品的市場價格而變化。能源儲量核算分為未開采儲量和已開采儲量。本期調(diào)整和開采的更正在期末給出新的評估數(shù)。

能源核算的下兩個部分描述了經(jīng)濟中能源的額外利用和使用。商品和部門總量的定義與國民經(jīng)濟核算中的定義相同。核算中的大部分日常利息與核算這一部分數(shù)據(jù)的使用有關，用于監(jiān)控和規(guī)劃。

本核算第II部分對開采部門的描述包括能源商品、煤炭、焦炭、燃料木材、原油、天然氣、各種煉油產(chǎn)品和電力（包括固定電力和剩余電力）。本部分核算編制了生產(chǎn)（轉(zhuǎn)換）水平和一次能源凈產(chǎn)出，還提供了有關能源商品國際貿(mào)易和庫存變化的數(shù)據(jù)。

經(jīng)貿(mào)易調(diào)整、庫存變化和轉(zhuǎn)換損失提取的凈能源構成挪威工業(yè)和家庭部門的能源供應。由于能源是幾乎所有生產(chǎn)部門的一個重要投入要素，覆蓋的生產(chǎn)部門數(shù)量約為140個，能源核算第III部分相當詳細。

3.5.2 森林核算

雖然森林核算在描述資源基數(shù)、儲量、開采、貿(mào)易和使用方面原則上等同于能源核算，但這兩種核算對各部分的重視程度不同。首先，森林是挪威少數(shù)幾個生產(chǎn)部門的投入要素。因此，對森林和森林產(chǎn)品使用的描述僅包括國民經(jīng)濟核算中出現(xiàn)的部分部門。其次，與能源不同，森林是一種條件可再生的生物資源。森林經(jīng)營中的主要問題是確定森林的“最優(yōu)”采收率。因此，森林核算中的儲量和開采部分比能源核算中更受關注。森林核算的消耗部分與能源核算密切相關，因為木材要么轉(zhuǎn)化為其他產(chǎn)品，要么用作能源。

3.5.3 魚類核算

魚類是挪威重要的經(jīng)濟資源。相對而言，很少有部門將魚類作為其生產(chǎn)的投入要素，因此魚的消費量很少。魚類是一種條件可再生的生物資源，繁殖時間3～7年。這可以與森林自我繁殖所需的20～80年相比。因此，著重描述魚類的年齡結(jié)構。此外，魚類是一種流動資源，除按類型和年齡分類的儲量外，核算的資源基數(shù)和儲量部分還應包含地理信息。魚類是挪威重要的出口商品，與大多數(shù)其他物質(zhì)資源相比，對魚類貿(mào)易的描述更為詳細。

4 對我國的啟示

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了一系列治國理政新理念、新思想、新戰(zhàn)略，為推進新時代自然資源管理工作提供了根本遵循和行動指南?？山梃b挪威自然資源管理的成功經(jīng)驗，開創(chuàng)我國自然資源管理工作的新局面。

4.1 資源管理體系比較分散，部門之間分工合作比較普遍

從挪威部門分布來看，不同的自然資源類型分別由不同部門管理。氣候與環(huán)境部，貿(mào)易、工業(yè)與漁業(yè)部，石油與能源部，農(nóng)業(yè)與食品部，地方政府與現(xiàn)代化部等部門對自然資源開發(fā)、利用與生態(tài)保護均具有相關的管理職責，但各有側(cè)重、分工協(xié)作。在土地利用方面，涉及農(nóng)業(yè)與食品部及地方政府與現(xiàn)代化部兩個部門；如果要開發(fā)水電站，則必須由石油與能源部管理。在礦產(chǎn)資源方面，涉及貿(mào)易、工業(yè)與漁業(yè)部及地方政府與現(xiàn)代化部兩個部門，主要是礦業(yè)開發(fā)必須符合區(qū)域規(guī)劃與市級規(guī)劃的許可。在海洋管理方面，涉及氣候與環(huán)境部，貿(mào)易、工業(yè)與漁業(yè)部兩個部門；如果要開發(fā)油氣資源，必須由石油與能源部管理。在水資源管理方面，涉及氣候與環(huán)境部，貿(mào)易、工業(yè)與漁業(yè)部，石油與能源部等三個部門。在森林管理方面，涉及氣候與環(huán)境部，農(nóng)業(yè)與食品部兩個部門。

4.2 高度重視自然資源的全民共享，對自然資源保持一定程度上的國家控制

挪威是高福利國家，其根本特征是以國家為核心。政府通過其強大的財富再分配功能調(diào)整市場競爭所帶來的不平等，為整個社會提供更好的保護。挪威社會的價值觀植根于平等主義理想，認為資源財富應由全民享有。挪威的經(jīng)濟活動在很大程度上是以水電和油氣生產(chǎn)等自然資源為基礎的，這些活動都涉及大量的經(jīng)濟租金。為了確保經(jīng)濟租金的內(nèi)在價值造福于整個社會，挪威政府很重視對這些資源保持一定程度的國家控制，實行國家直接經(jīng)濟利益（SDFI），通過直接的國家所有制以及收購和許可證方法進行控制，在石油和天然氣開發(fā)領域表現(xiàn)尤為明顯。挪威將自然資源收益納入主權財富基金（目前已經(jīng)是世界上最大的主權財富基金，價值超1萬億美元），實現(xiàn)了社會財富再分配和全民共享。

