公安禁毒執(zhí)法風(fēng)險的衍生邏輯及責(zé)任控制
——基于風(fēng)險社會視域

趙安曉宇

(中國人民公安大學(xué) 偵查與刑事科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100038)

立法、司法、執(zhí)法、守法作為法律政策貫徹與延續(xù)的四種樣態(tài)，在維護法律政策穩(wěn)定中發(fā)揮著較為重要的作用。其中執(zhí)法行為作為法律政策的輸出環(huán)節(jié)具有兩層含義，一是作為宏觀法律政策意旨承接方面；二是作為具體實施者落實執(zhí)法理念的層面。立足風(fēng)險社會背景，執(zhí)法行為在具體實施的過程中暗含多元復(fù)雜風(fēng)險，對執(zhí)法風(fēng)險的研究顯得尤為必要。風(fēng)險社會對應(yīng)的規(guī)范藍圖是安全，這也是風(fēng)險社會的基礎(chǔ)和動力之所在[1]。德國社會學(xué)家烏爾里?！へ愄岢鲲L(fēng)險社會理論之后，其理論跨越了時代與國別的差異為相關(guān)問題的解決提供了新的思路。中國語境下的相關(guān)風(fēng)險在對風(fēng)險社會理論的因襲之下也具有自身的特殊之處。對其理論進行中國具體語境下的構(gòu)解，則更能體現(xiàn)其理論的穿透性與借鑒性。

一、風(fēng)險的解讀：基于執(zhí)法行為的具體語境

國內(nèi)對執(zhí)法風(fēng)險的解讀多聚焦于圍繞著城市管理執(zhí)法、煙草執(zhí)法、稅收執(zhí)法等行政執(zhí)法層面，學(xué)者對其風(fēng)險的解讀也多從行政法學(xué)角度進行把握。有學(xué)者認為聚焦執(zhí)法主體認為風(fēng)險是指“行政主體在執(zhí)行或?qū)嵤┓蛇^程中，由執(zhí)法行為而引發(fā)各種潛在的利益損失或負面影響的可能性”[2]。還有學(xué)者認為執(zhí)法風(fēng)險“指那些特殊的行政領(lǐng)域，由于行政機關(guān)嚴重不負責(zé)任，或者違法失職情節(jié)嚴重，因而具有引發(fā)其他更嚴重后果可能性的執(zhí)法行為，才構(gòu)成了真正的執(zhí)法風(fēng)險”[3]。公安機關(guān)是我國治安行政與刑事司法力量，其行政屬性與刑事司法屬性使得對公安禁毒執(zhí)法風(fēng)險的研究置于刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法具有相關(guān)理論支持下的合理性。對風(fēng)險的解讀在公安部門也呈現(xiàn)著自身的解釋話語，有學(xué)者認為執(zhí)法風(fēng)險是“公安部門和民警為實現(xiàn)執(zhí)法目標的過程中可能發(fā)生的不利事件或是不利事件發(fā)生的可能性”[4]。

執(zhí)法風(fēng)險主要產(chǎn)生于執(zhí)法主體與執(zhí)法對象之間，風(fēng)險社會理論中對風(fēng)險定義的最大特點是不確定性與主觀性?！帮L(fēng)險”是根源于人類的行為和決策，伴隨著人類生產(chǎn)、生活而出現(xiàn)的，對人類自身行為與決策的未來結(jié)果的一種主觀認知與反思[5]，禁毒執(zhí)法風(fēng)險本質(zhì)上是警察權(quán)在公安禁毒執(zhí)法活動實施中所產(chǎn)生的不利事件的可能性。相關(guān)事件的可能性本身并不全都是消極面向，對風(fēng)險的合理規(guī)制也可以使得事件向積極的面向發(fā)展。公安禁毒執(zhí)法在強調(diào)對相關(guān)行為治理的同時，也涉及到了對執(zhí)法資源的分配。選擇性執(zhí)法、專項執(zhí)法在一定程度上都是具體表現(xiàn)。相關(guān)制度、政策的不完整性，風(fēng)險防控的滯后性都會引發(fā)風(fēng)險。而風(fēng)險的具體表現(xiàn)則體現(xiàn)在禁毒刑事執(zhí)法與治安行政執(zhí)法行為當(dāng)中，包括執(zhí)法內(nèi)部方面、執(zhí)法外部方面、執(zhí)法法律方面。

