論拘留審查制度的完善

劉紅星

(中國(guó)人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000)

拘留審查，是指移民與出入境管理機(jī)關(guān)對(duì)于經(jīng)當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)或者繼續(xù)盤(pán)問(wèn)后仍不能排除嫌疑的外國(guó)人，依法限制其人身自由以便進(jìn)一步調(diào)查取證的措施(1)腳注關(guān)聯(lián) 在歐美國(guó)家，與中國(guó)拘留審查和“待遣羈押”制度相對(duì)應(yīng)的是移民拘留制度(immigration detention)，其主要適用于對(duì)外國(guó)人的遣返程序，包括遣返決定作出前的羈押和遣返決定作出后執(zhí)行遣返前的羈押。。拘留審查是治理外國(guó)人非法入境、非法居留和非法就業(yè)的重要保障。然而，拘留審查存在著功能定位單一、專門(mén)羈押場(chǎng)所不夠、羈押期限設(shè)置考量因素不全面、法定羈押期限偏短、替代措施單一和司法救濟(jì)缺位的問(wèn)題，難以滿足移民與出入境治理現(xiàn)代化的需要，亟待完善。

一、擴(kuò)張拘留審查功能，增設(shè)服務(wù)待遣的功能

功能是指事物或方法所發(fā)揮的有利的作用[1]。作為一種法律制度，拘留審查的功能是指其發(fā)揮的法律意義上的有利作用。從中文字面意義上來(lái)看，拘留審查具有“審查”或“調(diào)查”的功能。從“拘留審查”的官方英譯文本來(lái)看，無(wú)論是早期的“detained for examination”[2]，還是現(xiàn)在的“detention for investigation”[3]，皆可看出其具有“審查”或“調(diào)查”的功能。從中國(guó)移民與出入境管理立法的演進(jìn)來(lái)看，拘留審查的功能走過(guò)了一段擴(kuò)張與限縮的旅程：調(diào)查取證→調(diào)查取證+服務(wù)待遣→調(diào)查取證(2)腳注關(guān)聯(lián) “調(diào)查取證”強(qiáng)調(diào)的是拘留審查對(duì)查清案件事實(shí)、獲取相關(guān)證據(jù)的作用；“服務(wù)遣返”強(qiáng)調(diào)的是拘留審查對(duì)作出遣返決定或執(zhí)行遣返的作用。“調(diào)查羈押”和“待遣羈押”是對(duì)調(diào)查與遣返程序中羈押狀態(tài)的簡(jiǎn)單描述。因此，在功能定位方面，本文采用了“調(diào)查取證”和“服務(wù)待遣”的用語(yǔ)。。

首次引入拘留審查措施的法律是1986年2月1日開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》(以下簡(jiǎn)稱《外國(guó)人入境出境管理法》)，但只在其第27條規(guī)定了拘留審查的對(duì)象是“對(duì)非法入境、非法居留的外國(guó)人”，而沒(méi)有表明拘留審查的功能。1986年12月27日開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》對(duì)拘留審查制度只字未提。

首次明確拘留審查具有調(diào)查取證功能的是公安部的規(guī)范性文件，1988年3月20日頒布施行的《關(guān)于出入境管理處罰和強(qiáng)制性管理措施執(zhí)行程序的規(guī)定》，第4條第1款規(guī)定：拘留審查適用于有非法入境、非法居留重大嫌疑，且主要違法事實(shí)尚未清楚，不采取拘留審查和監(jiān)視居住措施將影響搞清事實(shí)或不利于對(duì)其違法活動(dòng)進(jìn)行控制的外國(guó)人。

首次把拘留審查的功能擴(kuò)張至服務(wù)待遣的是公安部的規(guī)范性文件。1992年4月6日頒布施行的《關(guān)于依法處理非法入境、非法居留外國(guó)人的通知》第1條規(guī)定：國(guó)籍認(rèn)定不了、外國(guó)駐華使館又不認(rèn)定而無(wú)處可送的，按《外國(guó)人入境出境管理法》第27條進(jìn)行拘留審查，直至國(guó)籍認(rèn)定遣送出境為止。

