構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)特色應(yīng)急管理治理體系

● 尚勇

（作者系應(yīng)急管理部副部長(zhǎng)）

應(yīng)急管理事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視應(yīng)急管理工作，習(xí)近平總書記對(duì)應(yīng)急管理工作作出一系列重要指示，提出一系列新理念，為指導(dǎo)新時(shí)代應(yīng)急管理事業(yè)改革發(fā)展提供了根本遵循和行動(dòng)指南。

為進(jìn)一步提高綜合應(yīng)急能力，2018年3月，作為深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要成果，組建了應(yīng)急管理部，把原來(lái)分散在11個(gè)部門的13項(xiàng)職責(zé)和5個(gè)國(guó)家指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，集中由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制。這是著眼于中國(guó)災(zāi)害事故多發(fā)頻發(fā)的基本國(guó)情作出的重大決策部署，是推進(jìn)新時(shí)代應(yīng)急管理體系建設(shè)的重大舉措，是中國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的重要里程碑，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高人民群眾安全感，保障國(guó)家長(zhǎng)治久安具有重大意義。

一、應(yīng)急管理系統(tǒng)機(jī)構(gòu)改革有序推進(jìn)，適應(yīng)新時(shí)代要求的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)職能體系初步形成

（一）著力構(gòu)建應(yīng)急管理部職能體系。按照黨中央的統(tǒng)一部署，應(yīng)急管理部積極配合中央編辦明確職能定位，厘清職責(zé)范圍，扎實(shí)做好頂層設(shè)計(jì)。一是確定主要職責(zé)。應(yīng)急管理部主要職責(zé)共有18項(xiàng)，主要是：組織編制國(guó)家應(yīng)急總體預(yù)案和規(guī)劃，指導(dǎo)各地區(qū)各部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作，推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案演練。建立災(zāi)情報(bào)告系統(tǒng)并統(tǒng)一發(fā)布災(zāi)情，統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)和物資儲(chǔ)備并在救災(zāi)時(shí)統(tǒng)一調(diào)度，組織災(zāi)害救助體系建設(shè)，指導(dǎo)安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類應(yīng)急救援，承擔(dān)國(guó)家應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害指揮部工作。指導(dǎo)火災(zāi)、水旱災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等防治。負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等。二是推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持以防為主、防抗救結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)救災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，提高國(guó)家應(yīng)急管理水平和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，防范化解重特大安全風(fēng)險(xiǎn)；堅(jiān)持以人為本，把確保人民群眾生命安全放在首位，切實(shí)減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失；樹立安全發(fā)展理念，堅(jiān)持生命至上、安全第一，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅(jiān)決遏制重特大安全事故。三是明確職責(zé)分工。按照“防”是各部門共同責(zé)任、“救”是應(yīng)急管理部門主要職責(zé)的原則，明確了與自然資源部、水利部、國(guó)家林業(yè)和草原局等部門在自然災(zāi)害防救方面的職責(zé)分工，與國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局在中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備方面的職責(zé)分工。既有效發(fā)揮應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢(shì)、力量?jī)?yōu)勢(shì)和綜合協(xié)調(diào)職能，又充分發(fā)揮相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)優(yōu)勢(shì)、行業(yè)優(yōu)勢(shì)和日常防治工作作用，形成自然災(zāi)害防救工作合力。四是完善指揮協(xié)調(diào)機(jī)制。進(jìn)一步調(diào)整完善國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)家森林草原防滅火指揮部等指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組成部門和工作職責(zé)，建立健全工作機(jī)制，細(xì)化落實(shí)工作責(zé)任，加強(qiáng)工作銜接配合。應(yīng)急管理部作為5個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)統(tǒng)籌自然災(zāi)害防治的主要職責(zé)，充分發(fā)揮參謀助手、牽頭推動(dòng)作用，積極推動(dòng)指揮協(xié)調(diào)能力和水平的提升。