(一)執(zhí)法內(nèi)部方面

1．執(zhí)法保障風(fēng)險

風(fēng)險社會的高風(fēng)險—高收益規(guī)律使得毒品相關(guān)違法犯罪行為通常受相關(guān)利益驅(qū)動，進而具有較大風(fēng)險。特別是在邊境地區(qū)涉毒違法犯罪人員武裝運毒現(xiàn)象較為普遍，在部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了與公安執(zhí)法人員對抗的場面。同時禁毒執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，涉及到對執(zhí)法對象的處理，面臨著職業(yè)暴露的風(fēng)險。在職業(yè)保障方面，對執(zhí)法人員的傾斜性保障并不能以一種有效的方式維護全體執(zhí)法人員，考評激勵機制的弊端使得部分執(zhí)法人員對影響力較大、轟動性較強的涉毒案件較為青睞。因為往往這種案件，容易出“成果”。部分案件由于涉案價值不大，一定程度導(dǎo)致了少數(shù)積案、累案的產(chǎn)生。

2．執(zhí)法規(guī)范風(fēng)險

執(zhí)法規(guī)范體現(xiàn)在在刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法過程中，進一步說是對毒品案件的偵查行為的有效約束。執(zhí)法規(guī)范的風(fēng)險涉及到實體層面與程序?qū)用?，是警察?quán)對民眾的利益侵害的一種表現(xiàn)。其執(zhí)法行為在“違反法律程序的行為同時也伴隨著一種訴訟侵權(quán)過程”[6]，容易引起執(zhí)法人員的道德廉政隱患。同時對執(zhí)法對象的處理也暗含風(fēng)險。在具體行政執(zhí)法處理的過程中只是簡單地被視為法律的逾越者，社會歧視與偏見導(dǎo)致吸毒人群回歸社會難、復(fù)吸率較高等問題。在刑事執(zhí)法方面部分執(zhí)法人員為取得既定執(zhí)法成果采取了不合法行為，未能充分保障犯罪嫌疑人的基本權(quán)利。公安機關(guān)以風(fēng)險防控或者規(guī)避為理由忽略人權(quán)保障的趨勢也側(cè)面反映了執(zhí)法主體與執(zhí)法對象之間的實質(zhì)不對等狀態(tài)，執(zhí)法個體的失范違法犯罪行為對執(zhí)法主體與執(zhí)法公信力的破壞也是不可避免的。

(二)執(zhí)法外部方面

執(zhí)法外部方面通常體現(xiàn)在執(zhí)法對象即涉毒違反犯罪人員的法律規(guī)避風(fēng)險。部分涉毒違法犯罪人員試圖通過現(xiàn)有法律漏洞，逃脫法律的制裁，部分是由執(zhí)法人員在前期對相關(guān)“人”“物”證據(jù)固定過程中出現(xiàn)瑕疵所造成的。證據(jù)沒有及時、全面收集，未能保證證據(jù)鏈條的完整，使得相關(guān)證據(jù)在證據(jù)能力與證明力方面喪失了部門能力，打擊毒品違法犯罪活動的成果沒有最終通過依法判決予以固定。在禁毒執(zhí)法過程中只注重對“人”的固定，缺乏對日后可能進入司法程序的相關(guān)“物”的固定。在對“物”的固定方面也未能遵守相關(guān)法律程序，執(zhí)法人員的疏忽導(dǎo)致證據(jù)的證明力與證據(jù)能力產(chǎn)生瑕疵，影響后續(xù)審判追訴程序進行。例如在對零包販毒執(zhí)法過程中，由于涉案毒品數(shù)量、體積較小，涉毒違法犯罪人員可以通過衣領(lǐng)、頸部、袖口、褲腿、鞋子夾層、衣縫、衣角等部位進行藏匿，犯罪行為隱蔽性對涉案證據(jù)的搜查帶來了挑戰(zhàn)，進而可能影響正確的定罪量刑。

