新時代“行政檢察”概念論*

● 梁春程/文

行政檢察是新時代中國特色法律監(jiān)督體系的重要制度創(chuàng)新，其不僅有利于構(gòu)建科學(xué)的行政監(jiān)督體系，對于修復(fù)檢察制度在國家治理體系中的應(yīng)有地位、提升檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督能力，也具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。［1］然而，長期以來我們對行政檢察的基礎(chǔ)理論研究并不深入，在概念、功能、體系、范圍等問題上認(rèn)識不夠清晰。在全國檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)黨的十九大精神，進(jìn)一步聚焦法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，全面總結(jié)三十年來民事行政檢察工作之際，本文擬簡要回顧行政檢察的發(fā)展歷程，揭示當(dāng)前行政檢察概念所面臨的困境，在厘清新時代檢察權(quán)核心價值的基礎(chǔ)上，遵循嚴(yán)格主義的進(jìn)路闡述行政檢察概念的內(nèi)涵和外延。

一、歷史流變中的行政檢察

（一）行政檢察的實(shí)踐演變

我國行政檢察可以溯源到建國初期檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督職能，這一時期檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)建議書、提請書、抗議書、報告書等監(jiān)督方式，積極糾正行政違法行為，取得一定的成效。但隨著1957年“反右”斗爭開始，一般監(jiān)督受到錯誤的政治批判。1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后，一般監(jiān)督權(quán)被取消，檢察機(jī)關(guān)行政監(jiān)督的實(shí)踐隨之沉寂。

此后，隨著《民事訴訟法》《行政訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)在審判領(lǐng)域的監(jiān)督職權(quán)，“民事行政檢察”應(yīng)運(yùn)而生。但由于行政訴訟的實(shí)踐困境，兼之檢察機(jī)關(guān)自身重視投入不足，行政訴訟檢察在辦案數(shù)量和實(shí)際效果方面均差強(qiáng)人意。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，隨著黨和國家對法治的高度重視，拓寬檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督范圍和方式成為檢察改革的新趨勢：一是基于憲法法律對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位，意圖拓寬檢察機(jī)關(guān)行政訴訟監(jiān)督職權(quán)的“行政公訴”和“行政公益訴訟”成為熱點(diǎn)。［2］二是檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法與刑事司法銜接（以下簡稱“兩法銜接”）中的行政監(jiān)督職責(zé)引起關(guān)注。三是以參與社會治理為目標(biāo)的行政執(zhí)法檢察建議蔚然成風(fēng)。［3］四是直接面向行政執(zhí)法活動的檢察監(jiān)督初現(xiàn)端倪。［4］

2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”）提出“完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度”“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)督促其糾正”“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”等改革任務(wù)。作為回應(yīng)，2015年、2016年最高人民檢察院工作報告在行政訴訟監(jiān)督工作之外，均單獨(dú)論述行政檢察工作，體現(xiàn)出對這項(xiàng)工作的新認(rèn)識、新部署。

（二）行政檢察的理論演變

行政法學(xué)通說將“行政檢察”界定為檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查和提起公訴、對監(jiān)管場所及其管教人員實(shí)施日常監(jiān)督的行政法制監(jiān)督職能。［5］在此基礎(chǔ)上，檢察學(xué)者增加了其他與行政監(jiān)督活動有關(guān)的檢察工作，將行政檢察區(qū)分為刑事路徑和非刑事路徑，前者包括職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督和刑事執(zhí)行監(jiān)督，后者包括勞教檢察監(jiān)督、職務(wù)犯罪預(yù)防、行政訴訟監(jiān)督、行政公訴、督促與支持起訴、“兩法銜接”監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督、行政檢察調(diào)解。［6］但反對觀點(diǎn)認(rèn)為，從法律規(guī)范層面看，行政檢察僅指檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟開展的專門監(jiān)督活動。［7］職務(wù)犯罪偵查是國家對公職人員職務(wù)犯罪偵查職權(quán)的法律安排，與檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督無關(guān)。［8］偵查監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督的監(jiān)督對象雖是行政機(jī)關(guān)，但檢察機(jī)關(guān)在此履行的系司法職責(zé)。［9］