首次以部門(mén)規(guī)章的形式確認(rèn)拘留審查的服務(wù)待遣功能的是2004年1月1日開(kāi)始施行的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，其第184條第3款規(guī)定：對(duì)國(guó)籍不明而無(wú)法遣送出境，釋放后無(wú)法保證安全的，經(jīng)報(bào)省級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，拘留審查時(shí)間可延長(zhǎng)至國(guó)籍認(rèn)定并被遣送出境為止。2006年8月24日修訂后頒布施行的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》延續(xù)了拘留審查服務(wù)待遣的功能，只是表達(dá)更加簡(jiǎn)練，其第193條第3款規(guī)定：對(duì)無(wú)法立即遣送出境、釋放后無(wú)法保證安全的，經(jīng)省級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，拘留審查時(shí)間可延長(zhǎng)至國(guó)籍認(rèn)定并被遣送出境為止(3)對(duì)于移民拘留審查的功能，經(jīng)修訂后于2013年1月1日開(kāi)始施行的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定與《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》一致。經(jīng)修訂后于2019年1月1日開(kāi)始施行的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定沒(méi)有改變。。

2013年7月1日開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》(以下簡(jiǎn)稱《出境入境管理法》)只明確了拘留審查的調(diào)查取證功能，沒(méi)有吸收上述公安部規(guī)范性文件明確、部門(mén)規(guī)章確認(rèn)的服務(wù)待遣的功能，其第60條第1款規(guī)定：外國(guó)人有本法第59條第1款規(guī)定情形之一的，經(jīng)當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)或者繼續(xù)盤(pán)問(wèn)后仍不能排除嫌疑，需要作進(jìn)一步調(diào)查的，可以拘留審查。而且，《出境入境管理法》并列規(guī)制了“拘留審查”與遣送出境的“羈押”，其第63規(guī)定：被拘留審查或者被決定遣送出境但不能立即執(zhí)行的人員，應(yīng)當(dāng)羈押在拘留所或者遣返場(chǎng)所?？梢?jiàn)，現(xiàn)行拘留審查的功能定位在于調(diào)查取證。

縱觀歐美國(guó)家制度與實(shí)踐，移民拘留都具有調(diào)查取證、服務(wù)待遣、保障國(guó)家安全和公共秩序的功能。2008年《歐盟成員國(guó)遣返非法居留的第三國(guó)公民的共同標(biāo)準(zhǔn)與程序指令》(以下簡(jiǎn)稱《歐盟遣返指令》)第15條1款規(guī)定，成員國(guó)只能拘留作為遣返對(duì)象的第三國(guó)公民，以便準(zhǔn)備遣返或?qū)嵤┣卜担貏e是第三國(guó)公民有可能潛逃，或有規(guī)避或阻礙遣返準(zhǔn)備工作和(或)遣返實(shí)施的情形(4)Directive 2008/115/EC of the European Parliament and of the Council on common standards and procedures in Member States for returning illegally staying third-country nationals.。實(shí)踐中，大多數(shù)歐盟成員國(guó)移民拘留具有核實(shí)身份信息、防止?jié)撎?、?guī)避或妨礙遣返和危及國(guó)家安全和公共秩序的功能[4]。根據(jù)美國(guó)《移民與國(guó)籍法》第232、236和236(a)條規(guī)定，司法部部長(zhǎng)有權(quán)拘留以下外國(guó)人：不可入境或待確定是否屬于不可入境的；待遣返或待確定是否屬于該遣返的；涉嫌從事其他危害美國(guó)國(guó)家安全活動(dòng)的[5]。結(jié)合美國(guó)移民拘留的上述適用情形，可知其功能定位在于調(diào)查取證、服務(wù)待遣和保障國(guó)家安全。保障國(guó)家安全和公共秩序是拘留審查作為移民與出入境管理制度所具有的宏觀功能，在法律條文中通常以兜底性條款的方式體現(xiàn)；調(diào)查取證和服務(wù)待遣是移民拘留的具體制度功能，在法律條文中通常以列舉的方式體現(xiàn)。