(三)執(zhí)法法律方面

執(zhí)法法律風(fēng)險通常體現(xiàn)在法律執(zhí)行文本的滯后性方面，以及對于相關(guān)犯罪治理的理念方面。該情況有可能造成對某種違法犯罪行為的風(fēng)險控制處于矯枉過正的狀態(tài)，從而陷入所謂的“執(zhí)法悖論”，即執(zhí)法者在執(zhí)法活動中執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)范來實現(xiàn)其既定的執(zhí)法效果從而規(guī)制相關(guān)風(fēng)險，但與此同時對相關(guān)風(fēng)險進行規(guī)避的執(zhí)法行為本身可能會產(chǎn)生新的風(fēng)險，而這種風(fēng)險是立法者當(dāng)初制定時所未曾預(yù)料到的。風(fēng)險刑法集中表達了人類對社會安全的不安和焦慮，以及對“以刑法維護秩序”合法性的渴求[7]。近年來毒品犯罪打擊成效明顯，但由此帶來的重刑率居高不下，2018年重刑率為24．11%，2019年1至5月毒品犯罪重刑率為26．38%，比同期其他刑事案件高出十幾個百分點(1)參見中國法院網(wǎng)：《堅持依法嚴懲毒品犯罪 大力提升案件辦理質(zhì)量：2018年以來人民法院禁毒工作的主要情況》。https：//www．chinacourt．org/article/detail/2019/06/id/4107408．shtml。。重刑率一方面體現(xiàn)了毒品犯罪治理的成果以及對相關(guān)犯罪的治理決心，但另一方面說明法律風(fēng)險也需要關(guān)注。

二、執(zhí)法風(fēng)險衍生邏輯分析

當(dāng)禁毒執(zhí)法逐步變成一種單向活動時，相關(guān)風(fēng)險隨著執(zhí)法權(quán)力的轉(zhuǎn)變而不斷衍生。執(zhí)法風(fēng)險在相對穩(wěn)定的執(zhí)法場域中不斷醞釀，其帶來的危害性不言而喻。抽象層面風(fēng)險與具象層面風(fēng)險借助現(xiàn)代風(fēng)險制造工具，沖破限制在同一執(zhí)法活動中形成沖突，對執(zhí)法風(fēng)險衍生邏輯的分析有利于厘清風(fēng)險源。

(一)“時間”與“空間”因素的分離

“時間”與“空間”是構(gòu)成執(zhí)法環(huán)境的重要組成因素，二者在風(fēng)險社會的背景下不斷分離，“以時間上的‘虛化’和空間上的‘缺場’形態(tài)完成潛伏或懸置……構(gòu)成一種如影隨形的和隨時‘在場’的風(fēng)險”[8]?，F(xiàn)代化為毒品違法犯罪提供了滋生的土壤。借助脫域機制進行虛擬演繹向傳統(tǒng)的禁毒執(zhí)法模式進行不斷的挑戰(zhàn)?！皶r間”與“空間”的不對等狀態(tài)使得執(zhí)法環(huán)境處于不斷變動當(dāng)中，毒品違法犯罪從傳統(tǒng)模式過渡到現(xiàn)代模式的同時也帶動了犯罪手段的升級。社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景包含了“時間”元素，毒品犯罪在治理過程中不斷變異與更迭，禁毒執(zhí)法主體與對象不斷對抗博弈增大了執(zhí)法人員的執(zhí)法難度?！安糠稚姘溉藛T還使用具有閱后即焚功能的國外小眾APP與上下線聯(lián)系，使用比特幣交易，犯罪手段極具專業(yè)性和隱蔽性?！盵9]現(xiàn)實社會與虛擬社會轉(zhuǎn)換則體現(xiàn)了“空間因素”。不法分子越來越多地應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)手段，全方位利用陸海空郵渠道走私販運毒品，渠道立體化、手段智能化突出[10]。