（二）扎實(shí)推動(dòng)地方應(yīng)急管理體制建設(shè)。全國(guó)省、市、縣三級(jí)應(yīng)急管理部門積極穩(wěn)妥處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，機(jī)構(gòu)改革工作扎實(shí)推進(jìn)、總體就緒。目前，除個(gè)別市縣因特殊情況外，全國(guó)省、市、縣三級(jí)應(yīng)急管理部門已完成掛牌、組建和人員轉(zhuǎn)隸工作。一是各級(jí)應(yīng)急管理部門編制核定和人員配備基本到位。全國(guó)省、市、縣三級(jí)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)應(yīng)急管理部門及其安全生產(chǎn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員編制總計(jì)近11萬(wàn)名。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理（安全監(jiān)管）機(jī)構(gòu)及安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍現(xiàn)有人員共計(jì)17萬(wàn)余名。二是各級(jí)應(yīng)急管理部門主要職責(zé)及與相關(guān)部門職責(zé)劃分基本明確。應(yīng)急管理部門在整合相關(guān)部門的自然災(zāi)害防治相關(guān)職責(zé)和安全生產(chǎn)監(jiān)管等職責(zé)的基礎(chǔ)上，按照分級(jí)負(fù)責(zé)和“測(cè)防報(bào)”“抗救援”適度分開的要求，確定了職能配置，并在“三定”規(guī)定中明確了與水利、林業(yè)和草原、自然資源等部門在自然災(zāi)害防救方面的職責(zé)分工。三是指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有所調(diào)整、有關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制初步建立。大部分省份相關(guān)指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的日常工作由各級(jí)應(yīng)急管理部門承擔(dān)，并與相關(guān)部門建立完善協(xié)調(diào)機(jī)制。有的省份結(jié)合地方實(shí)際情況，成立省級(jí)應(yīng)急救援總指揮部或應(yīng)急管理委員會(huì)，下設(shè)若干專項(xiàng)應(yīng)急指揮部；有的省份繼續(xù)由原部門承擔(dān)有關(guān)指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)。四是相關(guān)支撐保障體系同步建立。全國(guó)省、市、縣三級(jí)應(yīng)急管理（安全監(jiān)管）部門所屬事業(yè)單位共計(jì)3000多個(gè)，共有事業(yè)編制4萬(wàn)余名。原消防、森林武警兩支部隊(duì)順利轉(zhuǎn)隸，組建了近20萬(wàn)人的國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍。

（三）堅(jiān)持邊組建邊應(yīng)急，全面履行應(yīng)急管理職責(zé)使命。基本形成了救援扁平化組織指揮模式、防范救援救災(zāi)一體化運(yùn)行模式、“一個(gè)窗口”對(duì)外信息發(fā)布模式、一套行之有效的搶險(xiǎn)救援技戰(zhàn)術(shù)打法和在搶險(xiǎn)救援一線加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的有效模式。一是加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，全力做好搶險(xiǎn)救援救災(zāi)工作。充分發(fā)揮國(guó)家應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害指揮部作用，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，與自然資源部、水利部等32個(gè)部門和單位建立會(huì)商研判和協(xié)同響應(yīng)機(jī)制。二是建立常抓常管長(zhǎng)效機(jī)制，毫不松懈抓牢安全生產(chǎn)。始終把安全生產(chǎn)作為基本盤、基本面，堅(jiān)決防范和遏制重特大事故。組成考核巡查組，對(duì)省級(jí)政府安全生產(chǎn)和消防工作考核開展全覆蓋考核巡查，推動(dòng)地方政府落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任。三是強(qiáng)化基礎(chǔ)管理，扎實(shí)推進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)。堅(jiān)持向改革要思路、靠創(chuàng)新謀發(fā)展，著力抓當(dāng)前、謀長(zhǎng)遠(yuǎn)，打基礎(chǔ)、鋪軌道，不斷完善應(yīng)急管理體系，提升應(yīng)急管理能力和水平。

在黨中央、國(guó)務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在各級(jí)黨委、政府高度重視和應(yīng)急管理部積極推動(dòng)下，全國(guó)應(yīng)急管理職能體系初步形成。實(shí)踐證明，組建應(yīng)急管理部門是科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，改變了長(zhǎng)期以來(lái)分散管理應(yīng)急工作的格局，體現(xiàn)了綜合優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)了應(yīng)急工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，實(shí)現(xiàn)更加有力有序有效的預(yù)防和應(yīng)急，可以說(shuō)是解決了多年想解決而沒能解決的難題。

