地質(zhì)勘查資質(zhì)與合格人士制度的對比分析

■ 馬艷平/李玉喜

（國土資源部礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審中心，北京 100035）

0 引言

地質(zhì)勘查作為礦業(yè)的一個(gè)亞行業(yè)，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已形成了一套質(zhì)量保障體系：一是地質(zhì)勘查資質(zhì)管理制度，二是各類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，三是評審備案制度，四是專業(yè)人員資質(zhì)及職稱制度。2017年9月22日，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》（國發(fā)〔2017〕46號(hào)），取消了地質(zhì)勘查資質(zhì)審批，這是國家對礦業(yè)行業(yè)審批制度改革的重要一步，意味著礦業(yè)行業(yè)將面臨新的發(fā)展模式，既是機(jī)遇也有挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對行業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中可能產(chǎn)生的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告編制質(zhì)量問題，有業(yè)內(nèi)人士提出可參考礦產(chǎn)儲(chǔ)量報(bào)告國際標(biāo)準(zhǔn)體系（CRIRSCO體系）礦業(yè)資本市場合格人士制度，在礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告編制領(lǐng)域培育中國自己的合格人士。本文就地質(zhì)勘查資質(zhì)管理制度與CRIRSCO體系合格人士制度進(jìn)行對比，分析地質(zhì)勘查資質(zhì)取消所帶來的影響，在此基礎(chǔ)上論證了建立中國礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告編制合格人士制度的可行性。

1 地質(zhì)勘查資質(zhì)與合格人士制度概述

1.1 地質(zhì)勘查資質(zhì)管理制度

地質(zhì)勘查資質(zhì)制度是一種行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，具有法人資格的勘查單位通過申請，經(jīng)主管部門審批，可以取得地質(zhì)勘查資質(zhì)。自然資源主管部門對地質(zhì)勘查資質(zhì)進(jìn)行分類分級(jí)管理。勘查單位獲得資質(zhì)的必要條件是：勘查技術(shù)人員、勘查設(shè)備、儀器、質(zhì)量管理體系和安全生產(chǎn)管理體系符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?？辈橘Y質(zhì)屬于單位法人資質(zhì)，是反映單位綜合能力的綜合資質(zhì)，屬于行政審批類資質(zhì)?？陀^地說，具備地質(zhì)勘查資質(zhì)并不是勘查工作高質(zhì)量的充分條件，但地質(zhì)勘查資質(zhì)管理有效維護(hù)了勘查市場秩序，從源頭（人員、設(shè)備等）上保證了從事勘查工作所必須的基本條件，同時(shí)對勘查單位的勘查行為具有強(qiáng)制性的約束效力，如地勘單位從事勘查工作必須具備資質(zhì)條件，不得超越資質(zhì)類別和資質(zhì)等級(jí)從事勘查活動(dòng)，不得弄虛作假等，對保證勘查工作質(zhì)量具有重要的作用。

1.2 合格人士制度

國際上主要礦業(yè)國沒有法人單位的勘查資質(zhì)，也沒有行業(yè)勘查規(guī)范，勘查工作質(zhì)量和資源儲(chǔ)量報(bào)告編制質(zhì)量保障主要依賴合格人士的工作。國際上最典型的合格人士制度國家為澳大利亞和加拿大。加拿大NI43-101法規(guī)規(guī)定合格人士必須是在其國家監(jiān)管下的礦業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)的職業(yè)地球科學(xué)家或工程師，在礦產(chǎn)勘查或采礦相關(guān)專業(yè)擁有大學(xué)學(xué)歷或具有同等資格，至少有5年相關(guān)專業(yè)或礦化領(lǐng)域的工作經(jīng)驗(yàn)[1]。澳大利亞JORC規(guī)范規(guī)定合格人士是礦產(chǎn)行業(yè)的專業(yè)人員，是澳大拉西亞采礦與冶金協(xié)會(huì)或澳大利亞地球科學(xué)家學(xué)會(huì)或一個(gè)“認(rèn)定的海外專業(yè)組織”的會(huì)員或高級(jí)會(huì)員，在信息披露報(bào)告中所涉及的礦化類型和礦床類型、本人所負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)方面至少具有五年以上相關(guān)經(jīng)驗(yàn)[2]。不論是澳大利亞還是加拿大，各協(xié)會(huì)一般都會(huì)規(guī)定會(huì)員應(yīng)具有相應(yīng)的教育背景、至少五年的相關(guān)領(lǐng)域工作經(jīng)驗(yàn)、最高標(biāo)準(zhǔn)的職業(yè)道德。協(xié)會(huì)有權(quán)對違規(guī)的會(huì)員采取處罰措施。CRIRSCO體系合格人士制度是一種行業(yè)認(rèn)可機(jī)制，合格人士可以親自編寫礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量披露報(bào)告，也可以由自己的團(tuán)隊(duì)完成，但需要合格人士的書面同意，合格人士須確保披露信息的實(shí)質(zhì)性和透明性，并承擔(dān)因此帶來的責(zé)任。

