提升重大行政決策質(zhì)量的制度保障

楊偉東［中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教授］

2019年5月，國(guó)務(wù)院公布《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），宣告經(jīng)過多年努力我國(guó)統(tǒng)一的重大行政決策程序立法得以面世，標(biāo)志著我國(guó)重大行政決策法治化邁上新的臺(tái)階。

在現(xiàn)代社會(huì)，重大行政決策是政府及相關(guān)部門對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的重大事項(xiàng)進(jìn)行的規(guī)劃、安排和決斷，故與一般的行政決定不同，其往往具有重大性和影響性，決策正確與否常常決定著其他各項(xiàng)工作的成敗，因此其始終居于政府工作的中心地位。然而，與重大行政決策的地位不相稱的是，重大行政決策規(guī)范性和約束性不足，實(shí)踐中違法決策、隨意決策等問題突出，因決策的違法失誤給經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了重大損失。規(guī)范重大行政決策行為，是規(guī)范行政權(quán)力的重點(diǎn)，也是法治政府建設(shè)的重點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化，一直是我們努力的方向和目標(biāo)。《條例》以提高重大行政決策質(zhì)量和效率為使命，以重大行政決策程序的規(guī)范為重點(diǎn)，通過對(duì)重大行政決策的流程和環(huán)節(jié)作出強(qiáng)制性安排方式，為重大行政決策設(shè)置邊界、提出要求和確立標(biāo)準(zhǔn)。

一是明確適用范圍。行政機(jī)關(guān)數(shù)量眾多，行政決策種類各異?！稐l例》規(guī)定縣級(jí)以上地方政府作出和調(diào)整重大行政決策程序適用該《條例》，而縣級(jí)以上政府部門和鄉(xiāng)級(jí)政府作出和調(diào)整重大行政決策程序，參照本《條例》的規(guī)定執(zhí)行。關(guān)于決策事項(xiàng)范圍，是立法的重點(diǎn)也是難點(diǎn)。鑒于重大行政決策的復(fù)雜性和多樣性，《條例》采用兩種典型方式加以規(guī)定。一種方式是，明確規(guī)定適用事項(xiàng)加決策事項(xiàng)目錄。前者在于確立重大行政決策的基本范圍，后者在于適應(yīng)各級(jí)政府決策職能的需要，賦予地方政府結(jié)合職責(zé)權(quán)限和本地實(shí)際確定決策事項(xiàng)目錄、標(biāo)準(zhǔn)并經(jīng)同級(jí)黨委同意向社會(huì)公布。另一種方式是，肯定性列舉加排除性列舉。前者在于從正面確定適用事項(xiàng)，規(guī)定重大公共政策和措施、重要規(guī)劃、重大公共建設(shè)項(xiàng)目及其他重大事項(xiàng)屬于《條例》調(diào)整對(duì)象，后者在于列明不適用事項(xiàng)，將宏觀調(diào)控決策、政府立法決策和突發(fā)事件應(yīng)急決策及立法特別事項(xiàng)排除在適用范圍之外。

二是確立根本要求和基本原則?！稐l例》規(guī)定將堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為重大行政決策的根本要求，明確“重大行政決策必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到重大決策全過程”。同時(shí)，規(guī)定了重大行政決策應(yīng)遵循三項(xiàng)基本原則：科學(xué)決策原則，要求決策貫徹新發(fā)展理念，從實(shí)際出發(fā)，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)和方式，尊重客觀規(guī)律；民主決策原則，要求決策充分聽取各方面意見，保障人民群眾通過多種途徑和形式參與決策；依法決策原則，要求決策嚴(yán)格遵守法定權(quán)限和法定程序，保證決策內(nèi)容合乎法律規(guī)定。

三是確定程序安排。這是《條例》的核心內(nèi)容，也是精心打造的制度安排?！稐l例》以重大行政決策的基本流程為架構(gòu)共分三章加以規(guī)定，分別為決策草案的形成、合法性審查和集體討論決定、決策執(zhí)行和調(diào)整。

決策草案的形成是決策的第一個(gè)環(huán)節(jié)，決定著決策的準(zhǔn)備和基礎(chǔ)是否充分。為此，《條例》規(guī)定了決策啟動(dòng)、公眾參與、專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估四大程序機(jī)制，并對(duì)各個(gè)機(jī)制作出具體規(guī)定，以期通過決策承辦單位的精心準(zhǔn)備、匯集民眾的智慧和專家意見，以及借助風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這一新型治理手段，為決策作出提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

合法性審查是決策的第二個(gè)環(huán)節(jié)，決定著決策是否正當(dāng)、合法?！稐l例》規(guī)定合法性審查為決策必經(jīng)程序，決策草案提交決策機(jī)關(guān)討論前應(yīng)由審查部門進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的不得提交決策機(jī)關(guān)討論。

集體討論決定和公布是決策的第三個(gè)環(huán)節(jié)，是決策的實(shí)質(zhì)環(huán)節(jié)?！稐l例》規(guī)定集體討論決定為決策必經(jīng)程序，并堅(jiān)持行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，由行政首長(zhǎng)在集體討論基礎(chǔ)上作出決定。為防止一把手隨意決策，《條例》規(guī)定會(huì)議組成人員應(yīng)充分發(fā)表意見，行政首長(zhǎng)最后發(fā)表意見。行政首長(zhǎng)擬作出的決定與出席的會(huì)議組成人員多數(shù)人的意見不一致的，應(yīng)當(dāng)在會(huì)上說(shuō)明理由。會(huì)議討論情況和決定應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄?！稐l例》同時(shí)規(guī)定決策出臺(tái)前應(yīng)依規(guī)定向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。

決策執(zhí)行和調(diào)整是決策之后的延伸環(huán)節(jié)，也是有效決策和合理決策不可或缺的環(huán)節(jié)?！稐l例》規(guī)定決策機(jī)關(guān)應(yīng)明確決策執(zhí)行單位，要求執(zhí)行單位應(yīng)當(dāng)全面、及時(shí)、正確執(zhí)行決策，并報(bào)告執(zhí)行情況和發(fā)生變化等情況?！稐l例》確立了決策后評(píng)估制度，明確評(píng)估要求?！稐l例》嚴(yán)格規(guī)范決策調(diào)整要求，規(guī)定未經(jīng)法定程序不得隨意變更或者停止執(zhí)行。需要作出重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)履行相關(guān)法定程序。

四是設(shè)定法律責(zé)任。有權(quán)必有責(zé)，違法必追究，是現(xiàn)代法治的基本要求。對(duì)重大行政決策尤其如此，為落實(shí)決策程序制度的剛性約束，必須設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任?！稐l例》對(duì)決策機(jī)關(guān)、決策承辦單位和承擔(dān)決策有關(guān)工作的單位、決策執(zhí)行單位、參與決策的專家專業(yè)機(jī)構(gòu)等參與決策的各類主體，分別規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

重大行政決策既關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，也關(guān)乎法治政府建設(shè)，《重大行政決策程序暫行條例》通過法治化路徑為此項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行合理規(guī)制，其實(shí)施必將為提升重大行政決策水平提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。