我國(guó)拘留審查曾經(jīng)在服務(wù)待遣方面發(fā)揮了重要作用，不知何因未得到《出境入境管理法》的認(rèn)可。理論界有主張拘留審查功能應(yīng)僅限于調(diào)查取證的觀點(diǎn)，其理由有三：一是導(dǎo)致調(diào)查羈押階段期限的裁量空間過(guò)大；二是待遣羈押階段被羈押者的待遇難以體現(xiàn)；三是拘留審查制度與行政、刑事處罰制度不相銜接[6]。對(duì)于上述主張及理由，筆者不以為然。至于第一點(diǎn)，很多歐盟國(guó)家以及美國(guó)、英國(guó)、加拿大和澳大利亞的移民拘留都具有雙重功能，包括其舉例的日本也是，他們不擔(dān)心裁量空間過(guò)大？至于第二點(diǎn)，《公民權(quán)利與政治權(quán)利公約》第10條第2款(a)項(xiàng)規(guī)定的不是“已決人員和等待裁決人員應(yīng)當(dāng)分別關(guān)押”，而是“被控告的人應(yīng)與被判罪的人隔離開(kāi)”(5)The Paragraph 2(a) of the Article 10 of International Covenant on Civil and Political Rights:Accused persons shall， save in exceptional circumstances， be segregated from convicted persons and shall be subject to separate treatment appropriate to their status as unconvicted persons。。上述規(guī)定指向的是刑事案件，而非適用拘留審查的行政案件。至于第三點(diǎn)，同樣的法定羈押期限，定位于“調(diào)查羈押”和“待遣羈押”的雙重功能比僅定位于“調(diào)查羈押”的單一功能情形下的拘留審查更易被人接受。畢竟，更多的考量因素意味著更長(zhǎng)的處理時(shí)間。至于其擔(dān)心無(wú)法折抵和賠償?shù)膯?wèn)題，難道把拘留審查的功能僅定位于“調(diào)查羈押”就不存在了嗎？法治社會(huì)，有權(quán)必有責(zé)?？梢哉鄣值恼鄣?，無(wú)法折抵的賠償。反觀《出境入境管理法》的現(xiàn)行規(guī)定，其雖然區(qū)分了“調(diào)查羈押”和“待遣羈押”，但是兩種情形下的羈押場(chǎng)所并無(wú)二致——同在拘留所和遣返場(chǎng)所，而且其沒(méi)有規(guī)定“待遣羈押”的法定期限更易引發(fā)質(zhì)疑?？紤]到拘留審查在促進(jìn)遣返方面的重要作用，其服務(wù)待遣的功能也是主流移民國(guó)家的普遍實(shí)踐，在移民與出入境管理工作凸顯的背景下，建議增設(shè)拘留審查服務(wù)待遣的功能。

二、完善拘留審查羈押場(chǎng)所設(shè)置，增設(shè)專門(mén)的羈押場(chǎng)所

《出境入境管理法》第63條規(guī)定：被拘留審查或者被決定遣送出境但不能立即執(zhí)行的人員，應(yīng)當(dāng)羈押在拘留所或者遣返場(chǎng)所。2013年9月1日開(kāi)始施行的《中國(guó)人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》)第29條第2款規(guī)定：對(duì)外國(guó)人實(shí)施拘留審查的，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)將被拘留審查的外國(guó)人送到拘留所或者遣返場(chǎng)所。上述法律法規(guī)不僅明確了拘留審查的羈押場(chǎng)所，即拘留所或者遣返場(chǎng)所；而且明確了送至羈押場(chǎng)所的時(shí)限要求，即應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)?？梢?jiàn)，羈押場(chǎng)所的數(shù)量和地理位置分布將直接影響拘留審查的實(shí)施效用。

