論我國(guó)礦業(yè)用地法律制度中的權(quán)利沖突與協(xié)調(diào)

■ 任洪濤

（海南大學(xué)法學(xué)院，?？?570228）

1 我國(guó)礦業(yè)用地法律制度的價(jià)值目標(biāo)

礦產(chǎn)資源的不可再生帶來的日益嚴(yán)峻的資源供需形勢(shì)，以及礦業(yè)開發(fā)造成土地破壞所帶來的環(huán)境問題，使得人們?cè)絹碓街匾晫?duì)礦業(yè)用地法律制度的研究。對(duì)礦業(yè)用地法律制度的設(shè)置并不單純是國(guó)家制定用地規(guī)則，更重要的是傳遞、推行被國(guó)家認(rèn)同和接受的價(jià)值取向和價(jià)值追求。礦業(yè)用地法律制度中的價(jià)值取向和價(jià)值追求是由礦業(yè)實(shí)踐活動(dòng)的性質(zhì)所決定的，本質(zhì)上是礦業(yè)用地管理者在立法時(shí)對(duì)利益追求的取舍問題。

1.1 理想目標(biāo)：礦業(yè)用地的公平

公平的本質(zhì)是人與人之間利益關(guān)系的衡平，也是法律制度的核心價(jià)值之一。我國(guó)礦業(yè)用地中的利益矛盾和利益沖突十分尖銳和復(fù)雜，這就要求管理人員在礦業(yè)用地的現(xiàn)行法律體系下，利用法律規(guī)則以求得不同利益主體之間的利益衡平，最終實(shí)現(xiàn)用地公平與公正的目標(biāo)。

首先，公平價(jià)值觀有利于衡平政府、農(nóng)民、企業(yè)三者之間的利益矛盾。我國(guó)目前的礦業(yè)用地利用方式，礦企主要考慮征地成本、土地復(fù)墾及后期管護(hù)等成本費(fèi)用；農(nóng)民考慮礦業(yè)用地被征收后的賠償標(biāo)準(zhǔn)，以及失去土地后的就業(yè)保障等關(guān)系民生的問題；而政府考慮的是土地資源管理與配置，要求既保證人民基本生活水平的提高，又能增加地方財(cái)政收入。同一塊土地資源承載和擔(dān)負(fù)著政府、農(nóng)民、企業(yè)三方不同的利益訴求。而公平價(jià)值觀的確立有利于衡平和解決政府、農(nóng)民、企業(yè)三者之間的利益矛盾。這就要求政府始終秉持公平的理念對(duì)土地資源進(jìn)行配置與管理，要求礦業(yè)用地的公平利用不僅是形式上的公平，更要達(dá)到實(shí)質(zhì)的公平。

其次，公平價(jià)值觀有利于緩解建設(shè)用地指標(biāo)與耕地占補(bǔ)平衡之間的矛盾。礦業(yè)生產(chǎn)往往需要占用較大面積和較多數(shù)量的土地，如果特定地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)全部用于當(dāng)?shù)氐馁Y源開發(fā)類工業(yè)用地，會(huì)導(dǎo)致所在區(qū)域規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)極度緊缺。地方政府為了避免其他建設(shè)項(xiàng)目的占補(bǔ)平衡指標(biāo)的缺少，往往暫緩或者不給礦區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)。我國(guó)礦區(qū)普遍存在著建設(shè)用地指標(biāo)與耕地占補(bǔ)平衡的矛盾與沖突。礦業(yè)用地管理以公平價(jià)值觀為指導(dǎo)原則，使得土地管理者在土地資源配置的過程中，會(huì)著重考慮利益相關(guān)主體之間的矛盾和沖突。

最后，公平價(jià)值觀有利于化解企業(yè)負(fù)擔(dān)與農(nóng)民就業(yè)安置之間的矛盾。一方面，礦企有著巨大的用地需求，而土地征收成本也愈發(fā)沉重，不利于其長(zhǎng)期健康發(fā)展；另一方面，大量的農(nóng)村集體土地被征收后，土地所有權(quán)性質(zhì)由集體變?yōu)閲?guó)有。礦企目前以貨幣安置最為普遍。這種方式是將安置補(bǔ)助費(fèi)一次性發(fā)放給被征地農(nóng)民，無保障解決失地農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的生活。通過在礦業(yè)管理中確立公平價(jià)值觀，能夠清晰地審視失地農(nóng)民就業(yè)安置與礦企負(fù)擔(dān)之間的關(guān)系，也能明確地認(rèn)識(shí)到失地農(nóng)民對(duì)就業(yè)保障的殷切盼望和需要，進(jìn)而能夠完善有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和失地農(nóng)民就業(yè)安置的制度環(huán)境。

