檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)分析*

● 天津市河西區(qū)人民檢察院課題組/文

2017年檢察公益訴訟制度正式確立，隨后進(jìn)入全面實(shí)施階段。為了更好地履行公益保護(hù)的崇高使命，適應(yīng)改革的要求，最高人民檢察院成立第八檢察廳專門負(fù)責(zé)公益訴訟工作，如何深入推進(jìn)檢察公益訴訟工作成為一項(xiàng)重大課題，而如何正確并充分運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)是其中重要一環(huán)。

公益訴訟案件案情復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，為了查清案件事實(shí)，夯實(shí)證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)有必要運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)。對調(diào)查核實(shí)權(quán)的具體規(guī)定主要體現(xiàn)在最高人民檢察院監(jiān)督規(guī)則、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案指南中，規(guī)定不完善且缺乏權(quán)威性和制度保障。本文旨在對檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律依據(jù)、特征和實(shí)踐中存在的問題作出分析的基礎(chǔ)上，提出制度完善的對策。

一、檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)概述

司法活動(dòng)以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，法律事實(shí)的認(rèn)定需要證據(jù)依托，證據(jù)的來源離不開獲取手段與方式，檢察公益訴訟主體和性質(zhì)決定了其證據(jù)來源有別于刑事公訴、民事和行政訴訟，唯有賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，方能實(shí)現(xiàn)立法目的。

（一）檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律依據(jù)現(xiàn)狀

2018年“兩高”制定的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條正式確立檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)。而從國家法層面予以明確則體現(xiàn)在2019年1月施行的《人民檢察院組織法》第20條第（4）項(xiàng)及第21條的規(guī)定，但均屬于原則性規(guī)定。對調(diào)查方式、準(zhǔn)備工作、調(diào)查的內(nèi)容及保障等操作性規(guī)定則集中體現(xiàn)在2018年最高人民檢察院民事行政檢察廳印發(fā)的《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦理指南（試行）》和《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦理指南（試行）》（以下簡稱《辦案指南》）中，但只是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部適用的工作文件，不屬于司法解釋，效力層級較低。

可見，檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)雖有高位階的法律依據(jù)，但比較概括原則，而具體規(guī)范卻只是內(nèi)部文件，缺乏權(quán)威性。

（二）檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的特征

傳統(tǒng)的民事行政訴訟監(jiān)督和新興的檢察公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)存在差異。

1.兩者目的不同。民事行政訴訟監(jiān)督適用調(diào)查核實(shí)權(quán)是為了審查案件是否存在抗訴事由，或法院是否有違法行為，不在于查明案件真相或者偵查刑事犯罪。［1］而檢察公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)是為了查明公益性侵權(quán)的情況。

2.兩者調(diào)查范圍不同。訴訟監(jiān)督中的調(diào)查核實(shí)圍繞檢察建議、抗訴事由和事實(shí)，包括訴訟法中應(yīng)予再審的情形，違法調(diào)解、執(zhí)行及其他違反訴訟法的行為。而公益訴訟調(diào)查公益性侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件，比如民事公益訴訟調(diào)查侵權(quán)主體情況及主觀過錯(cuò)、損害公益的行為、公益受損情況、違法行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系；行政公益訴訟調(diào)查行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍、行政機(jī)關(guān)不作為或違法行使職權(quán)的情況、公益受損情況及行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)與公益受損的因果關(guān)系。

3.兩者運(yùn)用時(shí)段不同。訴訟監(jiān)督調(diào)查核實(shí)用于訴訟的事后監(jiān)督。檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)是檢察機(jī)關(guān)通過訴前程序和訴訟程序來實(shí)現(xiàn)對公益性侵權(quán)的事中或事后監(jiān)督。

二、實(shí)踐中檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)存在的問題

（一）傳統(tǒng)辦案模式和制度規(guī)范不明確導(dǎo)致調(diào)查方式運(yùn)用不均衡

檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的方式包括除限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性措施之外的措施，即調(diào)閱復(fù)制卷宗、詢問、收集書證物證視聽資料，咨詢專業(yè)意見、委托鑒定評估審計(jì)、勘驗(yàn)等，但實(shí)踐運(yùn)用不均衡。

