民事公益訴訟懲罰性賠償金適用問題探析

● 詹金峰 陳 飛 湯維婷 /文

中共中央、國務院于2019 年5 月20 日印發(fā)的《關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》提出，“積極完善食品安全民事和行政公益訴訟，做好與民事和行政訴訟的銜接與配合，探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度?！保?］事實上，自2017 年修改《民事訴訟法》以來，各地檢察機關(guān)在提起消費民事公益訴訟時紛紛探索提出懲罰性賠償之訴訟請求，如廣東省廣州市檢察院訴劉邦亮制售假鹽案、浙江省縉云縣檢察院辦理的“毒油條”案等等。但從目前司法實踐來看，關(guān)于民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)恼J識分歧，不僅直接導致了不同法院在處理檢察機關(guān)提起懲罰性賠償請求問題上的差異，也影響到了消費民事公益訴訟的實際效果。因此，有必要對這些問題進行深入研討。

一、民事公益訴訟中檢察機關(guān)可否提起懲罰性賠償

《食品安全法》第148 條規(guī)定：“生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金。”

根據(jù)《食品安全法》及有關(guān)司法解釋，就一般的消費民事訴訟而言，消費者個人有權(quán)請求懲罰性賠償是毋庸置疑的。但是，在消費民事公益訴訟中，作為廣大消費者以及社會公益代表的檢察機關(guān)可否提起懲罰性賠償，從法條的規(guī)定來看并不明確。由此，就產(chǎn)生了檢察機關(guān)提起民事公益訴訟能否請求懲罰性賠償?shù)膯栴}。

關(guān)于這一問題，否定觀點的理由主要有二：第一，從有關(guān)法律條文的文本來看，請求權(quán)主體非常明確地限定為消費者。而懲罰性賠償作為一種特殊的賠償，應以法律有明文規(guī)定為前提，隨意擴大懲罰性賠償?shù)倪m用范圍是對法治的破壞，無異于審判者可以隨意剝奪經(jīng)營者的財產(chǎn)權(quán)。［2］第二，從民事法律關(guān)系的角度上看，懲罰性賠償雖然不同于傳統(tǒng)的補償性賠償，但是這種賠償仍然是以民事侵權(quán)關(guān)系與合同關(guān)系為基礎(chǔ)的［3］，而消費民事公益訴訟中檢察機關(guān)不是實際受害者以及合同當事人，并沒有支付價款或遭受損失，和生產(chǎn)者或消費者之間不存在作為基礎(chǔ)關(guān)系的合同或侵權(quán)法律關(guān)系，因此無權(quán)提出懲罰性賠償訴訟請求。

筆者認為，雖然現(xiàn)有法律和司法解釋對民事公益訴訟中檢察機關(guān)請求懲罰性賠償尚無明確規(guī)定，但由此完全否定檢察機關(guān)提起懲罰性賠償?shù)恼斝?，是值得商榷的?/p>

首先，最高人民法院民一庭負責人就《關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》答記者問中指出：第13 條在明確列舉請求權(quán)類型后面以一個“等”字作為保留，為將來法律修訂及司法實踐進一步發(fā)展后，消費民事公益訴訟的請求權(quán)類型擴張預留空間。［4］因此，從立法目的來看，民事公益訴訟中檢察機關(guān)或社會組織請求懲罰性賠償未必與懲罰性賠償設立之初衷相悖。另一方面，最高人民法院《關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》第17 條規(guī)定：“消費者協(xié)會依法提起公益訴訟的，參照適用本規(guī)定?！苯Y(jié)合該規(guī)定第15 條［5］，這一司法解釋賦予了消費者協(xié)會主張懲罰性賠償?shù)臋?quán)利。而在提起民事公益訴訟的層面，檢察機關(guān)和消費者協(xié)會具有法律地位上的同質(zhì)性，如果消費者協(xié)會有權(quán)主張懲罰性賠償金，那么檢察機關(guān)也應該同等視之。

其次，懲罰性賠償不僅是對受害者個人的補償，還在于對被告施以懲罰，以制止其重復實施違法行為，并給他人提供警戒和保護社會消費秩序與消費安全。［6］即懲罰性賠償是法院代表國家為彌補片面強調(diào)補償性民事責任之缺陷而對私生活作出的干預，它對當事人間利益再分配之目的乃是為了實現(xiàn)社會的實質(zhì)正義。［7］而檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，由其提起的消費民事公益訴訟除保護不特定消費者合法權(quán)益外，以懲罰為重要價值追求之一。換言之，由于追回的賠償往往無法兌付給實際受損害的消費者，檢察機關(guān)提起消費民事公益訴訟的實質(zhì)價值目標在于對被告施以懲罰、對社會形成教育效果，防止大規(guī)模消費侵權(quán)事件的再次發(fā)生。因此，在法律上賦予檢察機關(guān)提出懲罰性賠償?shù)臋?quán)利，不僅同懲罰性賠償設立之目的相合，也有利于最大限度發(fā)揮公益訴訟辦理一案、教育一片之效果，而反之則必然導致公益訴訟的效果大打折扣。

