實(shí)施礦業(yè)權(quán)出讓合同管理的關(guān)鍵問題分析

■ 馮 聰/王 峰

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

0 引言

2017年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，其中要求完善礦業(yè)權(quán)競爭出讓制度，實(shí)施礦業(yè)權(quán)出讓合同管理。同年9月，原國土資源部下發(fā)實(shí)施《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》（國土資規(guī)〔2017〕7號），明確招拍掛和協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)需要簽訂出讓合同。由于礦產(chǎn)資源具有公共屬性，而且礦業(yè)權(quán)出讓行為主體是政府管理部門，有些學(xué)者認(rèn)為礦業(yè)權(quán)出讓合同屬于行政合同。行政合同實(shí)際上是一種旨在降低行政成本，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮相對方主動性而由政府運(yùn)用市場化手段實(shí)現(xiàn)公共利益的政策工具。行政合同內(nèi)容與形式上的行政化，在一定程度上源于行政管理部門的合同締結(jié)權(quán)受制于資源公共性特點(diǎn)，而合同行為本身實(shí)質(zhì)上是行使了公共資源的分配權(quán)。雖然行政合同體現(xiàn)了基于公益管理與服務(wù)的行政管理職能，但合同管理不同于單方面的行政命令。行政合同依據(jù)行政法律法規(guī)而定，發(fā)生爭議后，以行政復(fù)議和行政訴訟為主要救濟(jì)方式。

1 實(shí)施礦業(yè)權(quán)出讓合同管理需要解決的幾個關(guān)鍵問題

1.1 合同標(biāo)的物的確定

礦業(yè)權(quán)出讓合同的標(biāo)的物是礦業(yè)權(quán)，即探礦權(quán)和采礦權(quán)。探礦權(quán)、采礦權(quán)分別以勘查許可證、采礦許可證為法律憑證或者載體。實(shí)踐中存在“礦業(yè)權(quán)屬于資源權(quán)益還是勘查開發(fā)許可行為權(quán)利”的爭論。礦業(yè)權(quán)出讓合同屬于履行資源配置職能的手段，還是行使民法上國家所有權(quán)的物權(quán)行為？對礦業(yè)權(quán)性質(zhì)的認(rèn)定，往往是司法裁決中認(rèn)定礦業(yè)權(quán)合同屬于民事合同還是行政合同的前提。

1.2 合同有效性的判定

一般來講，普通的民事合同成立即生效，具有法律效力。而礦業(yè)權(quán)需行政許可通過后才能取得，這種行政批準(zhǔn)實(shí)際是設(shè)權(quán)行為。從理論上講，即使申請人與出讓機(jī)構(gòu)簽訂了礦業(yè)權(quán)招拍掛或者協(xié)議出讓合同，后面的審批過程同樣是不確定、不可控的。因此，判定合同的有效性還需明確合同管理與審批登記之間的關(guān)系。

1.3 約定礦產(chǎn)資源出讓收益

根據(jù)2017年出臺的《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革目標(biāo)是維護(hù)國家礦產(chǎn)資源權(quán)益，通過征收礦產(chǎn)資源出讓收益的方式體現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有人權(quán)益。在簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同過程中，出讓收益的征收方式和金額往往是雙方關(guān)注的重點(diǎn)，因?yàn)檫@直接關(guān)系到礦業(yè)權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益和國家作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的收益。