1.2 核心價(jià)值：礦業(yè)用地的效率

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度的效率價(jià)值是所有法律規(guī)范、法律制度及其運(yùn)作活動(dòng)應(yīng)普遍遵循的核心價(jià)值。確立礦業(yè)用地的效率價(jià)值觀，同時(shí)也是提高土地利用效率，緩解土地資源瓶頸、實(shí)現(xiàn)礦業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

首先，效率價(jià)值觀有利于提高土地資源的市場(chǎng)化配置水平。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源主要通過市場(chǎng)進(jìn)行配置，政府的作用是為市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造公平、寬松、高效的制度環(huán)境。土地利用與管理中以效率為價(jià)值觀，變革了工業(yè)用地的出讓機(jī)制，也成功地探索出區(qū)域土地利用的共享機(jī)制。跨區(qū)域土地合作開發(fā)機(jī)制允許建設(shè)用地指標(biāo)跨省區(qū)調(diào)劑使用，考慮我國(guó)礦產(chǎn)資源分布不均的現(xiàn)實(shí)情況，地區(qū)間宜通過土地有償轉(zhuǎn)讓、共建基礎(chǔ)設(shè)施等多元形式，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)用地跨區(qū)域的整體開發(fā)。

其次，效率價(jià)值觀有利于優(yōu)化礦業(yè)用地的取得方式。效率價(jià)值觀作為用地制度最為核心的價(jià)值目標(biāo)之一，為人類實(shí)際配置土地資源提供了不可或缺的衡量標(biāo)準(zhǔn)，更有利于土地資源的優(yōu)化配置及高效利用。我國(guó)現(xiàn)行的礦業(yè)用地取得方式主要有國(guó)有建設(shè)用地劃撥、國(guó)有建設(shè)用地出讓、國(guó)有土地租賃、國(guó)有土地作價(jià)出資（入股）、國(guó)有土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)等幾種方式，但礦業(yè)用地取得方式和使用時(shí)間的現(xiàn)有規(guī)定早已不能滿足現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。我國(guó)礦業(yè)用地試點(diǎn)地區(qū)通過發(fā)揮地役權(quán)和土地租賃等土地利用制度的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)礦業(yè)用地取得方式的不斷優(yōu)化，是效率價(jià)值觀在礦業(yè)用地法律制度中的集中體現(xiàn)。

最后，效率價(jià)值觀有利于切實(shí)落實(shí)礦業(yè)用地的監(jiān)管。要從根本上解決土地資源有效利用的問題，必須端正對(duì)效率的認(rèn)識(shí)，深刻認(rèn)識(shí)到礦業(yè)用地效率體現(xiàn)的是一種有效用的投入產(chǎn)出關(guān)系。我國(guó)礦業(yè)用地的監(jiān)管工作任重而道遠(yuǎn)，尤其是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵階段，如何從制度上、法律上來健全土地監(jiān)管工作，實(shí)現(xiàn)土地資源保護(hù)和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)用地需求之間的協(xié)調(diào)，這需要運(yùn)用效率價(jià)值觀來管控和調(diào)整礦業(yè)用地行為。

1.3 重要任務(wù)：礦業(yè)用地開發(fā)利用的可持續(xù)性

礦業(yè)用地的可持續(xù)利用是實(shí)現(xiàn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和前提。其中，協(xié)調(diào)好礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境改善與土地資源可持續(xù)利用的關(guān)系，是礦業(yè)用地法律制度的戰(zhàn)略性價(jià)值，這對(duì)土地管理與礦業(yè)繁榮均具有深遠(yuǎn)的意義。

首先，可持續(xù)發(fā)展價(jià)值觀有利于提升礦業(yè)用地的利用管理水平。礦業(yè)用地管理是土地行政管理部門和礦企為了促進(jìn)礦業(yè)用地的有序與高效利用而進(jìn)行的全過程管理活動(dòng)。土地管理工作是一定社會(huì)條件下的自覺、有目的的活動(dòng)，需要有先進(jìn)的理論和方法對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)。需要將整個(gè)土地管理過程中的經(jīng)濟(jì)、法律、行政、技術(shù)等各種因素作為一個(gè)整體來研究，形成一項(xiàng)系統(tǒng)的管理科學(xué)。因此應(yīng)堅(jiān)持礦業(yè)用地的可持續(xù)發(fā)展價(jià)值觀，促進(jìn)礦業(yè)用地制度和生態(tài)文明建設(shè)的有效銜接，進(jìn)一步提升礦業(yè)用地的利用管理水平。