2015年之后，行政檢察的概念面臨擴(kuò)張和限縮的兩難境地。擴(kuò)張說認(rèn)為，行政檢察既面向行政審判，也面向行政執(zhí)法，包括行政訴訟監(jiān)督、行政公益訴訟、行政執(zhí)法檢察、行政強(qiáng)制措施檢察。［10］限縮說認(rèn)為，行政檢察應(yīng)定位為檢察機(jī)關(guān)對“公共行政”依法直接進(jìn)行的法律監(jiān)督，主要包括行政執(zhí)法檢察、行政司法監(jiān)督、行政抽象命令抗告程序、反腐敗執(zhí)法監(jiān)督。行政訴訟監(jiān)督系檢察權(quán)對司法審判的補(bǔ)強(qiáng)，應(yīng)歸于訴訟監(jiān)督范疇。行政公益訴訟是檢察權(quán)作為公共利益之代表而產(chǎn)生的公訴職權(quán)擴(kuò)張，不屬于行政檢察監(jiān)督。［11］此外，還有折衷的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政檢察特指檢察機(jī)關(guān)依法直接對行政活動進(jìn)行的法律監(jiān)督，包括行政公益訴訟、行政違法行為檢察和行政強(qiáng)制措施檢察三項(xiàng)改革任務(wù)。［12］可見，在行政檢察的概念界定上，理論界也存在較大的分歧。

二、現(xiàn)行行政檢察的概念及其困境

隨著2017年檢察公益訴訟制度通過法律修改正式確立，最高人民檢察院提出推動刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的戰(zhàn)略部署。然而由于《人民檢察院組織法》修改最終沒有吸納檢察機(jī)關(guān)督促糾正行政違法行為的條款，行政檢察在監(jiān)督職權(quán)方面遭遇 “從無到有再到無”的質(zhì)疑。2019年初，最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后單獨(dú)設(shè)立第七檢察廳負(fù)責(zé)行政檢察工作，其職責(zé)主要包括行政審判監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督以及行政執(zhí)行活動監(jiān)督。這不由引發(fā)我們對新時代行政檢察的概念的思考。

一方面，限縮于行政訴訟監(jiān)督的概念界定忽視了行政檢察的核心價值。行政檢察是黨中央站在全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略高度要求檢察機(jī)關(guān)“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”的重要改革措施，其最鮮明的特征就在于走出訴訟程序、前移監(jiān)督關(guān)口、面向行政活動、減少行政爭議，而不是擺脫司法審判困局、緩解行政審判機(jī)關(guān)的壓力、暢通行政執(zhí)法和司法的程序銜接。

另一方面，行政檢察的概念應(yīng)當(dāng)能反映研究對象的本質(zhì)特征，有助于形成科學(xué)的理論體系。職務(wù)犯罪偵查、行政公益訴訟等制度雖然均與公權(quán)力監(jiān)督密切相關(guān)，但在理論基礎(chǔ)、對象范圍、程序方式、效果責(zé)任等方面有其特殊性，在促進(jìn)依法行政和公正司法的總體目標(biāo)上難以實(shí)現(xiàn)行政檢察理論體系的邏輯自洽。

三、法律監(jiān)督視角下行政檢察的概念界定

行政檢察是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的重要組成部分，其應(yīng)當(dāng)“一手托兩家”，既監(jiān)督人民法院公正司法，又促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。［13］因此，我們需要從法律監(jiān)督的邏輯體系和發(fā)展前瞻出發(fā)，重新認(rèn)識和構(gòu)建行政檢察，厘清行政檢察概念的內(nèi)涵和外延，在保持邏輯嚴(yán)密、體系完整的同時，也為新時代行政檢察的創(chuàng)新發(fā)展提供理論支撐。

首先，界定行政檢察概念必須基于檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。從一般詞義上看，行政檢察應(yīng)當(dāng)有兩個子概念，即行政訴訟檢察和行政執(zhí)法檢察。從立法依據(jù)以及當(dāng)前檢察機(jī)構(gòu)職能通報看，行政檢察主要是指行政訴訟檢察。然而，從憲法學(xué)理上看，行政檢察乃是一種法律監(jiān)督職能，盡管《憲法》《人民檢察院組織法》《行政訴訟法》等基本法律對“檢察權(quán)”并沒有直接、明確的規(guī)定，但不管是從行政檢察的實(shí)踐和行政法治發(fā)展的潮流，還是從理論界對“法律監(jiān)督”和“檢察權(quán)”的闡述看，檢察權(quán)是國家權(quán)力配置和權(quán)力制衡的產(chǎn)物，法律監(jiān)督應(yīng)從“法律實(shí)施”而不僅是訴訟監(jiān)督層面確定監(jiān)督對象，其立足點(diǎn)不僅僅是基于訴訟程序的設(shè)計。［14］

第二，行政檢察不可與刑事訴訟監(jiān)督制度相混淆。檢察權(quán)發(fā)端于對警察權(quán)的制約，但在大多數(shù)國家司法體制當(dāng)中，“檢察”都通常被理解為一種以刑事公訴為主要職能的活動，只在中國、前蘇聯(lián)等少數(shù)國家，檢察機(jī)關(guān)被賦予履行法律監(jiān)督、維護(hù)法制統(tǒng)一的憲政使命。［15］職務(wù)犯罪偵查主要著眼于對公職人員的廉潔性、合法性的監(jiān)督，偵查以及刑事執(zhí)行監(jiān)督主要針對的是刑事司法領(lǐng)域的違法行為，“兩法銜接”監(jiān)督關(guān)注的是移送刑事立案的問題，實(shí)際上是作為刑事立案監(jiān)督的延伸，因此上述內(nèi)容均不應(yīng)納入行政檢察的范疇。