2 地質(zhì)勘查資質(zhì)管理制度與CRIRSCO體系合格人士制度對比

2.1 相似之處

2.1.1 均以保障工作質(zhì)量為目的

在中國地勘行業(yè)中，地質(zhì)勘查資質(zhì)級(jí)別在一定程度上是勘查單位的工作經(jīng)歷、服務(wù)能力和技術(shù)水平的體現(xiàn)[3]，甚至在行業(yè)內(nèi)是一種榮譽(yù)。同樣，國際資本市場合格人士是被行業(yè)普遍認(rèn)可的，是從業(yè)人員中的佼佼者，其簽字代表著可靠的工作質(zhì)量和承擔(dān)責(zé)任的能力。

2.1.2 均強(qiáng)調(diào)專業(yè)性

地質(zhì)勘查資質(zhì)認(rèn)定除了要求技術(shù)人員、設(shè)備儀器、質(zhì)量管理體系和安全生產(chǎn)管理體系符合標(biāo)準(zhǔn)外，還針對工作對象和勘查手段實(shí)行分類分級(jí)管理，強(qiáng)調(diào)不得超越資質(zhì)類別和等級(jí)從事勘查活動(dòng)。國際資本市場對合格人的認(rèn)可同樣強(qiáng)調(diào)合格人的教育背景、相關(guān)領(lǐng)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2.1.3 均注重團(tuán)隊(duì)分工協(xié)作

地質(zhì)勘查資質(zhì)是一種綜合資質(zhì)，要求在礦產(chǎn)勘查的各個(gè)階段均應(yīng)具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員，如工程測量、鉆探施工、采樣、編錄等各個(gè)環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員負(fù)責(zé)。在報(bào)告編制階段，也實(shí)行專業(yè)分工負(fù)責(zé)制，主編全面負(fù)責(zé)報(bào)告編制，地質(zhì)、測量、物探、化探、分析測試、選礦試驗(yàn)、作圖、資源量估算、經(jīng)濟(jì)等部分均可由相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員完成。這與國際礦業(yè)資本市場合格人士制度中規(guī)定的勘查工作及技術(shù)報(bào)告必須以合格人的工作或在合格人指導(dǎo)下的工作為依據(jù)，并由合格人編制或在合格人監(jiān)督下的團(tuán)隊(duì)編制的要求是一致的。合格人的專業(yè)團(tuán)隊(duì)在勘查工作、資源量估算、儲(chǔ)量估算方面均有分工。

2.1.4 從業(yè)人員均需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任

地質(zhì)勘查資質(zhì)要求勘查單位內(nèi)部有完善的質(zhì)量管理體系，一般勘查單位內(nèi)部質(zhì)量管理?xiàng)l款中，均有各專業(yè)技術(shù)人員應(yīng)對自己的工作負(fù)責(zé)的內(nèi)容。這與合格人士制度是一致的，合格人士制度最本質(zhì)的特征即合格人應(yīng)對自己的工作負(fù)全面責(zé)任，并對自己所認(rèn)可的其他人的工作負(fù)全面責(zé)任。

