淺談參保機制穩(wěn)定性與動態(tài)管理的關系
——以寧夏全面實施全民參保計劃為例

（寧夏回族自治區(qū)社會保險事業(yè)管理局 銀川 750001）

從黨的十八屆五中全會提出“實施全民參保計劃”，到黨的十九大報告提出“全面實施全民參保計劃”的新要求，以覆蓋“全體居民、全部險種、全生命周期、全域范圍、全時無間斷”為目標的全民參保工作進入新時代。如何將黨的十九大報告提出的“覆蓋全民”作為加強社會保障制度建設的首要內容，推進建立穩(wěn)定的參保與動態(tài)管理機制，緊迫而重要。圍繞這一課題，寧夏通過以整區(qū)推進實施全民參保登記計劃試點為契機，進而上升到黨委、政府工作的角度，全面實施全民參保計劃，在增進社會保險制度公平性、解決發(fā)展不平衡不充分矛盾問題上進行了積極探索和實踐，取得了顯著成效。

1 舉措及成效

全民參保計劃概括起來，有兩個步驟。第一步，推進實施全民參保登記計劃，重點解決的是找人和建庫問題。第二步，就是黨的十九大提出的“全面實施全民參保計劃”，解決的是“覆蓋全民”的問題，這二者有著天然的連續(xù)性。

從第一步來講，2014年，寧夏成為首批納入全國全民參保登記計劃的試點省區(qū)，重點做好了三件事：

一是先行一步。之所以有這樣的考慮，首先，寧夏有獨特的先決條件，區(qū)域不大，人口不多，登記起來方便，找人也比較容易。其次，寧夏黨委、政府高度重視，印發(fā)全民參保登記計劃實施方案，將公安、財政、經(jīng)信、民政、衛(wèi)計、質檢等部門納入專項行動，建立了部門信息互通機制，由財政提供專項經(jīng)費保障，市縣投入專項資金用于信息核查，整區(qū)推進實施。

二是排查找人。社會保險經(jīng)過持續(xù)推進參保擴面，已經(jīng)形成相對穩(wěn)定的參保人群，但由于受人口流動性等因素的影響，一部分人員還沒有做到應保盡保。推進實施全民參保登記計劃，其根本就是一個排查找人的過程。立足于這一目標，寧夏堅持以入戶調查為基礎，“先比對，后入戶”。完成了公安664.51萬常駐戶籍人口與社保606.47萬參保數(shù)據(jù)比對，協(xié)調質檢部門通過組織機構代碼進行按單位排查登記，將社保“一卡通”與公安信息庫連通，堅持五險同步登記，系統(tǒng)標識實名制登記，全國異地參保信息查詢平臺登記等多種方式，解決了重復參保和死亡未消戶等難題，全區(qū)累計登記信息58.04萬人，登記率達到了100%。利用全國異地參保信息查詢平臺，核查區(qū)外參保22.4萬人，以及剔除空掛戶12.2萬人，實施擴面新增18.82萬人，登記成果轉化率達到89.22%。

三是登記入庫。開發(fā)全民參保登記系統(tǒng)軟件，建立了全區(qū)統(tǒng)一的全民參保登記數(shù)據(jù)庫。對參保人員信息，按照未參加的險種、戶籍所在地、用人單位等進行分門別類，整理匯總入庫管理，及時動態(tài)更新。

2 探索與實踐

參保機制與動態(tài)管理具有密切的關聯(lián)性，參保機制的穩(wěn)定性是前提，而動態(tài)管理則是對參保機制穩(wěn)定性的優(yōu)勢互補，對于全面實施全民參保計劃來講，就是一個從粗放型參保到精準識別擴面對象的過渡。寧夏在完成這一過渡過程中，堅持超前謀劃，抓住關鍵，積極推進實施。