其次，可持續(xù)發(fā)展價(jià)值觀有利于促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略實(shí)施。對(duì)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而言，不僅要求代表礦業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的增長(zhǎng)方式的可持續(xù)性，而且要求反映礦業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)體制的可持續(xù)性。由于礦產(chǎn)資源具有不可再生性和枯竭性，在礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用過程中必須始終堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念，善于利用新技術(shù)與新工藝，加快清潔開采與資源綜合利用技術(shù)的研究與應(yīng)用，減少礦區(qū)廢物的排放，提高礦業(yè)用地的利用效率，降低環(huán)境污染，改善生態(tài)環(huán)境，走綠色礦業(yè)發(fā)展的道路。

最后，可持續(xù)發(fā)展價(jià)值觀有利于礦業(yè)領(lǐng)域的生態(tài)文明建設(shè)。自改革開放以來，我國(guó)礦業(yè)高速發(fā)展，表現(xiàn)出獨(dú)特的生命力，但同時(shí)也造成了巨大的環(huán)境問題。礦業(yè)環(huán)境問題已經(jīng)成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題，危害了相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益。為了應(yīng)對(duì)礦業(yè)環(huán)境問題的挑戰(zhàn)，人類需要引入可持續(xù)發(fā)展的土地倫理觀，開創(chuàng)出一條能夠支撐人類永續(xù)發(fā)展的用地途徑。

2 我國(guó)礦業(yè)用地法律制度中權(quán)利沖突之現(xiàn)實(shí)表征

礦產(chǎn)資源依附于土地資源而存在，使得礦業(yè)權(quán)與土地物權(quán)以及相關(guān)居民的環(huán)境權(quán)三者之間不可避免地發(fā)生著各種緊密聯(lián)系，而我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)、地方性立法、政策性文件在礦業(yè)用地的規(guī)范方面存在著諸多不一致的地方，這種制度現(xiàn)實(shí)必然會(huì)帶來各項(xiàng)法律權(quán)利之間的沖突與糾紛。

2.1 礦業(yè)權(quán)與土地物權(quán)之間的沖突

在我國(guó)現(xiàn)行的礦業(yè)法規(guī)和土地管理法規(guī)背景下，礦業(yè)權(quán)人的礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地相關(guān)權(quán)利人的土地物權(quán)有著不可避免的沖突性。由于礦產(chǎn)資源賦存于地表或地下，對(duì)土地有著天然的依附性，礦業(yè)權(quán)人在實(shí)施勘查、開采礦產(chǎn)資源活動(dòng)時(shí)必然要對(duì)土地進(jìn)行改造和開發(fā)，造成礦業(yè)權(quán)與土地物權(quán)在空間上的交叉與碰撞，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人不可避免地與礦業(yè)用地上原有的土地相關(guān)權(quán)利人發(fā)生一定程度的沖突與糾紛。

一是礦業(yè)權(quán)與土地所有權(quán)之間有所沖突。在我國(guó)，土地資源分為國(guó)家所有和農(nóng)村集體所有兩種形式，而礦產(chǎn)資源卻不分地域和礦種一律為國(guó)家所有。兩項(xiàng)所有權(quán)體系的錯(cuò)位與不協(xié)調(diào)，造成了權(quán)利主體行使礦業(yè)權(quán)與土地所有權(quán)之間的沖突。從礦業(yè)權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)之間的關(guān)系上看，礦業(yè)權(quán)人在國(guó)有土地上勘查、開采礦產(chǎn)資源時(shí)，除了需要通過行政許可獲得礦業(yè)權(quán)，還必須取得相應(yīng)礦業(yè)用地的使用權(quán)。根據(jù)《國(guó)有土地出讓、轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條規(guī)定，工業(yè)用地出讓的最高年限為50年；而根據(jù)我國(guó)礦業(yè)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，一般探礦權(quán)的存續(xù)期限最長(zhǎng)為3年，石油、天然氣的探礦權(quán)最長(zhǎng)為7年，采礦權(quán)的存續(xù)期限最長(zhǎng)為30年。在礦業(yè)勘查、開采實(shí)踐之前，礦企對(duì)礦業(yè)用地使用權(quán)期限只是一種估算，實(shí)際的使用年限可能遠(yuǎn)短于出讓合同中確定的土地使用期限。這造成了礦企的沉重負(fù)擔(dān)和土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