拘留所是依法執(zhí)行行政拘留、司法拘留以及強(qiáng)制措施性質(zhì)拘留的場(chǎng)所。拘留所由縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)需要設(shè)置，具有數(shù)量多和地理位置分布廣的特點(diǎn)。在境內(nèi)外國(guó)人違法犯罪少且分布相對(duì)廣泛的情況下，將被拘留審查人員羈押于拘留所是比較現(xiàn)實(shí)的選擇，有利于減少執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率和及時(shí)保障被拘留審查人員的合法權(quán)益。根據(jù)《拘留所條例》第34條和《拘留所條例實(shí)施辦法》第29條第2款規(guī)定，拘留審查的人應(yīng)當(dāng)與行政拘留和司法拘留的人分別拘押和管理，這對(duì)拘留所監(jiān)管提出了較高的要求。而各地拘留所普遍存在外國(guó)人羈押場(chǎng)所、外語(yǔ)干部缺少和對(duì)外國(guó)人監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足的問(wèn)題，這不利于拘留審查工作深入有效地開(kāi)展。給數(shù)量龐大的拘留所全面配置外語(yǔ)人才目前來(lái)講還不現(xiàn)實(shí)，分散的拘留所羈押也不利于監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的積累。在外國(guó)人違法犯罪問(wèn)題突出的地方，增加設(shè)置專門(mén)的遣返場(chǎng)所，配置相應(yīng)的外語(yǔ)人才，集中收押所轄區(qū)域被拘留審查的外國(guó)人可以較好地彌補(bǔ)拘留所監(jiān)管的上述不足。

遣返場(chǎng)所是被拘留審查人員、被決定遣送出境或者驅(qū)逐出境但因天氣、交通運(yùn)輸工具班期、當(dāng)事人健康狀況等客觀原因或者國(guó)籍、身份不明，不能立即執(zhí)行的人員的羈押場(chǎng)所?！锻鈬?guó)人入境出境管理?xiàng)l例》第29條第1款規(guī)定：公安機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際需要可以設(shè)置遣返場(chǎng)所。這為遣返場(chǎng)所的設(shè)置提供了法律依據(jù)。據(jù)此，近年來(lái)我國(guó)在個(gè)別省份設(shè)置了外國(guó)人遣返場(chǎng)所，但遠(yuǎn)不能滿足移民與出入境執(zhí)法的需要。在國(guó)家移民局成立的背景下，可以考慮由國(guó)家移民局主管全國(guó)遣返場(chǎng)所的管理工作。遣返場(chǎng)所的設(shè)置和撤銷(xiāo)，由省級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)，經(jīng)所在地政府同意后，由國(guó)家移民局依法審批。遣返場(chǎng)所的設(shè)置應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排，合理布局，以保障拘留審查的順利實(shí)施。針對(duì)遣返場(chǎng)所不足的問(wèn)題，按照便于監(jiān)管、便于核實(shí)、便于遣返的原則，在“三非”外國(guó)人問(wèn)題突出、國(guó)際交通便利城市和有關(guān)邊境省區(qū)建立外國(guó)人遣返場(chǎng)所，以有效解決對(duì)“三非”外國(guó)人羈押難和遣返難的問(wèn)題[7]。鑒于此，結(jié)合我國(guó)外來(lái)移民分布情況，可以考慮在云南、廣東、上海、北京和遼寧設(shè)立專門(mén)的遣返場(chǎng)所。