(二)執(zhí)法風(fēng)險的轉(zhuǎn)移與聚集

執(zhí)法風(fēng)險的轉(zhuǎn)移與積聚則體現(xiàn)了大眾對“執(zhí)法安全”與“執(zhí)法風(fēng)險”議題的關(guān)切，公安禁毒執(zhí)法行為本質(zhì)上警察權(quán)在禁毒執(zhí)法部門的體現(xiàn)。警察權(quán)作為社會秩序維系的“兜底”機制，大量地承載從其他類型權(quán)力所轉(zhuǎn)嫁過來的矛盾[11]，警察執(zhí)法行為本質(zhì)上暗含了抽象警察權(quán)層面至基層執(zhí)法層面的“風(fēng)險轉(zhuǎn)移”隱患。社會治理的壓力之下，通過警察群體的科層制不斷傳達著任務(wù)與指標，“警察執(zhí)法難度大為提升……而與此伴隨的，則是警察權(quán)控制也逐漸拋棄警察權(quán)運行過程而只關(guān)注警察權(quán)行使的社會后果”[12]。一方面執(zhí)法風(fēng)險通過現(xiàn)代風(fēng)險制造工具轉(zhuǎn)移至公安執(zhí)法部門。禁毒執(zhí)法風(fēng)險通過執(zhí)法主體單一化形式轉(zhuǎn)移至公安部門，其承擔(dān)著本該由多元執(zhí)法主體共擔(dān)的執(zhí)法風(fēng)險。另一方面在公安執(zhí)法部門內(nèi)部，風(fēng)險也遵循著“由高到低”的風(fēng)險聚集。公安禁毒執(zhí)法人員在受到風(fēng)險規(guī)制的同時，對其執(zhí)法保障未形成合理制度與流暢的運行保護機制。這種風(fēng)險存在著一定的偏離性與不對等性，在相關(guān)風(fēng)險處置制度缺位的情況下，基層執(zhí)法人員作為法律貫徹的終端最終成為了風(fēng)險的承擔(dān)者。

(三)“經(jīng)驗”執(zhí)法與“科學(xué)”執(zhí)法的理念沖突

在傳統(tǒng)社會邁向現(xiàn)代化社會的同時，公安禁毒執(zhí)法從“經(jīng)驗式”執(zhí)法模式到“現(xiàn)代化”執(zhí)法模式的轉(zhuǎn)變是應(yīng)有之義，模式的轉(zhuǎn)變來自對風(fēng)險社會的現(xiàn)代性回應(yīng)。具體的執(zhí)法情境中“經(jīng)驗”執(zhí)法模式普遍存在于公安禁毒執(zhí)法活動當(dāng)中，禁毒執(zhí)法能力也因此受到掣肘。在傳統(tǒng)禁毒執(zhí)法模式中，禁毒執(zhí)法人員偏向于“經(jīng)驗執(zhí)法”。其對禁毒執(zhí)法風(fēng)險的規(guī)避大多來源自先前案例總結(jié)及案件經(jīng)驗教訓(xùn)的積累，該種執(zhí)法模式在一定時期內(nèi)對毒品治理發(fā)揮著重大作用，但目前這種處置趨同現(xiàn)象較為嚴重。傳統(tǒng)的風(fēng)險管理方式聚焦于執(zhí)法的常態(tài)化過程中，容易疏忽對執(zhí)法緊急態(tài)過程的處置。風(fēng)險的識別缺失對執(zhí)法活動帶來了極大的隱患，從而容易導(dǎo)致風(fēng)險防控的失敗。事后風(fēng)險評估不足直接影響司法追訴過程中相關(guān)執(zhí)法行為轉(zhuǎn)化為成果的進度。對執(zhí)法階段后期的評估不足，容易造成相關(guān)證據(jù)鏈缺失，增加法律風(fēng)險。執(zhí)法處置趨同態(tài)勢也體現(xiàn)了現(xiàn)今禁毒執(zhí)法模式由“經(jīng)驗”到“科學(xué)”轉(zhuǎn)換過程中的困境。

三、風(fēng)險的消解：責(zé)任控制的路徑探討

禁毒執(zhí)法風(fēng)險給傳統(tǒng)的執(zhí)法模式帶來危機的同時也給執(zhí)法模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變帶來了新的契機與動力，禁毒執(zhí)法風(fēng)險責(zé)任控制有利于推進執(zhí)法能力現(xiàn)代化，完成治理模式的轉(zhuǎn)變。以下從道德倫理、技術(shù)、法律角度入手，探討執(zhí)法風(fēng)險消解的現(xiàn)實路徑。