2.1 自治區(qū)黨委高度重視

自治區(qū)黨委將“推進全民參?！绷腥?017年6月召開的自治區(qū)第十二次黨代會報告，作為實現(xiàn)社會保障全民覆蓋的關鍵環(huán)節(jié)。自治區(qū)人民政府出臺《關于進一步完善全民參保登記工作的通知》(寧政辦發(fā)〔2017〕146號)文件，印發(fā)《自治區(qū)人力資源社會保障廳辦公室關于落實進一步完善全民參保登記工作任務的通知》(寧人社辦發(fā)〔2018〕28號)，對登記入庫未參保人員啟動全民參保攻堅計劃，實現(xiàn)由各險種分別擴面向統(tǒng)一綜合擴面、從階段性擴面向持續(xù)性擴面的“兩個轉變”。

2.2 加強社會保險稽核

通過實施書面稽核、實地稽核和社會保險監(jiān)控等舉措，全面掌握各類企業(yè)、單位參保繳費情況，及時糾正瞞報、漏報和少報繳費人數(shù)、基數(shù)的行為，夯實參保繳費基礎。根據(jù)社保費征收體制改革，增強與稅務部門協(xié)作，建立社保費清欠聯(lián)動機制，在保持當前繳費政策不變的情況下，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。對已參保企業(yè)，重點稽核參保人數(shù)、繳費基數(shù)；對未參保企業(yè)，通過與工商注冊綁定、限制評優(yōu)、列入失信黑名單、限乘交通工具等方式，督促及時參保繳費。

2.3 建立大數(shù)據(jù)分析平臺和定期分析報告制度

每季度分析一次參保形勢，每年以《寧夏社會保險發(fā)展年度報告》形式公開發(fā)布參保擴面情況，推進實現(xiàn)各險種區(qū)級統(tǒng)籌，參保政策、經(jīng)辦服務全區(qū)統(tǒng)一標準，及時清除了地方性不合理的政策壁壘，為各類人群參保提供了政策保障。寧夏于2016年完成了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險數(shù)據(jù)大集中，將各項社會保險參保數(shù)據(jù)統(tǒng)一到一個部門進行管理，自治區(qū)和各地分別成立了信息數(shù)據(jù)管理機構，專門研究系統(tǒng)開發(fā)和數(shù)據(jù)管理等工作。及時完成了與國家接口對接和數(shù)據(jù)入庫工作。建立入戶調查常態(tài)化機制，與經(jīng)濟、信息化、工商、稅務、民政等部門建立數(shù)據(jù)共享和分析挖掘機制，有目標地開展參保擴面。

2.4 建立部門聯(lián)動工作機制

由人社部門牽頭，統(tǒng)一指導實施全民參保登記信息數(shù)據(jù)庫建設，協(xié)調發(fā)改部門負責基層平臺和信息工程建設立項，公安部門負責戶籍人口基本信息核實，財政部門負責參保專項經(jīng)費安排，經(jīng)信部門負責指導推進全民參保登記信息化工作，民政部門負責提供低保、殯葬信息，衛(wèi)計部門負責人口基礎數(shù)據(jù)，教育部門負責提供學生采集信息，工商部門負責提供企業(yè)和個體從業(yè)人員信息，并實現(xiàn)了各部門之間信息資源共享，動態(tài)及時更新。另外寧夏還建立了數(shù)據(jù)核查機制，對中斷繳費人員，通過發(fā)布告示，聯(lián)系尋找比對；對正常繳費人員，通過開具繳費核定單即時更改；對離退休人員，通過開展領取養(yǎng)老金資格認證加以核實。

3 形勢及問題

黨的十九大提出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而對于社保領域來講，主要還是保障范圍不充分引發(fā)的公平性、可及性問題。通過實施全民參保登記計劃，已經(jīng)摸清了參保底數(shù)，掌握了法定參保對象的基礎信息和參保信息，并對這些信息數(shù)據(jù)進行了入庫管理，但也應看到，流動人員參保、空掛戶問題還很突出。

3.1 寧夏區(qū)情

由于寧夏特殊的地理環(huán)境，山區(qū)城鄉(xiāng)居民占比較大，且外出務工人員較多，流動性大，青壯年群體參保積極性普遍不高，參保難度較大。

3.2 農民工參保問題

農民工作為城鄉(xiāng)流動就業(yè)的巨大群體，在打通區(qū)域、制度流動通道后，農民工參保的意愿還不夠強烈，選擇性參保、中斷繳費問題相對突出。農民工更看重是眼前的工資待遇，而對長遠養(yǎng)老問題關注度普遍不高。