一些辦案人員長期從事訴訟監(jiān)督工作，面對檢察公益訴訟這一新業(yè)務(wù)，尚不適應(yīng)其證據(jù)廣泛性、專業(yè)性等要求，容易陷入固有的辦案模式，習(xí)慣選擇保守、業(yè)已成熟的方式，比如查詢、調(diào)取、復(fù)制證據(jù)材料和詢問，而對勘驗(yàn)、鑒定、檢測、損失評估、價(jià)值評估等方式較少使用，其中有欠缺操作程序、經(jīng)費(fèi)來源因素，還有檢察機(jī)關(guān)單方委托的效力等問題，應(yīng)完善和細(xì)化檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的制度設(shè)置。

（二）證據(jù)效力和證據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)不明

檢察機(jī)關(guān)在檢察公益訴訟中具有雙重身份，既承擔(dān)提起訴訟的職責(zé)，又履行監(jiān)督職責(zé)。目前主流觀點(diǎn)認(rèn)為公益訴訟中的舉證責(zé)任分配明確，應(yīng)遵循現(xiàn)有民事、行政訴訟關(guān)于舉證責(zé)任的分配規(guī)則。［2］但檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取得的證據(jù)是否有優(yōu)先效力？收集證據(jù)的程序是否有特殊之處，應(yīng)遵循哪些證據(jù)規(guī)則，是否應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范證據(jù)的形式內(nèi)容？證明標(biāo)準(zhǔn)是否必須達(dá)到最高標(biāo)準(zhǔn)“案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”？是否需要適用非法證據(jù)排除規(guī)則？假如檢察機(jī)關(guān)已完成評估、鑒定，被告提出再次評估、鑒定，該如何處理？是否浪費(fèi)資源？這些問題尚無定論。

（三）缺乏程序規(guī)定和保障措施

因缺乏程序規(guī)定、保障措施和責(zé)任追究機(jī)制［3］，調(diào)查核實(shí)權(quán)缺乏強(qiáng)制力和威懾力，常有相關(guān)人員和機(jī)構(gòu)不配合。公益訴訟中利益博弈較尖銳，僅向行政機(jī)關(guān)調(diào)閱執(zhí)法檔案就需要檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)多方協(xié)調(diào)才能達(dá)成，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)難以通過檢察建議有效破解行政機(jī)關(guān)不配合的難題，也難以要求有關(guān)單位和個(gè)人配合。［4］

當(dāng)前已推行檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的法警隊(duì)配合辦案部門開展公益訴訟調(diào)查核實(shí)。這不僅優(yōu)化資源配置，也有一定威懾作用，但這只是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)揮，并非法定職責(zé)［5］，并且法警對拒不配合的人員能否采取必要的限制措施暫無規(guī)定。

（四）辦案人員、經(jīng)費(fèi)和設(shè)備不足

辦理公益訴訟案件以辦案組為單位，應(yīng)配備相適應(yīng)的人員，但多數(shù)檢察院尤其是基層院的辦案人數(shù)有限，配備不合理，無法滿足公益訴訟的發(fā)展需要。

以往辦案以閱卷、詢問為主，設(shè)備需求不大，但是公益訴訟案情復(fù)雜，常會(huì)使用執(zhí)法記錄儀、航拍器、車輛、配長焦鏡頭的單反相機(jī)等設(shè)備，目前大多檢察院設(shè)備不足。

經(jīng)費(fèi)短缺也常會(huì)影響辦案效果，尤其是環(huán)境污染和資源保護(hù)類案件，高昂的檢測、評估費(fèi)用往往使案件陷入僵局。