從礦業(yè)權(quán)與集體土地所有權(quán)之間的關(guān)系上看，按照《土地管理法》第43條和57條的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人勘查、開采礦產(chǎn)資源涉及使用集體土地的，就得按照征用的方式先把集體土地征為國(guó)有土地后，再將該土地出讓給礦業(yè)權(quán)人；或者與有關(guān)集體組織約定使用其所有的土地。而《憲法》第10條又將土地征用嚴(yán)格限制在“公共利益”需要的范圍內(nèi)，且沒有對(duì)“公共利益”的范疇進(jìn)行明確，故礦業(yè)權(quán)人即使在合法取得礦業(yè)權(quán)之后，也可能出現(xiàn)無法取得相應(yīng)的礦業(yè)用地使用權(quán)，進(jìn)而無法行使礦業(yè)權(quán)的情形。

二是礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)之間有所沖突。由于土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利實(shí)質(zhì)上皆是土地相關(guān)權(quán)利人依法對(duì)土地進(jìn)行利用并取得收益的權(quán)利，故此處論述的土地使用權(quán)是包括土地他項(xiàng)權(quán)利在內(nèi)的廣義的土地使用權(quán)。礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)的行使指向同一地塊時(shí)，便會(huì)出現(xiàn)何種權(quán)利優(yōu)先使用，如何對(duì)另一種權(quán)利補(bǔ)償?shù)膯栴}。根據(jù)物權(quán)成立在先或物權(quán)效力優(yōu)先原則，在已經(jīng)設(shè)立土地使用權(quán)的土地上是不能再設(shè)立礦業(yè)權(quán)的，同樣，在已經(jīng)設(shè)立礦業(yè)權(quán)的礦區(qū)范圍內(nèi)也不能再設(shè)立其他土地使用權(quán)，否則行使任何一項(xiàng)權(quán)利都會(huì)干涉到另一項(xiàng)權(quán)利行使的自由。但是，對(duì)事關(guān)國(guó)計(jì)民生或者具有戰(zhàn)略意義的礦產(chǎn)資源而言，應(yīng)當(dāng)終止已經(jīng)成立的土地使用權(quán)而設(shè)立礦業(yè)權(quán)。涉及國(guó)有土地的，國(guó)家自然會(huì)將土地使用權(quán)收回并對(duì)土地使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償；涉及集體土地的，國(guó)家會(huì)將其進(jìn)行征用，并對(duì)土地所有權(quán)人和使用權(quán)人進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。對(duì)于一般礦產(chǎn)資源來說，往往是在礦業(yè)權(quán)人的請(qǐng)求下，先由土地所有人和土地使用權(quán)人協(xié)商一致終止土地使用權(quán)人對(duì)土地的利用，然后由礦業(yè)權(quán)人通過與土地所有權(quán)人訂立土地使用合同而享有對(duì)該幅土地的利用。

三是土地使用權(quán)對(duì)礦業(yè)權(quán)取得的限制。法律明文規(guī)定了不能設(shè)立礦區(qū)的地方，并詳細(xì)列出了限制的范圍。如《礦產(chǎn)資源法》第20條規(guī)定，非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在下列地區(qū)開采礦產(chǎn)資源：港口、機(jī)場(chǎng)、國(guó)防工程設(shè)施圈定地區(qū)以內(nèi)；重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設(shè)施、城鎮(zhèn)市政工程設(shè)施附近一定距離以內(nèi)；鐵路、重要公路兩側(cè)一定距離以內(nèi)；重要河流、堤壩兩側(cè)一定距離以內(nèi)；國(guó)家劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要風(fēng)景區(qū)，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的不能移動(dòng)的歷史文物和名勝古跡所在地；國(guó)家規(guī)定不得開采礦產(chǎn)資源的其他地區(qū)。另外，我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，18億畝耕地保護(hù)的紅線是堅(jiān)決不能碰的，出于保護(hù)耕地的目的，在重要耕地保護(hù)區(qū)域也是不能設(shè)立礦業(yè)權(quán)的。