(一)道德倫理工具

毒品執(zhí)法活動相較于其他執(zhí)法活動具有較高的危險性，不光體現(xiàn)在具體的警察職業(yè)健康風(fēng)險方面，也體現(xiàn)在執(zhí)法人員的被腐蝕風(fēng)險方面。構(gòu)建執(zhí)法內(nèi)部倫理機制有利于抑制執(zhí)法人員手中的權(quán)力變成個體謀取私利的手段。道德倫理制度體現(xiàn)在組織與執(zhí)法個體兩個層面。

首先在組織道德倫理方面“組織倫理是一種組織所遵守和制定的倫理規(guī)則”[13]，對組織倫理機制的構(gòu)建與完善使得從組織內(nèi)部實現(xiàn)既定的價值認同變?yōu)榭赡埽瑫r通過組織對執(zhí)法個體進行正向的價值引導(dǎo)也具有極大的必要性?！按罅霌P‘公安楷模’精神，學(xué)習(xí)全國‘公安楷?！拍顖远?、對黨忠誠的政治品格”[14]。組織倫理規(guī)則作為促進行政倫理的積極力量，能夠引導(dǎo)行政執(zhí)法人員的行為導(dǎo)向，即以公共利益為導(dǎo)向[15]。其次在執(zhí)法個體道德倫理方面，“場域中的個人責(zé)任體現(xiàn)了當(dāng)下互動關(guān)系的要求，它真正實現(xiàn)了個人德行和社會規(guī)范的統(tǒng)一”[16]。個體倫理機制的構(gòu)建有利于執(zhí)法個體形成正確的權(quán)力價值觀，通過合理規(guī)范的執(zhí)法行為對相關(guān)的執(zhí)法行為進行制約。禁毒執(zhí)法人員作為對毒品政策及法律法規(guī)執(zhí)行的最重要的一個環(huán)節(jié)，加強禁毒執(zhí)法人員職業(yè)道德，對執(zhí)法人員進行道德的約束，“建立起一種保證個體自我利益和自我責(zé)任相一致的機制”[17]。

(二)管理工具

管理工具的應(yīng)用是將執(zhí)法行為透明化、執(zhí)法環(huán)節(jié)清晰化的一種技術(shù)手段，也是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)。管理工具通過風(fēng)險管理軟件與硬件的搭建，研判與識別禁毒執(zhí)法高危風(fēng)險點，并及時預(yù)警規(guī)避風(fēng)險、處置風(fēng)險、反饋處置結(jié)果，將風(fēng)險管理理念及模式引入公安執(zhí)法。執(zhí)法風(fēng)險管理由風(fēng)險收集與識別、風(fēng)險研判、風(fēng)險處置、反饋評估等四個方面構(gòu)成。

禁毒執(zhí)法風(fēng)險信息收集、識別環(huán)節(jié)通過對執(zhí)法內(nèi)部與外部風(fēng)險信息采集實現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險信息庫的建設(shè)。通過公安內(nèi)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等途徑取得相關(guān)毒品執(zhí)法數(shù)據(jù)與情報信息。執(zhí)法內(nèi)部信息側(cè)重于通過公安內(nèi)網(wǎng)等專業(yè)化信息平臺收集，外部風(fēng)險信息通過開源的互聯(lián)網(wǎng)等平臺進行收集。執(zhí)法風(fēng)險的研判在對信息庫中風(fēng)險信息進行甄別篩選之后確定風(fēng)險源以及具體的風(fēng)險因素及風(fēng)險轉(zhuǎn)換態(tài)勢，尋找禁毒執(zhí)法風(fēng)險的規(guī)律與衍生原因。執(zhí)法風(fēng)險的處置環(huán)節(jié)分為正常態(tài)處置與緊急態(tài)處置，正常態(tài)的處置側(cè)重于對涉毒案件的法律文本規(guī)范檢查，執(zhí)法行為的全程檢查、執(zhí)法結(jié)果的合理合規(guī)性檢查。緊急態(tài)處置側(cè)重于具體禁毒執(zhí)法活動包括涉毒違反犯罪人員查處、毒品查緝等環(huán)節(jié)產(chǎn)生的風(fēng)險處置。反饋評估通過執(zhí)法內(nèi)部合理的評估管理工具對執(zhí)法過程的可評估元素進行賦值計算，“改革和優(yōu)化業(yè)績評價體系，確立符合訴訟規(guī)律的業(yè)績考核指標”[18]。根據(jù)執(zhí)法情況制定績效考評，有條件地通過外部社會評價來反映禁毒執(zhí)法效果。目前在公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中“執(zhí)法辦案中心建設(shè)和信息化建設(shè)”等理念的構(gòu)建、信息化平臺搭建及實體部門的落地為禁毒執(zhí)法風(fēng)險管理提供了有益思路。