第三，從司法實務來看，消費公益訴訟案件中個體消費者往往消費量小、人員分散，且調(diào)查取證、起訴應訴等能力不足，在損失較小而訴訟成本遠高于收益的情況下，要求各個分散的個體消費者起訴并要求懲罰性賠償是不現(xiàn)實的。由此，往往造成違法行為長期持續(xù)、侵害眾多消費者權(quán)益，甚至危及社會消費安全，卻無人主張權(quán)利，追究違法者責任。因此，賦予檢察機關(guān)提出懲罰性賠償?shù)臋?quán)利，代表受損害的消費者請求賠償，威懾制假售假行為，阻止、防止大規(guī)模消費違法行為的發(fā)生確屬現(xiàn)實需要。

二、懲罰性賠償計算基準的確定

《食品安全法》第148 條規(guī)定消費者可以要求“價款十倍或者損失三倍的賠償金”。實務中，消費違法案件的損失往往難以衡量和確定，因此大多以“價款”為基準請求懲罰性賠償。但當“價款”難以確定或者不存在“價款”，計算基準如何確定有待商榷。

2016 年5 月至2017 年12 月，湯某某明知制作油條不能超限量使用含鋁添加劑，仍然在制作過程中過量使用明礬，并將油條出售給他人。2017 年10 月至12 月，市場監(jiān)管部門兩次對湯某某制作的油條及面團進行抽樣檢測，鋁殘留量分別為1319mg/kg 和1080mg/kg，超過國家規(guī)定的≤100 mg/kg 的標準十余倍。2018年10 月，檢察機關(guān)對湯某某作出相對不起訴處理。2019 年，檢察機關(guān)擬向法院提起民事公益訴訟，請求湯某某在媒體上公開賠禮道歉，并支付一定數(shù)額的懲罰性賠償。據(jù)湯某某在公安訊問時供述，其一年來共計生產(chǎn)、銷售油條3 萬根左右，至少2 萬根，售價為1元每根，利潤為0.2 元每根。消費違法案件涉及人數(shù)多且不特定，消費者消費情況也不盡相同，事實上無法準確計算、確定所有受害消費者實際支付的價款，因此一般只能像上述“毒油條”案一樣根據(jù)當事人供述估算價款。但此種方法估算的價款只是一個大概數(shù)字，甚至僅為一個范圍，無法確定提出懲罰性賠償?shù)木唧w金額。實踐中，檢察機關(guān)往往依據(jù)有利于被告的原則，就低確定價款。但反對意見認為有利于被告是刑事訴訟原則，而民事公益訴訟作為民事訴訟的一種特殊類型，并不適用這一原則。在被告多次自認銷售額應該在3 萬根左右的情況下，仍從有利于被告的角度采納當事人“至少2 萬根”之說法請求懲罰性賠償，可能構(gòu)成公共利益的讓渡和損失。

筆者認為，上述“毒油條”案中，除被告自認外，沒有其他證據(jù)可以證明具體價款，而被告自認的“3 萬根”是一個不確定數(shù)字，即被告估算自己生產(chǎn)、銷售的油條可能多于這個數(shù)字，也可能少于這個數(shù)字。而檢察機關(guān)若以一個不確定的價款提出懲罰性賠償，顯然不甚合適。另一方面，公益訴訟對公共利益而言，具有純收益性，不應過分強調(diào)檢察機關(guān)不能對公共利益進行讓渡，刑事公訴尚且存在認罪認罰從寬制度，何況民事公益訴訟？因此，在證據(jù)條件有限，價款數(shù)額難以確定的情況下，“就低”確定價款，有其合理性。

