巡回檢察背景下優(yōu)化減刑假釋辦案程序的思考*

● 湖北省荊州市江北地區(qū)人民檢察院課題組/文

一、探索改革的背景

2018 年初，在最高人民檢察院的指導(dǎo)下，全國(guó)12個(gè)省市區(qū)檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄開展了巡回檢察試點(diǎn)。巡回檢察試點(diǎn)以前，一般由派駐監(jiān)獄檢察機(jī)關(guān)辦理刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督案件，由于“減假暫”案件本身基數(shù)大、提請(qǐng)批次多、審查期限短的特性，牽扯了辦案人員大量的時(shí)間和精力，以致弱化了日常檢察的力度。湖北省荊州市江北地區(qū)人民檢察院作為全國(guó)首批巡回檢察試點(diǎn)院之一，在新的“駐+巡”的模式下，結(jié)合監(jiān)獄巡回檢察改革，分兩個(gè)步驟對(duì)于優(yōu)化刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督案件辦理模式進(jìn)行了深入思考和實(shí)踐探索。第一步，探索將辦理“減假暫”案件職能從駐監(jiān)檢察室分離出來(lái)，成立刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督部門，用專業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)辦理“減假暫”案件，有效破解了監(jiān)管改造監(jiān)督與辦理刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督案件“兩手都要抓，兩手都抓不好”的難題，巡回檢察工作解除了后顧之憂，能夠集中時(shí)間和精力開展日常檢察、交叉檢察和巡回檢察。第二步，探索將減刑、假釋案件從三段式改革為二段式審查模式，精簡(jiǎn)提請(qǐng)中審查階段，優(yōu)化辦案流程。為此，江北地區(qū)人民檢察院赴遼寧省大連市城郊地區(qū)人民檢察院、山東省淄博市城郊地區(qū)人民檢察院考察學(xué)習(xí)，同時(shí)以書面和電話方式咨詢了山東、上海、四川等10 余個(gè)執(zhí)檢派出人民檢察院，了解“減假”案件的辦理模式，深刻認(rèn)識(shí)到目前三段式審查存在的問題，更加堅(jiān)定了改革減刑假釋辦案程序的決心。

二、存在的問題及分析

在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)執(zhí)檢子系統(tǒng)中，辦理減刑、假釋監(jiān)督案件采取三段式審查，即分別對(duì)減刑、假釋提請(qǐng)中、提請(qǐng)審查（開庭）和法院裁定三個(gè)階段進(jìn)行辦案式監(jiān)督。線下與之對(duì)應(yīng)的是，自監(jiān)獄擬呈報(bào)減刑、假釋尚未形成正式意見時(shí)，檢察機(jī)關(guān)即開展辦案式審查監(jiān)督，且在實(shí)踐操作中，提請(qǐng)中審查階段成為刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督的重頭戲。隨著巡回檢察的逐步推進(jìn)，該辦案模式日漸暴露出諸多問題。

（一）提請(qǐng)中辦案式審查缺乏明確的法律依據(jù)

目前，法律并無(wú)明文規(guī)定對(duì)減刑、假釋第一階段提請(qǐng)中審查如何開展檢察監(jiān)督?！缎淌略V訟法》第273條、第274 條對(duì)于減刑、假釋案件開展檢察監(jiān)督做了明確規(guī)定?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第649 條、《人民檢察院辦理減刑、假釋案件規(guī)定》第10 條對(duì)《刑事訴訟法》的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化。解讀法律規(guī)定，在減刑、假釋案件辦理中，人民檢察院開展逐案審查監(jiān)督介入的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為收到建議書副本之后，檢察監(jiān)督的重點(diǎn)是法院審理和裁定環(huán)節(jié)，檢察意見的對(duì)象主要是人民法院，送達(dá)執(zhí)行機(jī)關(guān)的是副本。檢察機(jī)關(guān)可以向執(zhí)行機(jī)關(guān)提出書面糾正意見，不是必須提出，提出的也不是檢察意見。而事實(shí)上，在目前適用的三段式審查中，將每個(gè)減刑、假釋案件的提請(qǐng)中活動(dòng)進(jìn)行辦案式審查監(jiān)督，90%的糾正意見在提請(qǐng)中審查階段提出，90%以上的檢察意見是發(fā)往執(zhí)行機(jī)關(guān)，提請(qǐng)中辦案式審查模式與法律規(guī)定不相符。