三、檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)制度完善對策

檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)制度的構(gòu)建應(yīng)符合四項(xiàng)基本要求。第一，有規(guī)范，細(xì)致周密可操作性強(qiáng)，有一定前瞻性。調(diào)查圍繞公益性侵權(quán)的主體、行為、結(jié)果及因果關(guān)系等要件事實(shí)展開，內(nèi)容多，證明要求更高，應(yīng)該有周密的規(guī)范指引。第二，有隊(duì)伍，配齊復(fù)合專業(yè)性人才。公益訴訟牽涉面廣，不僅需要法律等專業(yè)知識，還需要有雙贏多贏共贏的理念，善于溝通協(xié)調(diào)的軟實(shí)力。第三，需有一定的保障措施確保履職的剛性，維護(hù)履職的權(quán)威性。第四，有節(jié)制，有所為有所不為。審慎行使調(diào)查權(quán)，防止不作為和濫作為?？傮w而言，應(yīng)在綜合理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從立法的高度完善調(diào)查核實(shí)制度。

（一）明確調(diào)查核實(shí)的原則和啟動(dòng)程序

1.行使調(diào)查核實(shí)權(quán)應(yīng)遵循比例原則、合法原則和效率原則。圍繞維護(hù)公益、履行監(jiān)督職責(zé)的目的依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)。即恪守目的正當(dāng)?shù)那疤嵯?，方式方法合乎正?dāng)目的［6］，嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、理性地行使權(quán)力。

2.明確調(diào)查核實(shí)的階段。根據(jù)調(diào)查任務(wù)不同，可以分為立案前初查、立案后調(diào)查、提起訴訟前調(diào)查、公益訴訟監(jiān)督調(diào)查四個(gè)階段。立案前初查旨在評估線索、處理緊急情況固定證據(jù)，因未正式進(jìn)入辦案程序，應(yīng)限縮性地使用調(diào)查方式。立案后應(yīng)查明侵害公益各要件事實(shí)，提起訴訟前應(yīng)調(diào)查訴訟主體和行政機(jī)關(guān)整改情況，公益訴訟監(jiān)督則調(diào)查訴訟中法院審判權(quán)行使情況。立案之后可使用全部調(diào)查方式。各階段調(diào)查時(shí)長根據(jù)案情具體確定，確保準(zhǔn)確、充分和靈活地行使調(diào)查核實(shí)權(quán)。

3.明確并簡化啟動(dòng)程序的設(shè)置，避免影響辦案效率。啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)由檢察官辦案組集體討論決定。立案前若需要調(diào)查核實(shí)應(yīng)報(bào)主管檢察長批準(zhǔn)。涉及特殊調(diào)查方式時(shí)應(yīng)報(bào)主管檢察長批準(zhǔn)。調(diào)查人員至少兩名，其中至少一人為檢察官。

（二）明確證據(jù)效力和證據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)

1.檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的證據(jù)，不必然成為定案依據(jù)。［7］檢察公益訴訟應(yīng)遵循民事、行政訴訟法的訴訟規(guī)律，包括最具特色的平等規(guī)律，即“兩造”平等地位和平等的訴訟權(quán)利義務(wù)。［8］調(diào)查取得的證據(jù)應(yīng)質(zhì)證，由法院審查客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性。

2.設(shè)立證據(jù)收集的基本規(guī)范，辨別瑕疵證據(jù)和排除非法證據(jù)。若調(diào)取的證據(jù)因形式、內(nèi)容非法或瑕疵處于劣勢，比如執(zhí)法記錄儀影像中辦案人員未著裝和出示證件，或有類似釣魚執(zhí)法等行為?？山梃b刑事訴訟證據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)并吸收《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》中調(diào)查證據(jù)的規(guī)定，收集不符合法定程序，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)正或者作出合理解釋，不能補(bǔ)正或者作出合理解釋的，應(yīng)當(dāng)排除該證據(jù)［9］。

3.明確證明標(biāo)準(zhǔn)。公益訴訟應(yīng)遵循訴訟法的證明標(biāo)準(zhǔn)。民事公益訴訟起訴主體多元，檢察民事公益訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)可以與民訴法保持一致，基本采用“優(yōu)勢證明”標(biāo)準(zhǔn)。行政公益訴訟起訴主體只有檢察機(jī)關(guān)，其享有調(diào)查核實(shí)權(quán)，證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于“優(yōu)勢證明”，略低于刑事訴訟的“案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分”標(biāo)準(zhǔn)。