二、切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，全力推動(dòng)形成中國(guó)特色應(yīng)急管理體制

新時(shí)代應(yīng)急管理工作是一項(xiàng)開創(chuàng)性的工作。完成組織架構(gòu)重建、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，只是解決了“面”上的問(wèn)題，真正要發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”，還有大量工作要做。要?jiǎng)?chuàng)建一套全新的應(yīng)急管理制度、構(gòu)建適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)急管理體系，提高全社會(huì)自然災(zāi)害防治能力，促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，還要持續(xù)深化改革，不斷完善應(yīng)急管理體制機(jī)制，應(yīng)急管理事業(yè)任重道遠(yuǎn)。

（一）堅(jiān)持以習(xí)近平總書記關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要論述為指導(dǎo)。習(xí)近平總書記對(duì)應(yīng)急管理部機(jī)構(gòu)改革多次作出重要指示，指方向、明路徑、教方法；在黨的十九屆三中全會(huì)上，習(xí)近平總書記專門對(duì)應(yīng)急管理部提出要求；在應(yīng)急管理部機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵時(shí)期，習(xí)近平總書記親自出題，主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第三次會(huì)議研究部署自然災(zāi)害防治工作，指引我們科學(xué)統(tǒng)籌做好應(yīng)急管理工作。習(xí)總書記在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議上的重要講話中，也多次對(duì)應(yīng)急管理工作作出指示、提出要求。我們要把思想行動(dòng)統(tǒng)一到習(xí)近平總書記重要指示精神和黨中央重大決策部署上來(lái)，進(jìn)一步堅(jiān)定信心，增強(qiáng)責(zé)任感使命感。

（二）深入研究分析當(dāng)前應(yīng)急管理體制機(jī)制方面存在的突出問(wèn)題。應(yīng)急管理部門是新組建部門，基礎(chǔ)弱、底子薄，剛剛開局。從近期調(diào)研情況來(lái)看，全國(guó)應(yīng)急管理體制機(jī)制運(yùn)行還存在一些突出問(wèn)題：機(jī)構(gòu)編制少與工作任務(wù)重的矛盾突出，一些地區(qū)存在“事來(lái)了編沒來(lái)”“編來(lái)了人不來(lái)”的現(xiàn)象，難以滿足“全災(zāi)種、大應(yīng)急”工作要求；應(yīng)急管理相關(guān)專業(yè)人員嚴(yán)重短缺，特別是缺乏應(yīng)急救援和防災(zāi)減災(zāi)等方面的專業(yè)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)；部分職責(zé)邊界不夠清晰，一些地區(qū)對(duì)“防”與“救”的職責(zé)界定上還存在一些分歧，一些行業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管職責(zé)不清；安全生產(chǎn)執(zhí)法力量弱化嚴(yán)重、配套保障政策不到位等問(wèn)題，迫切需要認(rèn)真研究解決。

（三）全力推動(dòng)形成中國(guó)特色應(yīng)急管理體制。力爭(zhēng)通過(guò)三到四年的努力，基本形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制，基本完成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國(guó)家應(yīng)急能力體系構(gòu)建。需要進(jìn)一步理順部門職責(zé)關(guān)系，健全完善有關(guān)高危行業(yè)安全監(jiān)管體制，積極推行安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政執(zhí)法體制改革，加快建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍，著力加強(qiáng)基層應(yīng)急力量建設(shè)，不斷完善應(yīng)急管理支撐保障體系，健全應(yīng)急管理隊(duì)伍激勵(lì)保障政策。

應(yīng)急管理工作使命光榮、責(zé)任重大，應(yīng)急管理人必須不忘初心，牢記職責(zé)使命，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，以實(shí)際行動(dòng)當(dāng)好黨和人民的守夜人，為保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作出新的更大的貢獻(xiàn)！