2.2 不同之處

2.2.1 性質(zhì)不同

地質(zhì)勘查資質(zhì)是單位資質(zhì)，國家通過對具有法人資格的勘查單位勘查資質(zhì)的管理實(shí)現(xiàn)對勘查行業(yè)工作質(zhì)量的管理，強(qiáng)調(diào)勘查工作須由勘查單位開展，是一種質(zhì)量保障機(jī)制。合格人士制度是行業(yè)對從業(yè)人員能力和信譽(yù)的認(rèn)可，不是某種資質(zhì)，只有已經(jīng)開展了工作，其簽字成果已被認(rèn)可的從業(yè)人員，才稱其為合格人士。合格人士制度是一種自律機(jī)制。

2.2.2 認(rèn)定條件不同

地質(zhì)勘查資質(zhì)有可操作的認(rèn)定指標(biāo)，由主管部門統(tǒng)一認(rèn)定。合格人有最低條件要求，若想被行業(yè)認(rèn)可或被資本市場認(rèn)可，首先需充分展示自己的教育背景和從業(yè)經(jīng)歷，其次是自我肯定，并得到其他合格人士的肯定，被資本市場接受。

2.2.3 管理方式不同

地質(zhì)勘查資質(zhì)由國家對有資質(zhì)的勘查單位進(jìn)行管理，勘查單位通過內(nèi)部管理體系進(jìn)行具體的勘查項(xiàng)目質(zhì)量管控，是一種分層次的管理機(jī)制。合格人士因不是一種資質(zhì)，不存在專門管理合格人的組織，但合格人必須是被認(rèn)可的某一學(xué)會(huì)或協(xié)會(huì)的會(huì)員，合格人作為會(huì)員必須服從學(xué)會(huì)或協(xié)會(huì)的管理并嚴(yán)格遵守會(huì)員規(guī)章和職業(yè)道德規(guī)范。為進(jìn)一步保障合格人士制度的有效運(yùn)行，合格人士所在的公司要為其購買職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)、公共責(zé)任險(xiǎn)或一切險(xiǎn)。

2.2.4 專業(yè)分類體系不同

地質(zhì)勘查資質(zhì)按調(diào)查的對象分為區(qū)域地質(zhì)調(diào)查、海洋地質(zhì)調(diào)查、石油天然氣地質(zhì)勘查等綜合地質(zhì)勘查資質(zhì)，按勘查手段分為地球物理勘查、地球化學(xué)勘查、地質(zhì)鉆（坑）探等專業(yè)地質(zhì)勘查資質(zhì)。合格人士制度強(qiáng)調(diào)的專業(yè)分工更加具體，可以細(xì)化到煤炭、銅礦、鐵礦等具體礦種，甚至是同一礦種的不同礦化類型，在儲(chǔ)量估算方面必須還要采、選、經(jīng)濟(jì)等多專業(yè)協(xié)作完成。

2.2.5 個(gè)人責(zé)任不同

在中國，專業(yè)技術(shù)人員的資質(zhì)是勘查單位資質(zhì)的一部分，專業(yè)技術(shù)人員的工作必須服從勘查單位的質(zhì)量管理規(guī)定，在出現(xiàn)問題但不涉及法律責(zé)任時(shí)，由勘查單位對其進(jìn)行處罰。而合格人士制度將責(zé)任直接落實(shí)到人，合格人對簽字的披露報(bào)告需負(fù)全面責(zé)任。

2.2.6 單位責(zé)任不同

地質(zhì)勘查資質(zhì)是單位資質(zhì)，由找礦效果衍生的責(zé)、權(quán)、利的承擔(dān)主體，不是技術(shù)人員，而是其所在的單位[4]。在合格人士制度體系下，合格人士既是協(xié)會(huì)會(huì)員，又是公司職員，合格人對自己的工作負(fù)主要責(zé)任，其所在的單位只負(fù)連帶責(zé)任。