(三)法律工具

執(zhí)法行為邏輯的科學(xué)性與合法性來源于指導(dǎo)執(zhí)法行為的法律政策，執(zhí)法風(fēng)險防范首先就要對執(zhí)法行為所體現(xiàn)的法律政策進行梳理與規(guī)范。行政法律制度的缺失，使行政執(zhí)法人員在執(zhí)法時遇到大量需要自由裁量的空白點，從某種程度上為自由裁量權(quán)的濫用提供了土壤[19]。同時我國的毒品政策和禁毒理念也為禁毒執(zhí)法部門執(zhí)法活動提供了理論依據(jù)。

立足于風(fēng)險社會背景下，落實執(zhí)法主體的個體執(zhí)法責(zé)任。同時對風(fēng)險防范的法律制度加以完善，將社會主義核心價值觀內(nèi)嵌于執(zhí)法風(fēng)險防范制度也是應(yīng)有之義。把社會主義核心價值觀要求融入法治建設(shè)和社會治理[20]，以《中華人民共和國禁毒法》《中華人民共和國人民警察法》《中華人民共和國公務(wù)員法》為依托，建立科學(xué)的風(fēng)險法律制度特別是對落實執(zhí)法主體責(zé)任、執(zhí)法保障、國內(nèi)外執(zhí)法協(xié)作等的研究，在合法性角度為禁毒執(zhí)法風(fēng)險防控提供法律支持。一是對目前缺失的相關(guān)法律法規(guī)進行合理性分析、對缺失部分進行合理補充，形成警察程序法與警察實體法的呼應(yīng)。在相關(guān)條款中對禁毒執(zhí)法部分的具體執(zhí)法行為進行明確。二是將風(fēng)險管理的相關(guān)法律納入法律體系，保證政府風(fēng)險管理的一致性。三是在對現(xiàn)有條款進行梳理的基礎(chǔ)上形成細化與落實。及時修改滯后的條款規(guī)定，使其更具指導(dǎo)性與可操作性[21]。

四、結(jié)論

風(fēng)險治理的核心在于通過各種規(guī)制手段將風(fēng)險控制在人類可接受的范圍之內(nèi)，而并不是從根本上徹底消除風(fēng)險。風(fēng)險社會理論為公安禁毒執(zhí)法風(fēng)險的探討提供了新的視角，禁毒執(zhí)法風(fēng)險的科學(xué)防控有利于對執(zhí)法資源的合理配置，也是立足“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高”背景下公安機關(guān)對執(zhí)法風(fēng)險防控與執(zhí)法能力現(xiàn)代化的相關(guān)思考，有利于公安執(zhí)法部門對“風(fēng)險社會”做出積極回應(yīng)和有效防控。禁毒執(zhí)法風(fēng)險應(yīng)對過程是禁毒執(zhí)法對現(xiàn)代性反思的過程，也是對社會治理中毒品問題治理的積極應(yīng)對，體現(xiàn)了從“經(jīng)驗”執(zhí)法到“科學(xué)”執(zhí)法的風(fēng)險防范思維轉(zhuǎn)變，有利于形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、部門協(xié)同、社會共治、公眾參與的禁毒工作格局”[22]。