實施“土地整治+”，助力鄉(xiāng)村振興

董艷艷，廖小鋒，金 桃*

（1．貴州省山地資源研究所, 貴州 550001; 2．貴州省山地資源研究所有限公司, 貴州 550001）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是以習近平同志為核心的黨中央在深刻把握我國現(xiàn)實國情農(nóng)情，深刻認識我國城鄉(xiāng)關系變化特征和現(xiàn)代化建設規(guī)律的基礎上，著眼于黨和國家事業(yè)全局，著眼于實現(xiàn)“兩個一百年”的偉大目標和補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板的問題導向，對“三農(nóng)”工作做出的重大戰(zhàn)略部署、提出的新的目標要求[1]。土地整治是在一定的區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標和用途，以土地整理、復墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化進程的一項系統(tǒng)工程[2,3]。2018年中央1號文中共中央國務院《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中發(fā)〔2018〕1號）中提出，深入實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，大規(guī)模推進農(nóng)村土地整治和高標準農(nóng)田建設，穩(wěn)步提升耕地質量等有關推進土地整治的政策措施?？梢?，土地整治事關長遠、牽動全局[4]。本研究基于土地整治的視角，探討土地整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑，符合當前大時代背景，有較強的理論意義和實際價值。

1 鄉(xiāng)村振興及“土地整治+”的內(nèi)涵

黨的十九大報告強調：要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。這是對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求。其中，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重要基礎，更是首要任務；生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的重要要求；鄉(xiāng)風文明是鄉(xiāng)村振興的一個重要途徑；治理有效是鄉(xiāng)村振興的一個重要保證；生活富裕是鄉(xiāng)村振興的重要目的。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，其本質就是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)振興、農(nóng)村振興、農(nóng)民振興；其任務就是要推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興。

“土地整治+”源于“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念、技術和手段，是土地整治與其他創(chuàng)新主體之間進行整合、協(xié)作、共享，共同推動各種資源要素向有利于提升土地綜合利用價值的方向有序流動。通過各種資源要素的集聚，不斷增強土地整治在服務農(nóng)業(yè)供給側結構性改革、挖掘鄉(xiāng)村價值、服務城鄉(xiāng)融合發(fā)展、促進生態(tài)環(huán)境改善等方面的功能?！巴恋卣?”是土地整治發(fā)展的高級形態(tài)，其理念的提出，主要是立足于土地整治的多功能定位，彰顯土地整治“1+N綜合效益”，其整治范疇已經(jīng)遠遠超越了土地整治本身，是土地整治未來發(fā)展的新常態(tài)。

2 鄉(xiāng)村振興對土地整治的訴求

根據(jù)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵，結合土地整治的范疇，分析鄉(xiāng)村振興對土地整治的訴求，為土地整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑及政策探索奠定基礎。

2.1 鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)興旺”對土地整治的訴求

“產(chǎn)業(yè)興旺”是鄉(xiāng)村振興的重要基礎，更是首要任務。產(chǎn)業(yè)興旺，要求圍繞產(chǎn)業(yè)體系做文章，實現(xiàn)增產(chǎn)增收增效增綠，實現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展[5]。近年來，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，2017年休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游營業(yè)收入近5500億元，整個產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出“井噴式”增長態(tài)勢[6,7]。2016年，農(nóng)業(yè)部會同國家發(fā)展改革委、財政部等14部門印發(fā)了《關于大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導意見》；2017年，農(nóng)業(yè)部辦公廳又印發(fā)了《農(nóng)業(yè)部辦公廳關于推動落實休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》。在政策的引領帶動下，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游將有更大的增長空間。因此，在產(chǎn)業(yè)方面，土地整治要結合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村旅游。