2.3 兩種制度綜合對比

2.3.1 地質(zhì)勘查資質(zhì)管理制度

地質(zhì)勘查資質(zhì)管理部門不能直接對具體的勘查項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行控制。地質(zhì)勘查資質(zhì)是一種行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，資質(zhì)單位的作業(yè)質(zhì)量受其技術(shù)人員水平、設(shè)備儀器質(zhì)量、質(zhì)量管理體系和安全生產(chǎn)管理體系的完備程度和可執(zhí)行性約束，但具備勘查資質(zhì)并不是勘查工作高質(zhì)量的充分條件。事實(shí)上，不乏有單位在設(shè)備上弄虛作假、借用其他單位技術(shù)人員資質(zhì)或跨資質(zhì)類別和資質(zhì)等級(jí)進(jìn)行勘查[5]的現(xiàn)象。也有的勘查單位對從業(yè)人員的資質(zhì)把關(guān)不嚴(yán)，特別是勘查項(xiàng)目多而技術(shù)人員不足時(shí)，甚至出現(xiàn)由非專業(yè)人員干專業(yè)的事，單位的技術(shù)負(fù)責(zé)人對工作質(zhì)量亦不檢查，質(zhì)量管理體系不落實(shí)，嚴(yán)重影響勘查工作質(zhì)量。

對關(guān)鍵從業(yè)人員的約束不強(qiáng)?？辈橐坏┏霈F(xiàn)問題，面向社會(huì)直接承擔(dān)責(zé)任的是勘查單位，單位責(zé)任是主體，個(gè)人僅負(fù)連帶責(zé)任。即使出現(xiàn)弄虛作假后果嚴(yán)重的個(gè)人，對其按刑法詐騙罪、偽造公文罪等論處，但懲戒效果仍不理想[6]。而國際資本市場合格人一旦出現(xiàn)能力和道德問題，不但會(huì)被其所在的社會(huì)組織處罰，如果造成的后果嚴(yán)重，還會(huì)被永久退出資本市場。

2.3.2 合格人士制度

合格人士制度是一種個(gè)人能力認(rèn)可制度，雖然資本市場有信息披露規(guī)則，但在技術(shù)方法方面沒有規(guī)范可參考，勘查工作質(zhì)量和資源儲(chǔ)量報(bào)告編制質(zhì)量保障主要依賴合格人士的工作。而合格人士的工作質(zhì)量依靠的是自己的經(jīng)驗(yàn)和判斷，或是參照同行業(yè)內(nèi)的最佳勘探實(shí)例。因此不同的合格人士工作結(jié)果可能會(huì)出現(xiàn)很大差異。而我國有統(tǒng)一的勘查規(guī)范、勘查報(bào)告編寫規(guī)范、核實(shí)報(bào)告編寫規(guī)定等，且這些規(guī)范和規(guī)定會(huì)隨著勘查技術(shù)發(fā)展而適時(shí)修訂，大多數(shù)技術(shù)工作均有其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

在利益的趨動(dòng)下，合格人士亦可能弄虛作假，或通過技術(shù)手段做出有利于委托方的結(jié)果。特別是后者，在無標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范約束的情況下，普通投資者很難識(shí)別，只能依賴同行監(jiān)督。因此，合格人士的簽字亦不是萬能的“市場通行證”，當(dāng)對其工作存在疑問時(shí)，必須通過第三方對其工作質(zhì)量進(jìn)行評審。

3 地質(zhì)勘查資質(zhì)取消對礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告編制的影響及對策

礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告是地質(zhì)勘查工作的重要成果，是礦產(chǎn)資源管理、風(fēng)險(xiǎn)勘查市場投資和資本市場融資的重要依據(jù)。我國的地質(zhì)勘查報(bào)告一直以來都是由有地質(zhì)勘查資質(zhì)的勘查單位編制，即使取消了地質(zhì)勘查資質(zhì)后，絕大多數(shù)報(bào)告編制仍由以往具備勘查資質(zhì)的地勘單位完成，到目前為止對報(bào)告的質(zhì)量影響不大。目前已有由無資質(zhì)單位編制的核實(shí)報(bào)告。但不排除有個(gè)人和單位在無相關(guān)專業(yè)和從業(yè)背景的條件下，從事地質(zhì)勘查工作的情況出現(xiàn)。特別是勘查報(bào)告和核實(shí)報(bào)告編制工作不再強(qiáng)制要求由具有相應(yīng)資質(zhì)的單位承擔(dān)，在我國地勘行業(yè)誠信體系不完備[7]，相關(guān)從業(yè)人員可靠性差[6]，缺乏行業(yè)自律制度的條件下，勘查工作的風(fēng)險(xiǎn)更多地落在了礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告評審環(huán)節(jié)。但評審只是對勘查工作質(zhì)量的鑒定手段，通過評審排除弄虛作假等市場高風(fēng)險(xiǎn)行為，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。同樣，通過事后追責(zé)的方式約束市場行為，將面臨高額社會(huì)成本，也不是規(guī)范勘查工作行為的最佳方式。