（二）提請(qǐng)中辦案式審查弱化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位

提請(qǐng)中審查依據(jù)的是司法部《監(jiān)獄提請(qǐng)減刑、假釋工作程序規(guī)定》第12 條的規(guī)定，在監(jiān)獄長(zhǎng)辦公會(huì)前征求人民檢察院意見，將減刑評(píng)審委員會(huì)和檢察機(jī)關(guān)的意見一并報(bào)請(qǐng)監(jiān)獄長(zhǎng)辦公會(huì)議審議決定。該規(guī)定本意雖為監(jiān)獄決定是否采納檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督意見，但實(shí)際上卻將檢察意見視同監(jiān)獄內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)意見予以審議，相當(dāng)于將監(jiān)獄提請(qǐng)權(quán)設(shè)置高于檢察監(jiān)督權(quán)，弱化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位，與《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》的規(guī)定相悖。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律對(duì)提請(qǐng)減刑活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，從法理和憲法定位上說(shuō)，法律監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)高于減刑建議提請(qǐng)權(quán)。從法規(guī)的效力上看，司法部的規(guī)定是針對(duì)監(jiān)獄規(guī)范報(bào)請(qǐng)程序，不屬于指導(dǎo)性法律法規(guī)，監(jiān)獄在此階段征求檢察機(jī)關(guān)意見并不表示檢察機(jī)關(guān)必須在該階段發(fā)表檢察意見，該規(guī)定對(duì)檢察機(jī)關(guān)如何開展監(jiān)督并無(wú)程序規(guī)范上的約束力。

（三）巡回檢察改革使提請(qǐng)中辦案式審查失去現(xiàn)實(shí)意義

三段式審查產(chǎn)生的背景是，在刑事執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)獄檢察時(shí)代，依靠駐監(jiān)獄檢察室的日常監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，可以及早發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督糾正提請(qǐng)環(huán)節(jié)的各類問題。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮強(qiáng)化法律監(jiān)督、維護(hù)公平正義起到了一定的作用。2018 年初，全國(guó)12 個(gè)省市區(qū)檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄開展了巡回檢察試點(diǎn)，2019 年7 月1 日后全國(guó)檢察機(jī)關(guān)全面推行對(duì)監(jiān)獄巡回檢察。隨著巡回檢察模式的推進(jìn)，制度設(shè)計(jì)上不再以日常監(jiān)督為主，監(jiān)督信息渠道變窄，審查依據(jù)僅依賴于執(zhí)行機(jī)關(guān)提供的減刑材料，提請(qǐng)中和提請(qǐng)開庭階段審查內(nèi)容相同程序重復(fù)，致使提請(qǐng)中階段辦案式審查失去了現(xiàn)實(shí)意義。

（四）提請(qǐng)中辦案審查不符合司法辦案邏輯

在司法實(shí)踐中，辦案程序的啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)是以上一程序的終局性決定或者裁定為啟動(dòng)依據(jù)，比如刑事案件審查起訴應(yīng)當(dāng)在偵查終結(jié)收到起訴意見書后啟動(dòng)，法院立案審判也是基于檢察機(jī)關(guān)提起公訴移送起訴書。而減刑提請(qǐng)中審查這一階段仍處于監(jiān)獄內(nèi)部審查環(huán)節(jié)，減刑、假釋評(píng)審委員會(huì)提出的是擬報(bào)請(qǐng)減刑建議，審查監(jiān)督的對(duì)象是尚未形成正式意見的草稿，并非終局性決定，從司法辦案程序上講不符合邏輯。且提請(qǐng)中審查與執(zhí)行機(jī)關(guān)內(nèi)部審核同步進(jìn)行，審查標(biāo)準(zhǔn)和掌握重點(diǎn)基本一致，“二監(jiān)管”式審查浪費(fèi)了司法資源。在以報(bào)表數(shù)據(jù)為績(jī)考主要依據(jù)的機(jī)制下，為提升糾正率，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部存在將執(zhí)行機(jī)關(guān)已經(jīng)自行發(fā)現(xiàn)自行糾正的案件填錄報(bào)表的現(xiàn)象，有湊數(shù)之嫌，嚴(yán)重?fù)p害了檢察監(jiān)督的公信力。執(zhí)行機(jī)關(guān)收到檢察意見之后難以心悅誠(chéng)服，監(jiān)督質(zhì)效大打折扣，不符合幫助監(jiān)獄發(fā)現(xiàn)問題、推動(dòng)監(jiān)獄解決問題的雙贏多贏共贏檢察監(jiān)督新理念。