2.2 鄉(xiāng)村“生態(tài)宜居”對土地整治的訴求

鄉(xiāng)村“生態(tài)宜居”，要求是多方面的。首先，在“生態(tài)”方面，一是要求保障自然生態(tài)環(huán)境，修復受損生態(tài)；二是進行民風民俗保護和傳統(tǒng)村落保護，要求鄉(xiāng)村留存濃郁的地方特色和農(nóng)村風情的物質形態(tài)、人文景觀，讓人們記得住鄉(xiāng)愁[8]；其次，在“宜居”方面，要求房、路、水、電、氣等生活設施、教育衛(wèi)生文化等公共服務設施、農(nóng)田水利等基礎設施完善、社會安定和諧[8,9]。結合土地整治的范疇，在“生態(tài)宜居”方面，土地整治一方面要完善農(nóng)田水利等基礎設施；另一方面，要結合農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和特色人居環(huán)境，讓農(nóng)村增綠，讓人們記得住鄉(xiāng)愁。

2.3 鄉(xiāng)村“鄉(xiāng)風文明”對土地整治的訴求

“鄉(xiāng)風文明”是鄉(xiāng)村振興的靈魂所在，鄉(xiāng)村形態(tài)、民居格局、風俗習慣、民間信仰等均為鄉(xiāng)風文明的載體[10]。鄉(xiāng)村“鄉(xiāng)風文明”，一是對農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治，豐富農(nóng)業(yè)文化；二是對“人”本身的改造，對村民進行文化教育。結合土地整治的范疇，土地整治要結合鄉(xiāng)村人文環(huán)境，打造村容整潔、文明干凈的人居環(huán)境，山水風情自成一體，特色院落、村落、農(nóng)田相得益彰的獨特鄉(xiāng)風景觀。

2.4 鄉(xiāng)村“生活富?！睂ν恋卣蔚脑V求

“生活富?！本褪且屴r(nóng)民有持續(xù)穩(wěn)定的收入來源，經(jīng)濟寬裕，衣食無憂?？偠灾褪且尨迕竦摹板X袋子”鼓起來。結合土地整治的范疇，土地整治讓村民的“錢袋子”鼓起來，一方面要充分應用增減掛鉤盤活鄉(xiāng)村土地資源；另一方面要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，讓農(nóng)民得真實惠。

3 土地整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑

根據(jù)鄉(xiāng)村振興對土地整治的訴求，分析土地整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑，主要側重以下幾個方面。

3.1 “土地整治+農(nóng)旅一體”，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺

生產(chǎn)空間按照“田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的標準，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；藴驶l(fā)展。同時，注重提升生產(chǎn)空間的景觀美學欣賞、農(nóng)耕文化體驗、鄉(xiāng)村休閑觀光等綜合價值，形成“宜業(yè)宜游”的生產(chǎn)空間格局。生活空間要在村寨規(guī)劃基礎上，依照當?shù)厝宋奶厣?，合理配置村寨生活基礎設施、公共服務設施、環(huán)境改造工程，切實提高村寨人居環(huán)境質量和人文景觀格局，形成“宜居宜宿”的鄉(xiāng)村生活空間。生態(tài)空間要圍繞提升鄉(xiāng)村生態(tài)服務功能，依托農(nóng)用地整治和農(nóng)村建設用地整治，依托農(nóng)田、林地、水域、林盤聚落等綠色空間以及道路、溝渠、防護林等廊道，整合優(yōu)化農(nóng)田景觀和鄉(xiāng)村聚落景觀，形成“宜憩宜觀”的鄉(xiāng)村生態(tài)空間，通過對鄉(xiāng)村“三生”空間的完善和改造，形成農(nóng)旅一體化的美麗鄉(xiāng)村，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。

3.2 “綠色土地整治+傳統(tǒng)村落保護”，助力鄉(xiāng)村生態(tài)宜居

在鄉(xiāng)村土地整治中，土地整治應堅持不損害農(nóng)民利益、不破壞農(nóng)耕文明、不破壞傳統(tǒng)村落和不浪費土地資源的基本原則，按照“全域規(guī)劃、精細設計、綜合整治”的要求，將“山水林田湖草”等土地整治要素有機結合，保護并傳承傳統(tǒng)農(nóng)耕文化和民俗文化，促進自然環(huán)境和人文環(huán)境相和諧，推動形成人與自然和諧發(fā)展的新格局，助力鄉(xiāng)村生態(tài)宜居。