出于羈押便利和執(zhí)法成本考量，歐美國(guó)家的移民拘留場(chǎng)所以專門(mén)的拘留場(chǎng)所為主，同時(shí)廣泛使用其他形式的羈押場(chǎng)所。《歐盟遣返指令》第16條第1款規(guī)定：拘留通常應(yīng)該在專門(mén)的拘留場(chǎng)所執(zhí)行。不能提供專門(mén)拘留場(chǎng)所的，應(yīng)該在成員國(guó)監(jiān)獄執(zhí)行。被拘留于監(jiān)獄的第三國(guó)公民應(yīng)該與普通罪犯隔離。使用專門(mén)的移民拘留場(chǎng)所是歐盟成員國(guó)的普遍實(shí)踐，截至2013年底，歐盟24個(gè)成員國(guó)共設(shè)置了128個(gè)專門(mén)的移民拘留場(chǎng)所，其中英國(guó)有11個(gè)，法國(guó)有23個(gè)，德國(guó)有18個(gè)。眾多歐盟成員國(guó)也使用監(jiān)獄、等待室、警察局候問(wèn)室和其他臨時(shí)拘留場(chǎng)所，只使用監(jiān)獄的唯有愛(ài)爾蘭[4]。截至2016年底，美國(guó)有205個(gè)專門(mén)的移民拘留中心[8]。此外，美國(guó)還會(huì)基于不同情況利用監(jiān)獄，警察局候問(wèn)室，宗教、慈善和非盈利組織管理的青少年拘留所，醫(yī)院和其他醫(yī)療場(chǎng)所等作為移民拘留的羈押場(chǎng)所[9]。

在我國(guó)，拘留所有利于解決外國(guó)人違法犯罪少而地理位置分布廣的問(wèn)題，遣返場(chǎng)所有利于解決外國(guó)人違法犯罪比較集中的問(wèn)題，二者相互補(bǔ)充、缺一不可，共同構(gòu)成我國(guó)拘留審查羈押的主陣地，并將長(zhǎng)期發(fā)揮重要作用。

三、完善拘留審查羈押期限設(shè)置的考量因素，適當(dāng)延長(zhǎng)法定羈押期限

《出境入境管理法》第60條第3款規(guī)定：拘留審查的期限不得超過(guò)30日；案情復(fù)雜的，經(jīng)上一級(jí)地方人民政府公安機(jī)關(guān)或者出入境邊防檢查機(jī)關(guān)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)至60日。對(duì)國(guó)籍、身份不明的外國(guó)人，拘留審查期限自查清其國(guó)籍、身份之日起計(jì)算。依據(jù)上述條款，拘留審查的法定期限不得超過(guò)60日，拘留審查的實(shí)際期限可能會(huì)因外國(guó)人的國(guó)籍和身份不明而超過(guò)60日。僅作為調(diào)查取證的行政強(qiáng)制措施，上述期限夠用了，甚至有偏長(zhǎng)的嫌疑。與其形成對(duì)比的是，《出境入境管理法》和《外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》雖然規(guī)定了“待遣羈押”，但是都沒(méi)有規(guī)定“待遣羈押”的期限，其合法性容易被人質(zhì)疑。如果增設(shè)服務(wù)待遣的功能，同時(shí)適當(dāng)增加法定羈押期限，拘留審查制度更易為人所接受。

《歐盟遣返指令》第15條第5、第6款規(guī)定：歐盟成員國(guó)設(shè)定的拘留期限不得超過(guò)6個(gè)月；第三國(guó)公民不配合或者獲取第三國(guó)必要證件延遲的，拘留期限不得超過(guò)18個(gè)月。從上述規(guī)定可知，移民拘留期限設(shè)置考量的不僅是外國(guó)人國(guó)籍和身份的認(rèn)定因素，還包括外國(guó)人配合因素和獲取第三國(guó)證件的時(shí)間因素。因?yàn)槌送鈬?guó)人國(guó)籍和身份，還存在外國(guó)人不配合或者未能及時(shí)獲取遣送出境目的國(guó)的必要證件而妨礙遣返的情形。截至2018年8月，歐盟國(guó)家規(guī)定了移民拘留期限的，其平均法定期限接近90日[10]，西班牙為70日[11]，法國(guó)為90日[12]，德國(guó)為18個(gè)月[13]，意大利為18個(gè)月[14]。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，17個(gè)歐盟成員國(guó)2013年度的平均拘留期限約為40日，最長(zhǎng)的為馬耳他(180日)和愛(ài)沙尼亞(58日)，最短的為瑞典(5日)、芬蘭(11．8日)和法國(guó)本土(11．9日)[4]。

