不讓一個人掉隊：IFRC促進(jìn)應(yīng)急管理體系建設(shè)的實踐

● Gwendolyn Pang（彭玉美）

（作者系紅十字會與紅新月會國際聯(lián)合會東亞代表處主任）

紅十字會與紅新月會國際聯(lián)合會（IFRC）始終致力于與中國的合作。2019年5月，第六屆全球減災(zāi)平臺大會在日內(nèi)瓦召開，借此機會，中華人民共和國應(yīng)急管理部與IFRC在日內(nèi)瓦召開了高級別會議，簽署了合作備忘錄。

IFRC是一個全球性的網(wǎng)絡(luò)，覆蓋了190個國家的紅十字會與紅新月會，IFRC在全球擁有1700萬志愿者、1800萬成員，通過這些成員來影響1.6億人。中國紅十字會是IFRC成員。IFRC的關(guān)注點包括減災(zāi)和危機管理，還包括工業(yè)生產(chǎn)安全、化工安全等方面的災(zāi)害管理。全球受災(zāi)人口很多。2018年的報告顯示，全球每50個人中就有1個人會受到重大人道主義危機管理的影響，且每年有很多人在災(zāi)害中失去生命。亞太地區(qū)的災(zāi)害頻次和受影響人數(shù)是全球最高的。2018年，亞太地區(qū)發(fā)生了幾百次災(zāi)害，全球10次最嚴(yán)重的災(zāi)害中有7次發(fā)生在亞太地區(qū)，這些災(zāi)害包括臺風(fēng)、地震、水災(zāi)、干旱等。很多災(zāi)害受氣候變化影響，因為氣候變化會影響到每一個地區(qū)每一個人。因此，影響最大的是那些最貧窮最脆弱的社區(qū)，通常也是少數(shù)民族人口多的地區(qū)或者偏遠(yuǎn)的地區(qū)，或者是在一些快速擴張的城市中。這些災(zāi)害持續(xù)給政府帶來巨大挑戰(zhàn)。政府在應(yīng)對災(zāi)害中首當(dāng)其沖，必須積極應(yīng)對并減少災(zāi)害帶來的影響，確保沒有一個人掉隊。這就要求不僅政府要發(fā)揮作用，全社會包括私營部門、學(xué)術(shù)界、人道主義和發(fā)展機構(gòu)都要行動起來。IFRC最主要的任務(wù)是促使那些受到災(zāi)害影響的人員發(fā)揮作用。

有效應(yīng)對風(fēng)險，需要有一個有效的風(fēng)險管理機制和強大的治理體系，包括機制體制、政策規(guī)劃和行動方案等。IFRC努力推動危機管理災(zāi)害法的建設(shè)和落地，期望通過加強災(zāi)害法的制定和執(zhí)行，重點是地方層面，實現(xiàn)有效應(yīng)對危機，提高應(yīng)對危機能力。從2003年開始，IFRC通過國際議程向所有的成員國發(fā)出信息，需要各個成員國政府在有效的法律和政策框架制定上提出建議意見。此后，推出了一系列研究和開發(fā)工具。我們已經(jīng)制定出一個指南來指導(dǎo)國際災(zāi)害法的制定，為國際減災(zāi)體系建立工具包，建立檢查清單和手冊，供各成員國政府使用。今年晚些時候我們將發(fā)布一個新的災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備檢查清單。

目前，全球有90余個成員國使用了我們的技術(shù)支持，包括對災(zāi)害法的制定分析和研究，37個國家建立了新的災(zāi)害法，其中有19個是亞太地區(qū)國家。災(zāi)害法提供了法律基礎(chǔ)，創(chuàng)造一個有利環(huán)境來實現(xiàn)各個層面的減災(zāi)。一個好的災(zāi)害法究竟可以發(fā)揮什么作用？我們認(rèn)為，災(zāi)害法將制定一個最基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)框架，關(guān)注橫向、縱向減災(zāi)管理體系建設(shè)，可以建立有效的協(xié)調(diào)機制，提出有效的工作程序，明確各部門之間的職責(zé)，明確非政府機構(gòu)以及社區(qū)層面在災(zāi)害風(fēng)險管理決策中的作用，還能夠在各個層面上有效指導(dǎo)救災(zāi)資源的配置，包括人力資源和財政資源等。

當(dāng)然，各成員國在制定災(zāi)害法過程中面臨著一些挑戰(zhàn)，涉及災(zāi)害管理和風(fēng)險管理的各個方面，還包括應(yīng)急準(zhǔn)備及國際協(xié)調(diào)體系。很多國家仍然更加關(guān)注災(zāi)害應(yīng)對，沒有從源頭建立減災(zāi)的相關(guān)法律和政策，仍處在應(yīng)對階段，而沒有有效地減災(zāi)，中小機構(gòu)并沒有積極參與到災(zāi)害管理和風(fēng)險管理決策中，國家和區(qū)域級的預(yù)算也沒有有效的經(jīng)費支持。此外，災(zāi)害風(fēng)險管理的法律框架更關(guān)注體制機制和各職能部門的職責(zé)劃分，沒有真正關(guān)注那些受災(zāi)害影響的人群本身。IFRC2020減災(zāi)報告顯示，很多需要人道主義支持的人群被忽視，尤其是那些殘障人員、老年人，還有一些流動人口和流離失所的人們，要確保這些最脆弱的人群參與到減災(zāi)和災(zāi)害應(yīng)對的管理中，災(zāi)害法和相關(guān)政策需要更加長遠(yuǎn)地應(yīng)對這一缺失，有效地進(jìn)行跨部門、跨國界的災(zāi)害管理。

國際合作非常重要。近期，印度尼西亞發(fā)生了地震和海嘯，自然災(zāi)害發(fā)生時會帶來其他一些相關(guān)災(zāi)害，比如氣候變化。因此，要考慮如何整合建立應(yīng)急管理法律法規(guī)體系。執(zhí)行也非常重要。只有很好地執(zhí)行法律，才能真正幫助和保護(hù)人們有效應(yīng)對災(zāi)害。政府在這方面要發(fā)揮積極作用，努力制定相關(guān)法律和政策。此外，提高公眾意識方面，政府和非政府組織要合作，無論是國家層面還是地方層面的組織，都要履行自己的職責(zé)，更好地實現(xiàn)該框架下的多方協(xié)調(diào)。

我們鼓勵研究制定更好地實施相關(guān)災(zāi)害法律的指南。這并不限于在法律方面進(jìn)行聯(lián)合培訓(xùn)，還可以組建一些智庫等，通過多種形式的合作，幫助成員國進(jìn)行應(yīng)急管理和災(zāi)害管理，幫助這些指南和政策最終落地。