第三，行政檢察著眼于及時糾偏，與行政公益訴訟制度的出發(fā)點(diǎn)并不相同。行政檢察主要著眼于對行政不作為、亂作為的督促預(yù)防，維護(hù)行政法治秩序。而行政公益訴訟主要針對的是特定領(lǐng)域社會公共利益和國家利益的保護(hù)，行政監(jiān)督僅是其副產(chǎn)品。當(dāng)然，行政公益訴訟不僅是行政訴訟制度的重要內(nèi)容，也是檢察制度的重要組成部分。將行政機(jī)關(guān)的違法行為提交法院審判也可以視為行政檢察功能實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)保障性措施。

第四，行政強(qiáng)制措施的司法監(jiān)督具有其獨(dú)立價值。我國檢察制度來自于列寧的法律監(jiān)督理論，其主要是防止國家分裂，保障憲法法律法律在全國統(tǒng)一正確實(shí)施，維護(hù)的是整個國家的法治秩序，原則上不介入一般的私益救濟(jì)。行政強(qiáng)制措施是一種高權(quán)性行政行為，具有單方性、強(qiáng)制性、附屬性等特征，通常對公民人身、財產(chǎn)權(quán)益造成重大影響。因此其救濟(jì)和監(jiān)督途徑應(yīng)當(dāng)具有及時性、中斷性、權(quán)威性等優(yōu)勢，以防止公民權(quán)利遭受不可逆轉(zhuǎn)的侵害?！稕Q定》對行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督主體概括表述為司法機(jī)關(guān)，表明該項(xiàng)改革措施需要與審判機(jī)關(guān)協(xié)同推進(jìn)，一起構(gòu)建全過程的監(jiān)督鏈條?？梢?，作為一種強(qiáng)化人權(quán)司法保障的司法監(jiān)督制度，行政強(qiáng)制措施監(jiān)督機(jī)制將在行政檢察之外發(fā)揮更大的效用。

綜上，行政檢察不僅包括行政訴訟檢察監(jiān)督，還包括行政違法行為檢察監(jiān)督，后者特指檢察機(jī)關(guān)對在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為督促其糾正，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法的法律監(jiān)督制度。

注釋：

［1］ 章志遠(yuǎn)：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度正式試水》，《經(jīng)濟(jì)日報》2015年7月16日。

［2］ 參見田凱：《論行政公訴制度的法理基礎(chǔ)》，《河南社會科學(xué)》2010年第5期；孫謙：《設(shè)置行政公訴的價值目標(biāo)與制度構(gòu)想》，《中國社會科學(xué)》2011年第1期。

［3］ 姜偉、楊雋： 《檢察建議法制化的歷史、現(xiàn)實(shí)和比較》，《政治與法律》2010 年第10 期。

［4］ 河南省檢察院民行處： 《河南省檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法行為開展法律監(jiān)督的三種模式初探》，《檢察實(shí)踐》2005年第6期；唐張：《行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的基層探索》，《中國檢察官》2013 年第10 期（下）。

［5］ 參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年版，第146頁。

［6］ 參見傅國云：《行政檢察監(jiān)督研究：從歷史變遷到制度架構(gòu)》，法律出版社2014年版，第3-5頁；韓成軍：《依法治國視野下行政權(quán)的檢察監(jiān)督》，中國檢察出版社2015年版，第42-43頁。

［7］ 參見田凱：《行政檢察制度初論》，《人民檢察》2014年第11期。

［8］ 參見王玄瑋：《論檢察權(quán)對行政權(quán)的法律監(jiān)督》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2011年第3期。

［9］ 參見陳衛(wèi)東：《我國檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析》，《法學(xué)研究》2002年第2期。

［10］ 參見馬懷德：《行政法前沿問題研究》，中國政法大學(xué)出版社2018年版，第506頁。

［11］ 秦前紅：《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位》，《東方法學(xué)》2018年第1期；陳瑞華：《檢察權(quán)何去何從》，《政法論壇》2018年第1期。

［12］ 解志勇：《行政檢察：解決行政爭議的第三條道路》，《中國法學(xué)》2015年第1期。

［13］ 參見張相軍：《關(guān)于做好新時代行政檢察工作的思考》，《中國檢察官》2019年第4期（上）。

［14］ 參見胡衛(wèi)列：《行政權(quán)的法律監(jiān)督制度研究》，載孫謙主編：《檢察論叢》（第20卷），法律出版社2015年版，第14頁。

［15］ 張步洪：《行政檢察制度論》，中國檢察出版社2013年版，第2頁。