（三）明確調(diào)查核實(shí)的程序規(guī)定

細(xì)化程序和操作規(guī)程可以提高辦案的精細(xì)度。應(yīng)提升《辦案指南》效力層級并細(xì)化完善。

1.建立同步錄音錄像制度?？彬?yàn)物證、現(xiàn)場、詢問違法行為人、證人等時(shí)實(shí)行同步錄音錄像。

2.規(guī)定執(zhí)法記錄儀等必要設(shè)備的操作規(guī)程和相關(guān)電子證據(jù)收集程序和要求，應(yīng)明確錄像內(nèi)容編輯、保存、提取要求，規(guī)定防止電子證據(jù)篡改、污染和病毒感染等內(nèi)容。

3.建立全國性或省級專家?guī)?，整合現(xiàn)有專家?guī)觳⒓訌?qiáng)各類專家?guī)扉g的互聯(lián)互通，避免重復(fù)建設(shè)，廣泛開放專家?guī)焓褂脵?quán)限，更多聯(lián)系基層實(shí)踐，充分發(fā)揮作用。

4.聘請有專門知識的人參與辦案，加強(qiáng)與第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作。第一，遵守最高檢《關(guān)于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規(guī)定（試行）》聘請有專門知識的人參與辦案，避免第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)獨(dú)斷認(rèn)定。第二，嚴(yán)格挑選第三方機(jī)構(gòu)，避免權(quán)力尋租。明確第三方人員的出庭義務(wù)和保障。第三，費(fèi)用由辦案經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，及時(shí)請示上級支持。

（四）明確調(diào)查核實(shí)的保障措施

1.確立法警參與調(diào)查核實(shí)的依據(jù)、職責(zé)及采取的措施。有學(xué)者指出檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)采取強(qiáng)制性手段和措施調(diào)查取證，若有妨礙，檢察機(jī)關(guān)可以采取諸如罰款、拘留等措施實(shí)施司法制裁，排除妨礙。［10］一定的強(qiáng)制措施可以增強(qiáng)調(diào)查核實(shí)的剛性，故應(yīng)由至少兩名法警保障調(diào)查核實(shí)的進(jìn)行，可全程使用執(zhí)法記錄儀拍攝。對拒絕或妨礙調(diào)查核實(shí)的，責(zé)令其履行協(xié)助義務(wù)，并予以警告和訓(xùn)誡，應(yīng)邀請被調(diào)查人所在基層組織或單位有關(guān)人員作證并錄音錄像，也可以采取現(xiàn)場口頭做出并錄像或事后書面向有關(guān)單位和行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，建議相關(guān)部門的監(jiān)察部門或上級部門予以處理。在證據(jù)存在滅失風(fēng)險(xiǎn)或以后難以取得的情況下，可依照民訴法、行訴法相關(guān)規(guī)定辦理證據(jù)保全，但不得采取限制人身自由的強(qiáng)制措施。［11］

對于干擾阻礙調(diào)查活動(dòng)，威脅、報(bào)復(fù)陷害、侮辱誹謗、暴力傷害檢察人員的，根據(jù)《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》第17條協(xié)助公安機(jī)關(guān)處理。涉及違法犯罪的，移送線索至有關(guān)機(jī)關(guān)追究其法律責(zé)任。

2.建議各省級院積極尋求黨委、政府和人大的支持，本著“全省一盤棋”思想制定文件完善溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)剛性，避免檢察院逐一與各行政機(jī)關(guān)會(huì)簽文件，降低協(xié)調(diào)成本。會(huì)簽文件應(yīng)包括線索摸排、調(diào)查取證、溝通協(xié)作、信息共享移送、技術(shù)咨詢等，并明確規(guī)定調(diào)閱復(fù)制行政執(zhí)法一手案卷的范圍、程序等內(nèi)容。

3.加強(qiáng)上級院的指導(dǎo)，整合跨區(qū)域辦案力量。公益訴訟調(diào)查核實(shí)需要消耗較多的司法資源，僅憑某個(gè)院“單打”存在難度也可能浪費(fèi)司法資源，比如同一違法行為人在多區(qū)域內(nèi)存在損害公共利益的行為，或者同一類案件，依靠各轄區(qū)檢察院分別辦理會(huì)重復(fù)調(diào)查。應(yīng)由省級或市級院通過立案、訴前等環(huán)節(jié)整合跨區(qū)域案件，上級主導(dǎo)、下級聯(lián)動(dòng)，通盤解決跨區(qū)域案件和類案的調(diào)查核實(shí)。