（五）三段式辦案審查形式主義大于監(jiān)督實(shí)效

按照?qǐng)?zhí)檢子系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，每個(gè)減刑、假釋案件須分三個(gè)階段創(chuàng)建三個(gè)案件，且每階段均需填錄案卡、做風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和法律文書。由于減刑案件數(shù)量大，周期短，批次多，各院都面臨人少案多的困境，大量時(shí)間和精力被耗費(fèi)在執(zhí)檢子系統(tǒng)填錄上。尤其是第一階段與第二階段相隔時(shí)間短，在剛剛經(jīng)歷了第一階段的超負(fù)荷工作之后，很難進(jìn)行第二階段的高質(zhì)量審查。大多是流程式地創(chuàng)建案件、制作重復(fù)的文書，而線上重復(fù)工作耗費(fèi)大量人力物力，擠占了案件實(shí)體審查的時(shí)間，用于個(gè)案外調(diào)、精細(xì)化監(jiān)督的精力被大大削減，造成執(zhí)檢案件僅有數(shù)量虛高，辦案效果不好，法律文書雷同，精品案例缺乏的現(xiàn)實(shí)狀況，背離了司法體制改革的初衷，不利于提升司法辦案質(zhì)效。

三、優(yōu)化減刑假釋辦案模式的改革探索

（一）各地減刑、假釋審查監(jiān)督辦案模式對(duì)比

隨著新時(shí)代檢察工作理念的更新，優(yōu)化減刑、假釋辦案程序已漸成共識(shí)。湖北省人民檢察院、遼寧省人民檢察院、山東省人民檢察院關(guān)于巡回檢察改革的調(diào)研報(bào)告中均提出在巡回檢察模式下，不便再逐案開展提請(qǐng)中的同步監(jiān)督審查，當(dāng)前辦理減刑、假釋辦案模式亟待調(diào)整。針對(duì)假釋案件審查模式中存在的問題，荊州市江北地區(qū)檢察院成立考察小組，經(jīng)過實(shí)地考察、書面和電話溝通等方式，咨詢了全國(guó)10 余個(gè)執(zhí)檢派出院，發(fā)現(xiàn)主要有以下四種辦案模式：

第一種是線上線下同步審查二、三階段。即是嚴(yán)格依照法律法規(guī)，對(duì)減刑、假釋提請(qǐng)中審查環(huán)節(jié)不予處理，不參加監(jiān)獄的評(píng)審委員會(huì)或者參加但不發(fā)表意見，不在執(zhí)檢子系統(tǒng)中創(chuàng)建提請(qǐng)中審查案件，從監(jiān)獄移送建議書副本后開始審查，大連市城郊地區(qū)檢察院即是采取該種模式，運(yùn)轉(zhuǎn)流暢并得到高檢院和遼寧省院認(rèn)可。

第二種是線上線下同步審查一、三兩個(gè)階段。即在監(jiān)獄評(píng)審委員會(huì)后、監(jiān)獄長(zhǎng)辦公會(huì)前進(jìn)行審查，在執(zhí)檢子系統(tǒng)中創(chuàng)建和填錄第一階段信息，第二階段只對(duì)法院開庭案件創(chuàng)建案卡、制作文書，進(jìn)行線下審查，不開庭的不再創(chuàng)建案件和制作文書。上海滬東地區(qū)檢察院采取該種模式審查，能夠順利抓取糾正數(shù)據(jù)。

第三種是線上線下不同步二段式審查。即線下審查第一、三階段，二階段除了出庭案件外不再審查。但執(zhí)檢子系統(tǒng)中創(chuàng)建第二、三階段的案卡，將線下第一階段糾正案件在第二階段上錄入，糾正數(shù)據(jù)抓取正常，但線上線下辦案程序不一致。

第四種是線下二段式審查而線上三段式審查。即線下審查一、三階段或者二、三階段，但在執(zhí)檢子系統(tǒng)中完整填錄三個(gè)階段的信息，并制作文書，可以保證案件數(shù)量的抓取和報(bào)表數(shù)據(jù)與最高人民檢察院要求一致。