3.3 “土地整治+人居環(huán)境綜合整治”，助力鄉(xiāng)村鄉(xiāng)風文明

“土地整治+人居環(huán)境綜合整治”以美化人居環(huán)境為主要目標，完善農(nóng)村基礎設施，保護并提升生態(tài)環(huán)境和人文景觀。通過“土地整治+人居環(huán)境綜合整治”，改善村莊的基礎設施、環(huán)境設施、人文活動設施，推動鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活基礎設施建設，改善人居環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的形成與良性發(fā)展，使得農(nóng)村落后面貌得到較大改善，建設生活美、生態(tài)美、環(huán)境美、產(chǎn)業(yè)美、精神美、人文美的鄉(xiāng)村人居環(huán)境，形成和諧家園、產(chǎn)業(yè)樂園、山水田園交融的新農(nóng)村，助力鄉(xiāng)村鄉(xiāng)風文明。

3.4 “土地整治+產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”，助力鄉(xiāng)村生活富裕

通過土地整治，挖掘農(nóng)地潛力，提高土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。一是要加強現(xiàn)有農(nóng)田格局保護以及零星居民點整治，促進農(nóng)田集中連片，完善生產(chǎn)道路設施及灌排設施，構建灌排暢通、安全高效的農(nóng)田水利體系。二是要促進農(nóng)地流轉，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。促進高科技農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術落地，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。三是要溝通供需兩端，挖掘農(nóng)用地復合價值，在土地整治“供給端”轉變單一追求耕地面積的思維，依據(jù)區(qū)域環(huán)境特質和農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢，促進產(chǎn)區(qū)集中連片。在土地整治“需求端”，按照未來新技術應用和農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展需求進行土地整治工程設計，打造“土地整治+產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”的土地整治模式，助力鄉(xiāng)村生活富裕。

3.5 “PPP增減掛鉤”整治模式，拓展資金渠道

用好用活城鄉(xiāng)增減掛鉤政策，促進城鄉(xiāng)互動，通過“增減掛鉤結余指標”有償流轉，盤活鄉(xiāng)村土地資源，讓鄉(xiāng)村分享指標流轉所得收益，用于當?shù)剞r(nóng)村建設和發(fā)展。鼓勵社會資本積極參與土地整治，營造“PPP”模式融資共建環(huán)境，拓展資金渠道，加快鄉(xiāng)村土地整治工作全面推進。

4 研究結論

本研究在分析鄉(xiāng)村振興和“土地整治+”內(nèi)涵的基礎上，結合土地整治的工程建設范疇，分析鄉(xiāng)村振興對土地整治的訴求，并在此基礎上探索土地整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑。研究的主要結論如下：

（1）實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，目的是要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕，城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化；本質是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)振興、農(nóng)村振興、農(nóng)民振興，任務是要推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興。

（2）在助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺方面，土地整治重點在于助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村旅游，采取的路徑側重于“土地整治+農(nóng)旅一體”的整治模式；在助力鄉(xiāng)村生態(tài)宜居方面，土地整治的重點在于修復受損生態(tài)系統(tǒng)，保護傳統(tǒng)村落，并完善農(nóng)田水利等基礎設施，宜采取“綠色土地整治+傳統(tǒng)村落保護”整治模式；在助力鄉(xiāng)風文明方面，土地整治要結合鄉(xiāng)村人文環(huán)境，對人居環(huán)境進行整治，可采取“土地整治+人居環(huán)境綜合整治”模式；在助力生活富裕方面，土地整治要重點促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并充分應用增減掛鉤節(jié)余指標流轉，讓村民“錢袋子”鼓起來，主要采取“土地整治+產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”模式和“PPP增減掛鉤”模式。