2 問題分析

2.1 礦業(yè)權(quán)屬性的界定

礦業(yè)權(quán)屬性決定了礦業(yè)權(quán)出讓合同的標(biāo)的物性質(zhì)，同時會影響對合同生效節(jié)點(diǎn)的判斷?！段餀?quán)法》將礦業(yè)權(quán)歸入“用益物權(quán)”一編，基于礦產(chǎn)資源國家所有，通過行政許可設(shè)立礦業(yè)權(quán)并配置給法人主體，后者由此獲得勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源的權(quán)利，審批程序包括對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用可行性、合理性的論證，礦業(yè)權(quán)出讓具有行為許可與物權(quán)登記一體化的特征。通常來說，產(chǎn)權(quán)管理和行政管理分屬私權(quán)利和公權(quán)力調(diào)整范圍。但在實(shí)際工作中，由于對礦業(yè)權(quán)及出讓行為的性質(zhì)理解不到位，不少人存在“出讓合同標(biāo)的物是行政授權(quán)還是物權(quán)，出讓合同是否需要審批設(shè)立后再生效還是簽訂即生效”的困惑。

2.2 出讓收益繳納問題

《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》要求以合同方式明確礦業(yè)權(quán)出讓收益繳納計(jì)劃?！兜V業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》要求制定市場基準(zhǔn)價，以此作為確定礦業(yè)權(quán)出讓收益的依據(jù)。實(shí)踐中，礦業(yè)權(quán)出讓底價均以礦產(chǎn)資源儲量乘以市場基準(zhǔn)價來確定。而在礦產(chǎn)資源勘查階段往往存在儲量的不確定性問題，因而儲量價值難以準(zhǔn)確核算。在資源情況尚未探明的情況下征收出讓收益，會使探礦權(quán)人承受巨大的經(jīng)濟(jì)壓力和風(fēng)險(xiǎn)，因此，這種改革方案所確定的制度設(shè)計(jì)對商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的激勵不足。

2.3 合同監(jiān)督管理問題

國家公權(quán)力可以對損害公共利益的行為實(shí)施必要的干預(yù)和限制。雙方達(dá)成合意而簽訂行政合同，意味著行政相對人接受了條款中所列明的行政權(quán)，認(rèn)可相應(yīng)行政管理目標(biāo)的合法性。行政主體憑借優(yōu)益權(quán)而達(dá)到實(shí)現(xiàn)社會管理的目的。行政管理部門有權(quán)單方面修改或者廢止合同，對消極履行合同的相對人進(jìn)行相應(yīng)制裁。作為礦業(yè)權(quán)出讓方的政府部門依據(jù)合同約定，通過日常監(jiān)督管理對受讓人履行義務(wù)情況包括違約責(zé)任作出判定。實(shí)際工作中，縣級為主的自然資源主管部門承擔(dān)著大量礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管職責(zé)。由于基礎(chǔ)力量薄弱，日常監(jiān)督管理存在“意識不強(qiáng)、能力不夠、辦法不多、效果不好”等問題，一些地方存在“重審批、輕監(jiān)管”甚至“以批代管”等現(xiàn)象，一定程度上增加了審批工作壓力，降低了審批效率。

3 實(shí)施礦業(yè)權(quán)出讓合同管理的幾點(diǎn)建議

3.1 建立符合合同管理要求的法律體系

我國在法律上沒有明確行政合同的概念和制度性規(guī)定，但實(shí)踐中確實(shí)存在著各種行政合同[1-2]。推動《礦產(chǎn)資源法》修改，適應(yīng)礦業(yè)權(quán)合同管理的需要，明確礦業(yè)權(quán)及礦業(yè)權(quán)出讓合同的性質(zhì)與法律地位，特別是明確行政主體在合同中的優(yōu)益權(quán)。同時，為保障礦業(yè)權(quán)申請人即合同相對人的權(quán)益，有必要設(shè)定補(bǔ)償權(quán)和賠償請求權(quán)。有專家認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)管理改革的方向是行政許可中不包含財(cái)產(chǎn)關(guān)系。自然資源作為公共資源的重要組成部分，應(yīng)盡可能發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更多地運(yùn)用平等的民事合同約束當(dāng)事人行為。