（二）二段式審查模式是大勢(shì)所趨

對(duì)比各地減刑、假釋審查監(jiān)督辦案模式，去掉提請(qǐng)中審查階段，開展二段式審查更加符合當(dāng)前工作實(shí)際。一是二段式審查法律依據(jù)充分。二段式審查嚴(yán)格依照《刑事訴訟法》《人民檢察院辦理減刑、假釋案件規(guī)定》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》規(guī)定進(jìn)行審查監(jiān)督。二是二段式審查符合檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督定位。二段式審查意味著以后主要向法院提出糾正意見，不用為湊糾正數(shù)和監(jiān)獄協(xié)商，避免與監(jiān)獄的內(nèi)部審查程序交叉，不作監(jiān)獄辦案的“依靠”，更有利于檢察監(jiān)督權(quán)回歸本位。三是二段式審查可提升辦案質(zhì)效。去掉提請(qǐng)中審查階段，幾乎減少執(zhí)檢子系統(tǒng)線上一半的工作量，利于辦案人員集中精力對(duì)疑難復(fù)雜個(gè)案開展內(nèi)查外調(diào)，緊抓重點(diǎn)罪犯和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將檢察監(jiān)督做成剛性。四是有利于保持與同類別案件審查程序的一致性。同為刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督案件，暫予監(jiān)外執(zhí)行為二段式審查，將減刑、假釋案件優(yōu)化為二段式審查后，刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督類別的案件在線上線下流程上可做到完全一致。

（三）江北地區(qū)檢察院的改革探索

2019 年4 月30 日，湖北省人民檢察院第五檢察部書面函復(fù)了荊州市江北地區(qū)人民檢察院《關(guān)于優(yōu)化減刑、假釋辦案程序的考察調(diào)研報(bào)告》，同意荊州市江北地區(qū)人民檢察院進(jìn)行減刑、假釋辦案二段式審查改革試點(diǎn)。5 月初，荊州市江北地區(qū)人民檢察院即聯(lián)系荊州市中級(jí)人民法院、湖北省荊州監(jiān)獄、湖北省江北監(jiān)獄，召開“辦理減刑、假釋案件法檢監(jiān)聯(lián)席會(huì)”，并形成會(huì)議紀(jì)要，將二段式審查落實(shí)到具體操作中。線下從收到監(jiān)獄提請(qǐng)減刑、假釋建議書副本時(shí)正式啟動(dòng)案件審查，將提請(qǐng)中辦案式審查改為提前介入監(jiān)督，不再逐案發(fā)表意見。線上直接創(chuàng)建減刑、假釋提請(qǐng)審查（開庭）案件和法院裁定案件，制作法律文書。通過兩個(gè)季度的辦案實(shí)踐，江北地區(qū)檢察院共監(jiān)督審查974 件減刑、假釋案件，發(fā)出檢察建議8 份，向法院提出檢察意見34 份，與罪犯談話90 余次，調(diào)取證據(jù)117 份。二段式審查優(yōu)化了辦案方式，提升了檢察監(jiān)督的精度和準(zhǔn)度，尤其是針對(duì)類案發(fā)出的8 份檢察建議書在轄區(qū)監(jiān)獄進(jìn)行公開宣告，取得了良好效果，凸顯了檢察監(jiān)督的剛性。

四、優(yōu)化辦案程序的實(shí)踐思考

（一）準(zhǔn)確理解二段式審查監(jiān)督模式

提請(qǐng)中審查是對(duì)監(jiān)獄提請(qǐng)減刑活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，是落實(shí)刑事執(zhí)行檢察同步監(jiān)督的必然要求。在此階段，檢察機(jī)關(guān)通過提前介入監(jiān)督及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并予以糾正，可以有效縮短辦案時(shí)間，提高司法效率，充分保障罪犯合法權(quán)益。如果放棄此階段就無(wú)法全面掌握減刑、假釋提請(qǐng)活動(dòng)動(dòng)態(tài)，喪失對(duì)減刑、假釋案件開展監(jiān)督的先機(jī)和基礎(chǔ)。由三段式改二段式的監(jiān)督方式，并不是放棄對(duì)監(jiān)獄呈報(bào)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，而是更加優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)在此階段的監(jiān)督方式，摒棄過去三階段審查的繁冗程序，讓檢察官能夠集中更多精力開展重點(diǎn)監(jiān)督和精準(zhǔn)監(jiān)督。在監(jiān)獄呈報(bào)環(huán)節(jié)，雖然不再逐案創(chuàng)建案卡，制作審查文書，但如果發(fā)現(xiàn)問題，仍可以根據(jù)實(shí)際審查情況，靈活采取口頭糾正，糾正違法或檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督，既反映監(jiān)督過程，又增強(qiáng)監(jiān)督效果。所以三段式改二段式審查并不是形式上的簡(jiǎn)化，而是實(shí)質(zhì)性的優(yōu)化。