（五）加強(qiáng)人員、經(jīng)費(fèi)和設(shè)備配備

1.增加人員、設(shè)備和經(jīng)費(fèi)配備，或者整合當(dāng)前人才資源，組建復(fù)合型人才隊(duì)伍。可由最高人民檢察院確立人員、設(shè)備和經(jīng)費(fèi)的基本配置方案以指導(dǎo)基層實(shí)踐，每三年或五年調(diào)整一次。比如要求各基層院至少有兩個(gè)辦案組，各辦案組2名檢察官和1-2名檢察官助理，每個(gè)辦案組配備1套常用設(shè)備。經(jīng)費(fèi)及設(shè)備情況每兩年由辦案部門、技術(shù)部門聯(lián)合向上級院匯報(bào)。

2.加強(qiáng)檢察系統(tǒng)內(nèi)部合作和協(xié)調(diào)，優(yōu)化資源和經(jīng)費(fèi)配置，確保在勘驗(yàn)、鑒定、檢驗(yàn)、技術(shù)咨詢等方面給予辦案部門充分的技術(shù)支持。

3.增強(qiáng)人員素質(zhì)，采取聘請專家授課、調(diào)研、人員互派交流等方式，針對性地加強(qiáng)相關(guān)人員培訓(xùn)，包含環(huán)境保護(hù)、國土資源等專業(yè)知識及證據(jù)收集、保護(hù)和保密等內(nèi)容。

（六）設(shè)置被調(diào)查人救濟(jì)制度

為避免調(diào)查核實(shí)權(quán)的膨脹和濫用，應(yīng)為被調(diào)查人設(shè)置相應(yīng)的救濟(jì)途徑。明確被調(diào)查人的權(quán)利和義務(wù)，設(shè)定權(quán)力邊界。設(shè)置被調(diào)查人的異議、復(fù)議制度，由辦案檢察院的上級院審查。并將該制度與瑕疵證據(jù)辨別、非法證據(jù)排除制度聯(lián)系起來。

注釋：

［1］參見顏卉：《增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的可操作性》，《人民檢察》2013年第10期。

［2］最高人民檢察院民事行政檢察廳編：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐與探索》，中國檢察出版社2017年第一版，第89頁。

［3］參見王振、孫秀明、馮桂波：《公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的問題與對策》，《檢察調(diào)研與指導(dǎo)》2018年第4輯（總第23輯）。

［4］參見張貴才、董芹江：《公益訴訟調(diào)查核實(shí)程序有待完善》，《檢察日報(bào)》2016年9月18日。

［5］《人民檢察院司法警察條例》第7條關(guān)于人民檢察院司法警察依法履行的職責(zé)中主要是刑事檢察方面的職責(zé)。

［6］參見李強(qiáng)：《民事訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)研究》，南京師范大學(xué)2016年博士學(xué)位論文，第174頁。雖其主張的是民事訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)，其觀點(diǎn)也可適用于公益訴訟中。

［7］參見王杏飛：《優(yōu)化民行檢察監(jiān)督，亟待健全檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)制度》，《人民政協(xié)報(bào)》2014年2月25日。

［8］參見張雪樵：《〈最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋〉的理解與適用》，《檢察日報(bào)》2018年3月17日。

［9］最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關(guān)于辦理刑事案件嚴(yán)格排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》第7條規(guī)定。

［10］參見湯維建：《公益訴訟的四大取證模式》，《檢察日報(bào)》2019年1月21日。

［11］參見任建煒、張?jiān)矗骸都?xì)化行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)機(jī)制》，《檢察日報(bào)》2019年1月21日；沈冰川：《借鑒行政調(diào)查制度完善公益訴訟調(diào)查方式》，《檢察日報(bào)》2019年1月21日。兩篇文章均提出可以賦予檢察機(jī)關(guān)一定的強(qiáng)制性措施。