解決以上問題的較好方式，是將現(xiàn)行的責(zé)任體系予以完善，在單位責(zé)任的基礎(chǔ)上突出個(gè)人責(zé)任，建立從業(yè)人員責(zé)任體系，國際礦業(yè)資本市場合格人士制度可供參考。

4 建立中國礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告編制合格人士制度的可行性

首先，地質(zhì)勘查資質(zhì)的取消，除了意味著對勘查單位的從業(yè)門檻不再強(qiáng)制要求，對勘查單位的行為也削弱了約束，可能出現(xiàn)各類“偽地勘單位”“草臺(tái)班子”以壓低工程造價(jià)甚至編造數(shù)據(jù)等方式惡性競爭，擾亂地勘市場[3-4]的現(xiàn)象。必須抓緊時(shí)間建立適應(yīng)新形勢的質(zhì)量保障體系。

其次，中國礦業(yè)資本市場完善程度相對于國際市場仍有一定差距，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為主要原因是缺少監(jiān)管制度，包括信息披露標(biāo)準(zhǔn)和合格人士制度，以至于對風(fēng)險(xiǎn)缺乏防控手段[8]。隨著中國的礦業(yè)資本市場不斷發(fā)展，國際交流溝通不斷加強(qiáng)，建立中國自己的合格人士制度是必然需求。

第三，政府主管的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審備案制度是勘查工作質(zhì)量保障的重要方面。但政府評審備案最根本的目的是實(shí)現(xiàn)對礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量所有者權(quán)益，兼顧市場公平和維護(hù)公眾利益，政府過多參與市場行為，為市場背書，顯然是不合適的。當(dāng)前，亟需劃清政府與市場的邊界[6]。用合格人的工作代替政府直接參與資本市場的行為，是政府更好地實(shí)現(xiàn)放管服的需要。

最后，我國的地勘行業(yè)長期以來培養(yǎng)了大量專業(yè)技術(shù)人員隊(duì)伍，主要來自專業(yè)的地勘單位、礦山設(shè)計(jì)單位、礦業(yè)企業(yè)，各單位地質(zhì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或首席地質(zhì)師的作用與合格人的作用相當(dāng)，建立合格人士制度具備人員基礎(chǔ)。我國有中國礦業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會(huì)等具有行業(yè)管理職能的行業(yè)組織，可以選擇現(xiàn)有協(xié)會(huì)對專業(yè)技術(shù)人進(jìn)行管理，制定統(tǒng)一的會(huì)員資格條件和管理規(guī)則，建立職業(yè)道德規(guī)范，制定會(huì)員的專業(yè)發(fā)展規(guī)則，實(shí)現(xiàn)對合格人的培養(yǎng)和管理。

5 結(jié)語

黨的十九大提出要科學(xué)準(zhǔn)確把握政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用。地質(zhì)勘查資質(zhì)審批的取消，使地勘行業(yè)市場化更進(jìn)一步，將對地勘行業(yè)帶來深遠(yuǎn)的影響。面對新形勢，借鑒CRIRSCO體系合格人士制度的成功經(jīng)驗(yàn)，建立中國礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告編制合格人士制度，從而構(gòu)建由單位各專業(yè)資質(zhì)、個(gè)人從業(yè)能力和責(zé)任為主要構(gòu)成的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告責(zé)任體系，保證報(bào)告質(zhì)量，是必要的，也是可行的。隨著我國礦業(yè)行業(yè)對外開放不斷擴(kuò)大，以及“一帶一路”倡議的全面實(shí)施，合格人士制度必將有利于我國礦業(yè)資本市場與國際礦業(yè)資本市場的互聯(lián)互通，加快我國礦業(yè)企業(yè)國際化的步伐。