4.3 十分關注環(huán)境保護框架下可接受的資源開發(fā)所帶來的經(jīng)濟收益，并將此作為促進國家繁榮與福祉的重要源泉

挪威認為全國范圍內(nèi)共同價值的創(chuàng)造，決定了挪威的繁榮和福祉。因此，挪威的自然資源管理相關部門在其管理職能中，明確提出了要促進資源的開發(fā)利用，從而實現(xiàn)資源經(jīng)濟價值的最大化。比如貿(mào)易、工業(yè)與漁業(yè)部主要責任是制定和管理有關挪威商業(yè)活動的政策框架，目的在于在挪威經(jīng)濟中實現(xiàn)價值創(chuàng)造的最大化。石油與能源部的主要職責是實現(xiàn)協(xié)調(diào)一致的能源政策，目的在于通過對挪威能源進行有效和環(huán)境友好的管理來確保創(chuàng)造高價值。農(nóng)業(yè)與食品部負責糧食政策和農(nóng)業(yè)政策，努力實現(xiàn)以農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品為基礎的經(jīng)濟增長和就業(yè)。以此來看，資源的重要性在于是否可以促進經(jīng)濟的繁榮，增進社會的福祉，并提高人們的生活質(zhì)量。

4.4 自然資源管理相關機構實現(xiàn)資源管理、產(chǎn)業(yè)管理、生態(tài)管理的融合，并重視資源文化在其中的作用

挪威實現(xiàn)了資源管理、產(chǎn)業(yè)管理、生態(tài)管理的融合。以貿(mào)易、工業(yè)與漁業(yè)部為例，由挪威地質(zhì)調(diào)查局開展地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源調(diào)查等工作，由挪威礦業(yè)局負責礦產(chǎn)資源的開發(fā)管理，并注重在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的生態(tài)環(huán)境保護。再比如農(nóng)業(yè)與食品部，既開展土壤研究、水土保持等資源管理工作，也制訂促進農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與發(fā)展等產(chǎn)業(yè)政策。此外，由于挪威歷史悠久，非常重視資源開發(fā)利用中的資源文化保護。比如農(nóng)業(yè)與食品部在馴鹿管理中提出，其政策目標是在經(jīng)濟、生態(tài)和文化上可持續(xù)地利用牧民資源。氣候與環(huán)境部專門將文化遺產(chǎn)部門納入其管理范疇，統(tǒng)籌管理生態(tài)環(huán)境與資源文化。

4.5 高度重視科技創(chuàng)新的作用，將其視為實現(xiàn)資源開發(fā)與環(huán)境保護的重要途徑

挪威高度重視環(huán)境保護工作。早在1972年，挪威就設立了環(huán)境部，是世界上第一個在政府中設立環(huán)境部的國家。統(tǒng)籌兼顧資源開發(fā)效益最大化和生態(tài)環(huán)境保護，只能依靠科技創(chuàng)新來實現(xiàn)兩者之間的平衡。貿(mào)易、工業(yè)與漁業(yè)部專門設立了研究創(chuàng)新部門，通過研究和創(chuàng)新政策，促進利潤的增長、研究成果應用的增加、創(chuàng)新活動的提升。其下設的“創(chuàng)新挪威”企業(yè)，認為氣候變化、資源短缺和城市化導致的問題為公司發(fā)展創(chuàng)造了機會，致力于商業(yè)創(chuàng)新和地區(qū)發(fā)展。氣候與環(huán)境部下屬的Enova SF企業(yè)致力于溫室氣體排放的減少、能源和氣候技術的研發(fā)。

4.6 重視自然資源核算，將其作為國家決策支撐的基礎

挪威是最早開展自然資源核算研究的國家之一，探索建立的自然資源核算框架體系，促進了生態(tài)環(huán)境的改善，提高了人民的福祉，為國家自然資源管理提供了重要的決策支撐。

黨的十八屆三中全會提出要探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。自然資源核算是編制自然資源資產(chǎn)負債表的首要工作，是建立我國自然資源資產(chǎn)負債表制度的基礎。我們應借鑒挪威經(jīng)驗，進一步細化自然資源核算范圍的分類，建立科學的自然資源資產(chǎn)分類體系，對實物量核算和價值量核算并重，積極采用第三方評估方式對自然資源資產(chǎn)核算進行評價，提高自然資源資產(chǎn)核算的準確性和水平，逐步建立符合我國資源國情的自然資源核算體系[8]。