3.2 發(fā)揮礦產(chǎn)資源規(guī)劃的空間管控作用

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》未對礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律效力作出明確規(guī)定?！兜V業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》強(qiáng)調(diào)了礦產(chǎn)資源規(guī)劃的源頭管控作用，特別是規(guī)劃的空間管控對礦業(yè)權(quán)科學(xué)設(shè)置的作用。新一輪的礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制要堅(jiān)守永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界，充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和調(diào)控作用。開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國家公園等相關(guān)規(guī)劃的有機(jī)銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地上地下、用地用礦關(guān)系，保障資源開發(fā)的合理空間訴求，確保資源安全供應(yīng)任務(wù)落到實(shí)處[3]。

3.3 倡導(dǎo)實(shí)現(xiàn)“凈礦業(yè)權(quán)”出讓

實(shí)施合同管理，政府部門作為出讓人要提供“合格”的標(biāo)的物，包括標(biāo)的物能夠出讓，出讓后能夠正常開展工作。建議由基層政府組織相關(guān)部門對礦業(yè)權(quán)出讓的有關(guān)情況進(jìn)行必要處置，對礦業(yè)權(quán)的空間位置進(jìn)行合理論證，厘清預(yù)設(shè)礦業(yè)權(quán)與既有土地、林地、道路使用權(quán)等權(quán)利之間的關(guān)系，使競得人不必受制其他產(chǎn)權(quán)。形成“凈礦業(yè)權(quán)”后報(bào)經(jīng)政府部門批準(zhǔn)，通過公共資源交易平臺進(jìn)行有償出讓。實(shí)施“凈礦業(yè)權(quán)”出讓的目的是保障礦業(yè)投資者的合法權(quán)益，壓實(shí)市縣級人民政府的責(zé)任，依法科學(xué)設(shè)定前置審批條件與程序，維護(hù)政府公信力。

3.4 按照權(quán)責(zé)一致原則調(diào)整分級審批權(quán)限

解決“以批代管”的問題，關(guān)鍵在于按照權(quán)責(zé)對等的原則調(diào)整審批權(quán)限。堅(jiān)持“探采一體”的基本原則，探索實(shí)行同一礦種的探礦權(quán)、采礦權(quán)審批權(quán)限放在同一層級審批；同一礦種不再按規(guī)模分設(shè)審批權(quán)限，以利于政府更加有效地實(shí)施資源整合與宏觀調(diào)控；各層級審批的具體礦種由省級自然資源主管部門依據(jù)基層自然資源主管部門的承接能力，各地資源稟賦情況等自行確定。在市、縣一級，可以根據(jù)實(shí)際情況探索實(shí)現(xiàn)從部門審批到政府審批的轉(zhuǎn)變，由政府與申請人簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同。

4 結(jié)論

《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》要求“實(shí)現(xiàn)市場在礦產(chǎn)資源配置中從基礎(chǔ)性作用到?jīng)Q定性作用轉(zhuǎn)變”。實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置以及綜合效益最大化，管理部門應(yīng)盡可能運(yùn)用市場方式來配置資源。合同是通過市場方式配置資源的一種重要手段，目的是發(fā)揮契約與信用的作用，倡導(dǎo)公平公正，規(guī)范交易行為，維護(hù)市場秩序。實(shí)施礦業(yè)權(quán)出讓合同管理，迫切需要修改《礦產(chǎn)資源法》，明確礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)和礦業(yè)權(quán)出讓合同管理的法律依據(jù)；強(qiáng)化礦產(chǎn)資源規(guī)劃作用，通過推進(jìn)“多規(guī)融合”，發(fā)揮礦產(chǎn)資源規(guī)劃對礦業(yè)用地和礦業(yè)權(quán)設(shè)置的空間管制作用，合理設(shè)置礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)塊。開展礦業(yè)權(quán)出讓合同專題研究，對于其他自然資源的出讓管理同樣具有借鑒意義，實(shí)施產(chǎn)權(quán)合同管理，有利于自然資源管理部門有效履行作為全民所有自然資源資產(chǎn)所有者和管理者的職責(zé)。