實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的另一種情況是不存在“價款”，如廣東陸豐施某甲生產(chǎn)銷售非法添加AB 水、殺根粉等化學物質(zhì)的豆芽案，食品藥品監(jiān)督管理局現(xiàn)場查扣繳獲價值9477 元的豆芽，但沒有證據(jù)證明其已有“毒豆芽”售出。豆芽尚未售出，自然不存在價款，那么在有證據(jù)證明用于經(jīng)營銷售的前提下，能否以查扣的貨值金額為基準計算？此類案件從行政監(jiān)管角度看，由于不存在銷售行為，市場監(jiān)管部門往往僅能督促當事人銷毀被查扣的食品，無法作出行政處罰等；從訴訟角度看，由于尚未造成損害，檢察機關(guān)無法請求補償性賠償，行為人實施違法行為而不會受到懲罰，必然助長其僥幸心理，致使其重復違法。而懲罰性賠償設立之目的即為懲戒被告，防止其重復違法行為，警示社會，維護消費安全,且上述情形中被告是以銷售為目的生產(chǎn)“毒豆芽”，尚未售出是因為執(zhí)法部門及時查處而非當事人悔悟。因此允許此類案件適用懲罰性賠償不僅符合懲罰性賠償設立之目的，而且有其合理性和現(xiàn)實需要。上述“毒豆芽“案中，陸豐市檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟，亦請求判令施某甲就其生產(chǎn)、銷售有毒有害豆芽承擔十倍懲罰性賠償共計94770 元，即以查扣貨值為基準請求懲罰性賠償，并得到法院支持。

三、彈性賠償金計算方式的適用

傳統(tǒng)消費者主張懲罰性賠償?shù)拿袷掳讣话闱闆r下個體消費者一次消費的數(shù)額有限，即使按價款十倍賠償，數(shù)額亦不會太高。但檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟往往涉及時間段較長、涉及面較廣，導致懲罰性賠償金數(shù)額遠高于被告承受范圍。如上述“毒油條”案中，湯某某生產(chǎn)、銷售油條至少2 萬根，如果按10倍計算，懲罰性賠償金將高達20 萬元，這對于一個年近六旬的早餐店主來說，執(zhí)行難度很大，案件之社會效果亦大打折扣。且此類案件當事人往往主觀惡性較小，如湯某某之所以在油條中加入明礬僅因為其學習的傳統(tǒng)配方即是如此。對此類行為人提出足以使其傾家蕩產(chǎn)的賠償請求不免有失合理性。因此，應當賦予檢察機關(guān)一定的處分權(quán)，采用彈性的賠償金計算方式，綜合考慮被告主觀過錯程度及其違法行為對社會的影響、被告的財產(chǎn)狀況、違法行為獲利情況、被告所采取的補救措施及其效果等［8］，合理確定懲罰性賠償之倍數(shù)。

關(guān)于確定懲罰性賠償倍數(shù)之程序，實踐中有兩種觀點：一是此自由裁量權(quán)直接賦予檢察機關(guān)，由檢察機關(guān)綜合各項因素采用合理倍數(shù)提出懲罰性賠償之訴訟請求；二是檢察機關(guān)只能按照法律規(guī)定提出10 倍懲罰性賠償，而在訴訟中可以通過調(diào)解或和解之方式降低賠償金額。筆者認為前種方式可能會造成檢察機關(guān)自由裁量權(quán)過大，且無法定公開程序，易引起社會質(zhì)疑。而后者有檢察、法院、被告三方參與，可以更好地平衡社會公共利益和被告權(quán)益。但同時需注意引入社會參與，和解、調(diào)解結(jié)果經(jīng)法院審查后向社會公告，無人提出異議后方可采用，更好地保障結(jié)果的公正性和合理性。

四、懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款

懲罰性賠償與刑事罰金、行政罰款存在同質(zhì)性，同屬懲罰性債權(quán)，只不過前者是私法債權(quán)，后兩者是公法債權(quán)。按照普通消費公益訴訟的理解，懲罰性賠償用于受害的消費者，則當然與行政處罰、刑事罰金不存在沖突。然而司法實踐中法院往往直接判決將懲罰性賠償金上繳國庫，即使未在判決中明確，最后歸屬也往往還是國庫。由此，實踐中有部分觀點認為民事懲罰性賠償金的性質(zhì)事實上與行政罰款、刑事罰金類似，應參照行政罰款與刑事罰金競合時相同的處理原則裁斷，如廣州市劉邦亮生產(chǎn)、銷售假鹽案，被告劉邦亮被判處的8 萬元罰金即在120 萬元的民事懲罰性賠償金中抵扣，劉邦亮實際僅支付112 萬元民事懲罰性賠償金。［9］

上繳國庫這一裁判方式雖然在形式上具有一定道理且易于操作，但正確性值得研究。雖然懲罰性賠償帶有懲戒性質(zhì)，但它是建立在違法商家與消費者之間的侵權(quán)法律關(guān)系之上的，因此不能抹殺其救濟性質(zhì)，其用途也應當是對受害人進行經(jīng)濟補償，而非變成單純的罰款。在懲罰性賠償中，國家應當獲得的是保障社會消費安全以及秩序上的利益，而非經(jīng)濟利益。因此，可以參照浙江省縉云縣檢察院辦理的陳某某生產(chǎn)、銷售非法添加“甜蜜素”的紅糖饅頭案等，以兌付營養(yǎng)餐等形式將懲罰性賠償用于補償受害消費者，而非上繳國庫?；诖?，懲罰性賠償金自然不存在抵扣罰金、罰款之問題。