2.2 礦業(yè)權(quán)與環(huán)境權(quán)之間的沖突

礦產(chǎn)資源作為環(huán)境要素的物質(zhì)載體和空間體現(xiàn)，是自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的重要組成部分，在對(duì)其開發(fā)、利用、加工及廢棄物處置等各環(huán)節(jié)中，無疑會(huì)對(duì)自然環(huán)境的質(zhì)量和功能造成一定的影響和損害。同時(shí)，礦業(yè)權(quán)人行使礦業(yè)權(quán)時(shí)必然會(huì)影響對(duì)相關(guān)環(huán)境權(quán)利的保障，隨著生態(tài)文明和環(huán)境權(quán)理念的逐步確立，礦業(yè)權(quán)與環(huán)境權(quán)的沖突也會(huì)愈發(fā)嚴(yán)重。

一方面，礦業(yè)權(quán)與環(huán)境權(quán)之間的價(jià)值取向有所沖突。從價(jià)值取向角度上來看，環(huán)境權(quán)著眼于環(huán)境資源的生態(tài)價(jià)值，礦業(yè)權(quán)著眼于環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。礦業(yè)權(quán)人行使礦業(yè)權(quán)的目的是為了滿足人民不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化生活需要，提高人們生活的品質(zhì)。然而，在礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用過程中，礦業(yè)權(quán)人會(huì)過度擾動(dòng)礦區(qū)的自然生態(tài)，并產(chǎn)生很多無法利用的廢棄物，造成礦區(qū)生態(tài)破壞與環(huán)境污染，這就造成了礦業(yè)權(quán)主體和環(huán)境權(quán)主體為實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利價(jià)值之間的沖突和博弈?，F(xiàn)實(shí)中礦業(yè)權(quán)人關(guān)注的目標(biāo)和重點(diǎn)是礦業(yè)開發(fā)所帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，經(jīng)濟(jì)利益最大化是其唯一的價(jià)值取向，而在“人類中心主義”占主導(dǎo)的生態(tài)倫理背景下，這種純經(jīng)濟(jì)性色彩的價(jià)值取向帶有明顯的片面性。

環(huán)境權(quán)是尋求人與自然和諧共生的價(jià)值取向，是維護(hù)公眾環(huán)境利益的法律基礎(chǔ)和依據(jù)。自然環(huán)境和人類都是世界的重要組成部分，都具有存在的內(nèi)在價(jià)值，都具有存在和發(fā)展的權(quán)利，沒有高低貴賤之分，礦區(qū)內(nèi)的人與自然和諧共生也是生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)。環(huán)境權(quán)主體要求礦區(qū)在發(fā)展礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)平衡、社會(huì)和諧有序和人的全面可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，最終達(dá)到實(shí)現(xiàn)礦區(qū)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一?？傊?，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境能否得到有效的保護(hù)，歸根結(jié)底取決于礦業(yè)權(quán)人和礦區(qū)其他社會(huì)主體的自覺和自律，取決于人類在多大程度上自覺認(rèn)識(shí)和尊重自然規(guī)律，并主動(dòng)調(diào)整礦業(yè)權(quán)的行使方式，使得礦業(yè)權(quán)和環(huán)境權(quán)在價(jià)值目標(biāo)上具有一致性。

另一方面，礦業(yè)權(quán)的發(fā)展需求與環(huán)境權(quán)的環(huán)保要求之間有所沖突。礦業(yè)權(quán)的行使以消耗土地礦產(chǎn)資源為代價(jià)，而環(huán)境權(quán)的享有必須以一定品質(zhì)和規(guī)模的環(huán)境資源要素為基礎(chǔ)，二者在礦業(yè)用地的使用中存在此消彼長(zhǎng)的矛盾。礦產(chǎn)資源的開采利用必然會(huì)對(duì)有限的土地資源構(gòu)成壓力，礦產(chǎn)資源的不合理開采不可避免地會(huì)造成礦區(qū)生態(tài)環(huán)境品質(zhì)的降低。我國(guó)許多重要的礦產(chǎn)資源利用率低下，礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的生態(tài)和環(huán)境破壞嚴(yán)重，給可持續(xù)發(fā)展帶來了壓力。總之，土地和礦產(chǎn)資源的有限供給與人類發(fā)展的無限需求，誘發(fā)了礦業(yè)權(quán)和環(huán)境權(quán)的沖突。人們既希望社會(huì)產(chǎn)品的極大豐富，又要求生活環(huán)境的品質(zhì)良好，權(quán)利主體在特定礦區(qū)內(nèi)很難把握礦業(yè)權(quán)和環(huán)境權(quán)的平衡。