（二）重點(diǎn)強(qiáng)化審查監(jiān)督方式

要適應(yīng)新形勢(shì)下刑事執(zhí)行檢察“派駐改巡回”監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變，在刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督與駐監(jiān)檢察日常監(jiān)督內(nèi)部分離的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化辦案式審查監(jiān)督方式，讓減刑案件審查監(jiān)督回歸司法辦案屬性，以辦案的方式開展證據(jù)收集、事實(shí)認(rèn)定和法律適用等工作。一是要重點(diǎn)審查“三類罪犯”等11 類重點(diǎn)案件，特別是涉及到分級(jí)備案審查的案件，堅(jiān)持做到與罪犯本人、管教民警、兩名互監(jiān)組同改犯的“三見面”，詳細(xì)掌握其悔罪態(tài)度，增強(qiáng)司法辦案親歷性。二是要打牢日常監(jiān)督工作基礎(chǔ)。積極參加監(jiān)獄“四會(huì)”，詳細(xì)收集罪犯日常改造獲得表?yè)P(yáng)獎(jiǎng)勵(lì)及違紀(jì)違規(guī)情況。對(duì)重點(diǎn)罪犯進(jìn)行分類建檔，動(dòng)態(tài)掌握罪犯信息；結(jié)合專項(xiàng)活動(dòng)，借鑒巡回檢察的成效，保持內(nèi)部信息暢通。三是嚴(yán)格審查罪犯現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。結(jié)合計(jì)分考核獎(jiǎng)扣分情況，重點(diǎn)考察罪犯在服刑期間是否有嚴(yán)重違紀(jì)或?qū)掖芜`反監(jiān)規(guī)等不具備悔改表現(xiàn)的情形。

（三）正確看待案件數(shù)量減少的問題

減刑、假釋案件三段式改二段式審查，必然會(huì)造成辦案數(shù)據(jù)的整體下降，這是因?yàn)閿D出了三段式審查辦案的“水分”。要堅(jiān)持一切從檢察工作實(shí)際出發(fā)，做到知行合一，深入貫徹最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)提出的降低“案-件”比的要求，以“真找問題、找真問題、推動(dòng)真解決問題”的“三真”工作理念指導(dǎo)辦案實(shí)踐。辦理減刑、假釋監(jiān)督案件，不應(yīng)追求辦案數(shù)據(jù)虛高，而要重點(diǎn)在監(jiān)督質(zhì)量和效果上下功夫，以精品案例、優(yōu)秀文書以及“講好執(zhí)檢故事”為主。三段式審查改二段式審查只是一個(gè)開端，最終要致力于進(jìn)一步優(yōu)化和完善整個(gè)執(zhí)檢子系統(tǒng)的架構(gòu)，力爭(zhēng)早日實(shí)現(xiàn)減刑、假釋案件一段式辦理。

（四）有效建立監(jiān)督共贏局面

要進(jìn)一步明晰提請(qǐng)權(quán)、裁定權(quán)和監(jiān)督權(quán)的職責(zé)界限，對(duì)減刑、假釋案件進(jìn)行檢察監(jiān)督要回歸檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督者本位，既不做對(duì)監(jiān)獄提請(qǐng)?jiān)俅螌徍税殃P(guān)的“二監(jiān)管”，也不做對(duì)減刑幅度指手畫腳的“裁判員”。檢察監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變，需要就保證閱卷時(shí)間、規(guī)定合理審查期限、異議案件開庭審理、檢察意見發(fā)出與采納等問題，同時(shí)與監(jiān)獄、法院共同協(xié)商，達(dá)成共識(shí)。對(duì)監(jiān)獄來(lái)說(shuō)，將不再有“辦案助手”，倒逼監(jiān)獄強(qiáng)化辦案，獨(dú)立完成減刑、假釋案件提請(qǐng)呈報(bào)工作。對(duì)法院來(lái)說(shuō)，糾正文書比以往增多，開庭案件數(shù)和相應(yīng)工作量也會(huì)增加，這會(huì)有一段磨合和適應(yīng)期，也是改革必經(jīng)的階段，要在構(gòu)建法律職業(yè)共同體，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法、司法，監(jiān)督與被監(jiān)督分工配合制約的雙贏多贏共贏的理念下，最大限度爭(zhēng)取審判機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的支持。