五、環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)倪m用

目前僅《食品安全法》和《消保法》對懲罰性賠償金有所規(guī)定，但理論界有學者認為應當在生態(tài)環(huán)境資源領(lǐng)域增設懲罰性賠償。雖然目前環(huán)境民事公益訴訟的訴訟請求中普遍涵蓋賠償損失或恢復原狀內(nèi)容，但是顯然僅僅是補償性賠償，在部分環(huán)境公益訴訟中顯然不能達到威懾作用。環(huán)境違法行為不僅影響周邊甚至更廣闊范圍內(nèi)人民的生活狀況，甚至會對生態(tài)環(huán)境資源造成永久性損害。而部分環(huán)境污染損害后果有其隱蔽性，尤其大氣、水污染，由于水流沖刷、大氣流動速度較快，污染物會迅速稀釋、轉(zhuǎn)移，雖然泰州“天價”環(huán)境公益訴訟案確立了污染行為一旦發(fā)生，不因水環(huán)境的自我改善而影響污染者修復義務承擔的原則［10］，但這類案件多數(shù)無法評估環(huán)境損害。而我國環(huán)境行政法屬于粗放型發(fā)展，企業(yè)污染防治設施運行成本100 萬，而關(guān)閉污染防治設施非法排污的罰款可能僅20 萬，在巨大經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，市場主體難免會犧牲生態(tài)環(huán)境利益而獲取更大的經(jīng)濟效益。因此，在環(huán)境民事公益訴訟請求中引入懲罰性賠償，無疑會對責任主體起到更大的警示作用，從而減少甚至避免對生態(tài)環(huán)境的二次傷害。［11］

事實上，環(huán)境領(lǐng)域的懲罰性賠償在司法實踐中并非無跡可尋。江蘇省徐州市人民檢察院訴江蘇徐州市鴻順造紙有限公司水污染民事公益訴訟案中，法院就嘗試根據(jù)被告違法排污的主觀過錯程度、排污行為的隱蔽性以及環(huán)境損害后果等因素，確定了帶有一定懲罰性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境修復費用［12］——此案中鴻順公司多次被查獲私設暗管偷排廢水，法院判決以查明偷排廢水量的四倍計算生態(tài)環(huán)境修復費用，以虛擬治理成本法計算修復費用并以2.035 倍作為系數(shù)，從源頭上遏制企業(yè)違法排污。

注釋：

［1］新華社：《中共中央 國務院 關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-05/20/content_5393212.htm，最后訪問日期：2019 年8 月23 日。

［2］參見王政勇：《消費公益訴訟的司法理念及特殊審判規(guī)則的構(gòu)建》，《法律適用》2014 年第11 期。

［3］參見廖中洪、顏卉：《消費公益訴訟中的懲罰賠償問題研究》，《學術(shù)探索》2019 年第1 期。

［4］詳見法律圖書館：《最高院民一庭負責人就〈關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋〉答記者》，http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/21/20160426090055.htm，最后訪問日期：2019 年8 月25 日。

［5］《關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》第15 條規(guī)定：“生產(chǎn)不符合安全標準的食品或者銷售明知是不符合安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，向生產(chǎn)者、銷售者主張支付價款十倍賠償金或者依照法律規(guī)定的其他賠償標準要求賠償?shù)?，人民法院應予支持?！?/p>

［6］參見陳燦平：《懲罰性賠償制度的定位與適用范圍》，《湖南大學學報》（社會科學版）2011 年第4 期。

［7］參見周驍然：《論環(huán)境民事公益訴訟中懲罰性賠償制度的構(gòu)建》，《中南大學學報》（社會科學版）2018 年第2 期。

［8］參見廖善康、莫小春：《我國〈食品安全法〉中的10 倍懲罰性賠償機制探究》，《食品工業(yè)科技》2016 年第13 期。

［9］廣東省廣州市中級人民法院（2017）粵01 民初383 號判決書。

［10］《環(huán)境公益訴訟典型案例（上）》，《人民法院報》2017 年3 月8 日。

［11］參見李麗峰、喬茹：《論環(huán)境民事公益訴訟之訴訟請求》，《山東法官培訓學院學報》2018 年第4 期。

［12］《環(huán)境公益訴訟典型案例（下）》，《人民法院報》2017 年3 月9 日。