3 我國(guó)礦業(yè)用地法律制度中權(quán)利沖突的解決之道

我國(guó)礦業(yè)用地法律制度存在著諸多不足，這不是僅僅依靠制定幾部法律、修訂幾項(xiàng)規(guī)章就能有效改良的，如果不加分析而大規(guī)模地盲目立法，更有可能導(dǎo)致法律資源的浪費(fèi)以及礦業(yè)用地效益的損耗。建立合理的土地制度體系本是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，為此，如何在法治國(guó)家建設(shè)的背景下重塑我國(guó)礦業(yè)用地的相關(guān)法制，選擇好科學(xué)合理的改革路徑已經(jīng)成為法學(xué)學(xué)者研究的一項(xiàng)重要任務(wù)和使命。從改革開放之初沿用至今的礦業(yè)用地制度，在很多方面已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，亟待一定程度的制度變革和創(chuàng)新。對(duì)礦業(yè)用地法律制度來說，不改革是最大的風(fēng)險(xiǎn)，改革則可以實(shí)現(xiàn)巨大的政策紅利。

3.1 轉(zhuǎn)變礦業(yè)用地從指標(biāo)管制走向規(guī)劃管制

土地作為一種稀缺資源，土地指標(biāo)管制的方式在我國(guó)特定歷史時(shí)期的確對(duì)耕地資源起到了強(qiáng)有力的保護(hù)作用。然而，伴隨著礦業(yè)開發(fā)的迅速發(fā)展，源于計(jì)劃體制下的指標(biāo)體系不斷遭受到現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。土地的利用方式和利用效果關(guān)系著一個(gè)地區(qū)乃至一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)水平、政治穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展，尤其是礦業(yè)用地作為土地利用的特殊方式，其開發(fā)和利用必然受到公共利益和社會(huì)發(fā)展的制約。我國(guó)現(xiàn)行的征地制度、建設(shè)用地指標(biāo)管制手段不能滿足快速增長(zhǎng)、多元化的礦業(yè)用地需求，這在礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)尤其明顯。指標(biāo)配置、行政許可等方式是對(duì)土地資源配置的直接干預(yù)和調(diào)控，實(shí)質(zhì)上是一種管制措施。我國(guó)目前以實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)配置的方式對(duì)礦業(yè)用地進(jìn)行管控，極大地滯后于礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治社會(huì)，土地規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)私人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與公共利益平衡的最重要的方式，也是政府管控土地利用的龍頭制度。土地行政管理者按照農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)等功能的不同，制定土地利用的總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地的合理利用，發(fā)揮土地資源的最大價(jià)值。土地規(guī)劃管制可以矯正礦業(yè)用地資源在市場(chǎng)配置中的外部性、信息不完全等問題，還可以降低礦業(yè)用地市場(chǎng)的交易成本，防止礦業(yè)用地征用過程中的權(quán)力尋租，是土地管理的必要制度設(shè)計(jì)。人類對(duì)自然資源的利用經(jīng)歷了從地上到地下、從單項(xiàng)到綜合、從影響甚微到具有了毀滅性力量的過程，這就要求我們以歷史的眼光規(guī)劃當(dāng)前的資源利用，為資源的可持續(xù)利用創(chuàng)造條件和空間。為此，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變我國(guó)礦業(yè)用地的管理方式，從指標(biāo)管制轉(zhuǎn)向規(guī)劃管制，特別是為改變我國(guó)目前土地利用整體績(jī)效不高的現(xiàn)實(shí)，要在礦業(yè)用地規(guī)劃中要重點(diǎn)考慮礦產(chǎn)資源和土地資源的綜合性、戰(zhàn)略性、長(zhǎng)期性、動(dòng)態(tài)性和可持續(xù)發(fā)展等特性。

3.2 合理降低礦業(yè)用地取得成本

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定，取得礦業(yè)權(quán)并不意味著取得相應(yīng)礦業(yè)用地的土地使用權(quán)，同樣取得土地使用權(quán)也不意味著擁有其土地范圍內(nèi)的礦業(yè)權(quán)。礦企要獲得采礦用地使用權(quán)，需支付征地費(fèi)、耕地占補(bǔ)平衡費(fèi)、土地出讓金、土地復(fù)墾費(fèi)、礦產(chǎn)資源稅、補(bǔ)償費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)等各種稅費(fèi)。若加上開采礦產(chǎn)品的其他設(shè)備損耗、人工費(fèi)用等成本，在礦產(chǎn)品價(jià)格戰(zhàn)日益激烈的今天，礦企的負(fù)擔(dān)過重，難以激發(fā)其參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的活力。而目前要求礦企承擔(dān)“征地和復(fù)墾”的雙重任務(wù)，過重地加大了礦企的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，有礙于礦企實(shí)施土地復(fù)墾的積極性。