3.3 重復參保、漏保問題

通過實施全民參保登記計劃，發(fā)現(xiàn)重復參保、漏保問題還占有一定比例，如果擠干水分之后，理論意義上參保與實際參保差異較大。

3.4 人口跨地區(qū)流動

跨地區(qū)流動既給參保登記帶來難度，也難以準確掌握參保信息，實施精準參保。

3.5 靈活就業(yè)和新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參保問題

部分靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)從業(yè)人員、低收入者，因門檻高“繳不起”、戶籍問題“繳不了”，或各種原因“不愿繳”，還游離在制度之外。當然，由于各地情況不一，在推進實施過程中，可能會遇到這樣那樣的問題，但總歸一點，“全民參?！边@一理念要牢牢扎根于整個“全民參保計劃”當中，而且作為終極目標來完成。

4 思考與對策

全面實施全民參保計劃，建立穩(wěn)定的參保機制是關鍵，當然在穩(wěn)定的基礎上，更要注重加強動態(tài)管理。如何推進實施全民參保計劃，從國家層面，中央已作出了頂層政治決策，發(fā)出了動員令。從地方層面，2016年，寧夏區(qū)政府印發(fā)了加快轉化全民參保登記成果的制度性文件，形成了有效參保聯(lián)動機制。另外，通過實施全民參保登記計劃，為全面實施全民參保計劃做出了充分的鋪墊和準備。加上基層平臺和信息化建設，可以說，萬事俱備，需要我們拿出足夠的勇氣和擔當去積極推進實施。

4.1 抓住參保擴面的重點

全民參保是一個大范疇、大概念，是一項龐大的系統(tǒng)性工程，需要抓住重點，攻破難點，整體推進實施。從寧夏來看，由于強力推進實施城鄉(xiāng)居民大病保險、健康扶貧等優(yōu)惠政策，加大政府兜底力度，參?；具_到了全覆蓋。對于養(yǎng)老保險來講，由于空掛戶、公安戶籍人口信息與社保登記參保銜接，以及參保意識、觀念等原因，近10萬人還游離在制度之外，需要從登記信息中，仔細排查，通過各種途徑和方式，促其參保。這就是全民參保計劃的重點。

寧夏的思路與辦法是，由自治區(qū)政府統(tǒng)籌調度，強化各級人社、社保部門的具體責任，以參保登記數(shù)據(jù)庫為切入點，繼續(xù)加大宣傳動員參保力度，逐步將登記成果轉化為參保成果。與此同時，還將工傷保險也作為參保的重要方面，依托“同舟計劃”二期，不斷向建設項目領域縱深推進，從目前寧夏新開工建設項目參保看，參保率已達到99.95%，保障了各類工地上流動就業(yè)的農民工依法享有工傷保險權益，在參保底數(shù)保持相對穩(wěn)定的情況下，擴大了參保的總量，全民參保計劃彰顯成效。

4.2 建立穩(wěn)定的參保機制

現(xiàn)階段的參保，是獨立封閉式的參保，雖然說全民參保登記對各個險種參保情況建立了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，但由于參保范圍、形式、時限等各不相同，還沒有完全形成統(tǒng)一的參保機制，各險種之間參保信息互通共享不夠。隨著國家社保費征收體制改革和機構改革的深入推進，參保管理體制出現(xiàn)新變化，亟需建立起部門協(xié)作機制，從而推進形成統(tǒng)一的參保機制。

宏觀上看，全民參保計劃不僅僅是覆蓋人數(shù)的增長，而是涉及到制度改革、政策完善、管理優(yōu)化、方法創(chuàng)新、手段提升等各個方面，是各種機制的深度融合。