合理降低礦業(yè)用地取得成本是礦業(yè)用地法律制度改革的重要目標(biāo)?？v觀歷代土地制度的變遷，土地利用的制度安排都是社會(huì)法律制度的基礎(chǔ)。對(duì)礦業(yè)而言，礦業(yè)用地利用制度的優(yōu)越與否直接關(guān)系到礦業(yè)法律體系的穩(wěn)定程度。為了使礦企不必承擔(dān)過多的征地成本，應(yīng)當(dāng)以礦業(yè)用地的取得方式為突破口進(jìn)行革新，實(shí)現(xiàn)礦企對(duì)不同類型的礦業(yè)用地采取不同的取得方式。特別是對(duì)于探礦用地而言，完全可采取臨時(shí)用地或租賃的取得方式。例如，自2005年廣西平果鋁土礦被設(shè)立改革試點(diǎn)以來，經(jīng)過10多年的努力，已經(jīng)探索出了采礦用地以臨時(shí)用地供地的一套完整的經(jīng)驗(yàn)與做法，并形成了配套的實(shí)施辦法、制度及規(guī)范。

另外，礦業(yè)用地法律制度改革的方式可以是制定專門的礦業(yè)用地法律規(guī)范，也可以是在對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)范進(jìn)行解釋的基礎(chǔ)上豐富礦業(yè)用地的取得方式。礦業(yè)用地法律制度改革應(yīng)該以市場(chǎng)配置土地資源為導(dǎo)向，以有效降低礦企用地成本為目標(biāo)，沿著完善土地使用權(quán)的路徑進(jìn)行。

3.3 注重礦業(yè)用地法律關(guān)系中的權(quán)利銜接

英美等絕大多數(shù)西方國(guó)家保持著土地所有權(quán)和礦產(chǎn)資源所有權(quán)合一的法律傳統(tǒng)，土地所有權(quán)人的權(quán)利是名副其實(shí)的“上至天空，下至地心”。這也意味著，土地所有權(quán)人當(dāng)然享有土地中所賦存的礦產(chǎn)資源。由于我國(guó)土地所有權(quán)歸屬國(guó)家或集體所有，而礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，呈現(xiàn)出土地所有權(quán)“二元制”與礦產(chǎn)所有權(quán)“一元制”不相匹配的現(xiàn)實(shí)，這造成了在同一塊土地上的每個(gè)權(quán)利主體無法就其各自的利益導(dǎo)向達(dá)成一致，礦業(yè)權(quán)主體和土地使用權(quán)主體產(chǎn)生沖突的境況。徹底解決我國(guó)礦業(yè)用地中權(quán)利沖突的現(xiàn)實(shí)，是一項(xiàng)極為艱難的系統(tǒng)工程，這需要對(duì)《礦產(chǎn)資源法》和《土地管理法》進(jìn)一步修訂和完善，并建立一套有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。

首先，有效銜接礦產(chǎn)資源規(guī)劃與土地利用規(guī)劃，這是解決礦業(yè)權(quán)與土地物權(quán)沖突的治本之策。在資源利用規(guī)劃的編制階段，應(yīng)協(xié)調(diào)好礦產(chǎn)資源利用規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間的關(guān)系，使得不同規(guī)劃都充分考慮到礦業(yè)生產(chǎn)和土地利用的現(xiàn)實(shí)，找到一個(gè)科學(xué)有利的平衡點(diǎn)。

其次，將礦業(yè)權(quán)與土地物權(quán)合二為一進(jìn)行處置。我國(guó)礦產(chǎn)資源管理與土地資源管理現(xiàn)在都統(tǒng)一于自然資源部，因此，將兩項(xiàng)權(quán)利合二為一的可操作性非常強(qiáng)。在礦業(yè)權(quán)招標(biāo)、拍賣前，政府有關(guān)部門應(yīng)將所需礦業(yè)用地的土地使用權(quán)預(yù)先征收或收購(gòu)，然后在拍賣礦業(yè)權(quán)時(shí)，連同土地使用權(quán)一同拍賣。這樣既減少了因礦業(yè)權(quán)和土地物權(quán)主體不同所造成的權(quán)力行使的沖突，也會(huì)降低礦業(yè)開發(fā)糾紛的幾率，大大提高了礦業(yè)活動(dòng)的效率。

最后，協(xié)調(diào)解決礦業(yè)權(quán)與環(huán)境權(quán)之間的沖突?？傮w上應(yīng)采用前文所述的戰(zhàn)略意義優(yōu)先原則。在生態(tài)多樣性保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、歷史人文遺跡保護(hù)區(qū)等區(qū)域內(nèi)均應(yīng)嚴(yán)格禁止礦業(yè)權(quán)的設(shè)立；同時(shí)充分利用礦業(yè)用地的準(zhǔn)入制度和退出制度，來維護(hù)和涵養(yǎng)礦業(yè)用地區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。

3.4 推動(dòng)礦山生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)

綠色礦山建設(shè)不是單一的環(huán)境保護(hù)問題，而是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。雖然構(gòu)建綠色礦山的理念早已在相關(guān)政策文件中予以明確，但關(guān)于制度落地仍未形成融政策和法律為一體的長(zhǎng)效機(jī)制。特別是礦產(chǎn)資源的開發(fā)離不開用地問題，解決礦業(yè)用地的合理利用是進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)的前提。我國(guó)傳統(tǒng)的礦業(yè)權(quán)設(shè)置方式很少考慮土地的生態(tài)利用，造成的生態(tài)損害后果相當(dāng)嚴(yán)重。礦企對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的過度追逐，對(duì)土地資源只索取不投入的做法，將加劇礦業(yè)用地的地力退化和生態(tài)環(huán)境惡化，也嚴(yán)重影響到土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)損害是生態(tài)環(huán)境惡化的一個(gè)重要人為因素，生態(tài)修復(fù)則是解決生態(tài)損害問題的有效方式，然而當(dāng)前生態(tài)修復(fù)作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，這主要是因?yàn)樯鷳B(tài)修復(fù)法律責(zé)任的嚴(yán)重缺失。

當(dāng)然，生態(tài)修復(fù)既不是傳統(tǒng)民事責(zé)任承擔(dān)方式意義上的恢復(fù)原狀，也不是傳統(tǒng)環(huán)境行政責(zé)任和刑事責(zé)任的承擔(dān)方式，而是一種立足于環(huán)境法自身特點(diǎn)而獨(dú)立存在的應(yīng)對(duì)環(huán)境侵害責(zé)任承擔(dān)的必要方式。為此，需要礦山生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任與傳統(tǒng)法律責(zé)任的對(duì)接。在刑事法律責(zé)任方面，應(yīng)體現(xiàn)為刑罰設(shè)定或者刑事司法實(shí)踐的生態(tài)修復(fù)方式的多元化，強(qiáng)調(diào)保護(hù)環(huán)境法益的重要性。而實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任與民事法律責(zé)任的對(duì)接，重點(diǎn)應(yīng)放在修復(fù)性司法和損害賠償責(zé)任問題上。例如，法院責(zé)令行為人通過補(bǔ)種樹木、凈化水質(zhì)等方式來承擔(dān)法律責(zé)任。行政法律責(zé)任的焦點(diǎn)應(yīng)放在對(duì)環(huán)境行政責(zé)任的履行上，如恢復(fù)原狀、限期治理等履行方式。

建設(shè)綠色礦山的關(guān)鍵在于用地方式的可持續(xù)性。礦企應(yīng)當(dāng)挖掘礦業(yè)用地上的其他礦業(yè)投資的潛力，比如對(duì)工礦廠房等資產(chǎn)的二次利用。以可持續(xù)性利用的視角來看礦業(yè)用地問題，采礦的結(jié)束絕不是礦區(qū)土地生命周期的終結(jié)，而是另一個(gè)新的開始。這就需要對(duì)礦業(yè)廢棄地、污染地進(jìn)行修復(fù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的再次利用。實(shí)踐中，礦山生態(tài)修復(fù)的責(zé)任承擔(dān)是“以采礦企業(yè)為主，政府為輔”，但幾十年的修復(fù)效果不甚理想。究其原因，就在于生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)不佳。可采取多元主體合作修復(fù)的形式，對(duì)具體的修復(fù)主體來說，這不僅沒有削弱責(zé)任主體的義務(wù)，反而可以大大增強(qiáng)主體的責(zé)任意識(shí)，一定程度上也體現(xiàn)了環(huán)境治理主體從一元向多元的轉(zhuǎn)變。多元主體參與到礦業(yè)用地的生態(tài)修復(fù)活動(dòng)中，最終也可形成一種穩(wěn)固的法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)路徑。