具體來講，要在征繳體制改革和機構改革中找到平衡點，促進參保機制的穩(wěn)定性。比如養(yǎng)老保險參保要由一個制度向兩個制度過渡，解決好內循環(huán)與外循環(huán)的關系問題，使參保靈活度更高，流動性更強。在政策的設計上，要盡快改革完善現(xiàn)行制度體系，研究制度之間的銜接問題，特別是政策的吸引力問題要引起重視，變“要我參保”為“我要參?！薄?/p>

4.3 加強動態(tài)管理

動態(tài)管理是對實施全民參保計劃的一項基本要求，雖然說目前全民參保登記數(shù)據(jù)庫已經(jīng)建立起來了，但這只是掌握了基本信息，新的參保擴面資源隨時隨地都在發(fā)生著新的變化，靈活就業(yè)人員、農民工、中小微企業(yè)和蓬勃興起的各類新業(yè)態(tài)就業(yè)群體以及中斷繳費人員的參保續(xù)保問題，都需要我們進行統(tǒng)籌兼顧，做出安排。

一方面，寧夏已經(jīng)著手探索建立全民參保動態(tài)監(jiān)控機制，將建檔立卡人員、異地就醫(yī)結算、社保卡發(fā)放等作為動態(tài)監(jiān)控的數(shù)據(jù)參數(shù)，加強分析研究，致力于做強做實全民參保的“分母”，從而拉動參保數(shù)量這一“分子”的增長，目前，正在圍繞實施這一計劃，調動各方面資源組織落實。

另一方面，加強全民參保登記數(shù)據(jù)庫的動態(tài)更新，做好“加減法”，對于重復參保、死亡未消戶人員，及時進行清理刪除，做好減法；對于公安數(shù)據(jù)庫傳輸以及各地新調查登記的人員，及時做好入庫管理，做好加法。通過一加一減，做實全民參保登記的“分母”和數(shù)據(jù)庫，為后期開展參保擴面工作提供有力遵循和依據(jù)。

4.4 解決好擴增量與保質量的關系

全面實施全民參保計劃，就是要堅持擴增量與保質量并重，在穩(wěn)定存量的基礎上，擴大增量。

在現(xiàn)有參?；撅柡偷那闆r下，擴大增量難度很大，這就需要運用全民參保登記成果，把這些登記的數(shù)據(jù)資源轉化為參保資源。在群體上要重點關注非公單位、小微企業(yè)和農民工以及就業(yè)新業(yè)態(tài)的參保。對于這些群體，要研究制定符合其職業(yè)特點的繳費政策和擴面措施，防止因為政策的割據(jù)，形成參保的壁壘，以至于造成這部分人群參保的“邊緣化”。

在保質量方面，社保部門一直在對數(shù)據(jù)進行清理，著力于建立更加精準真實的參保登記數(shù)據(jù)庫，進行實名制管理，形成一一對應的參保機制。同時，要完善各項參保保障機制，在解決中斷繳費、轉移接續(xù)、“自愿參?！钡确矫婺贸龈佑辛Φ拇胧┖娃k法。寧夏采取繳費“補入口”的方式引導參保，鞏固參保群體。2018年首先調整了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費檔次，將一制十二檔調整為六檔，對建檔立卡未脫貧人口，三級和四級智力、精神、視力殘疾人，參加居民養(yǎng)老保險且未領取養(yǎng)老待遇的，按每人每年100元繳費標準給予全額繳費補貼，同時享受30元的財政補貼。城鄉(xiāng)居民醫(yī)保2019年不再區(qū)分脫貧和未脫貧建檔立卡貧困人員，實行統(tǒng)一個人繳費補資助，一、二、三檔繳費人員財政補助分別達到150元、190元、130元。針對城鄉(xiāng)居民采取自愿參保方式繳費，部分群眾不及時繳費或積極性不高的問題，加大政策宣傳力度，對錯過繳費期人員特事特辦，由市縣經(jīng)辦機構進行核查登記，自治區(qū)通過醫(yī)保信息系統(tǒng)統(tǒng)一補錄的方式，將這部分人群及時納入，從而兜住了“最后一批人”，在病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)方面增強人民群眾的幸福感、獲得感，從而建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。