美國(guó)、英國(guó)、加拿大和澳大利亞等普通法系國(guó)家都沒(méi)有設(shè)定移民拘留期限的上限，因此遭到了各種人權(quán)組織的激烈批評(píng)。無(wú)限期的移民拘留期限考量的不僅僅是調(diào)查取證和服務(wù)遣返，而是移民主管部門(mén)的執(zhí)法便利、懲罰效果以及對(duì)潛在非法移民的威懾[15]。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，實(shí)際平均拘留期限最長(zhǎng)的為澳大利亞，自2015年至2018年6月一直維持在400日以上[16]，美國(guó)2015至2016年度的移民拘留平均期限約為30日[17]，英國(guó)2017年度64%的被拘留者的拘留期限為1個(gè)月以下[18]，加拿大2013至2016年度的移民拘留平均期限為23至24．5日[19]。但上述英美法系國(guó)家移民拘留1年以上甚至幾年的案例并不少見(jiàn)。有學(xué)者甚至認(rèn)為，普通法系國(guó)家的實(shí)踐表明無(wú)限期移民拘留已經(jīng)成為一個(gè)普遍現(xiàn)實(shí)[20]。

總體而言，歐美國(guó)家實(shí)際移民拘留期限不長(zhǎng)，但是其法定期限不短，普通法系國(guó)家甚至沒(méi)有設(shè)置移民拘留期限的上限；大多數(shù)國(guó)家設(shè)置拘留期限考量的不僅包括國(guó)籍和身份不明的因素，還包括當(dāng)事人的配合、獲取相關(guān)外國(guó)人證件的延遲、便利移民主管部門(mén)執(zhí)法和威懾潛在的非法移民等因素。如果增設(shè)服務(wù)待遣的功能，60日的拘留審查期限就顯得偏短，不夠處理復(fù)雜的遣返手續(xù)。延長(zhǎng)拘留期限有利于克服遣返中的困難。正因如此，西班牙于2009年12月13日修訂了《移民法》，將原來(lái)最長(zhǎng)為40日的移民拘留法定期限延長(zhǎng)至70日；法國(guó)于2018年8月1日修改、2019年1月1日起施行的《控制移民、有效庇護(hù)權(quán)和成功移民法》，將原來(lái)最長(zhǎng)為45日的移民拘留法定期限延長(zhǎng)至90日，而且拘留釋放7日后可以再次啟動(dòng)拘留程序。我國(guó)可以借鑒歐美國(guó)家在設(shè)置移民拘留法定期限方面的考量因素，在將來(lái)執(zhí)法需要的情況下，可以把延長(zhǎng)拘留審查的法定期限作為一個(gè)選項(xiàng)。當(dāng)然，拘留審查法定期限的延長(zhǎng)也并非意味著拘留審查實(shí)際期限的延長(zhǎng)，拘留審查的實(shí)際期限會(huì)以具體案件及其查處情況來(lái)確定。而且，移民與出入境執(zhí)法人員應(yīng)該勤勉盡職，提高執(zhí)法辦案效率，縮短拘留審查期限，盡量保持最小侵害性。

四、完善拘留審查替代措施，優(yōu)先增設(shè)擔(dān)保人和保證金保釋制度

在移民與出入境管理強(qiáng)制措施體系中，拘留審查是限制外國(guó)人人身自由強(qiáng)度最大的一種手段，往往作為最后的手段使用，即在非強(qiáng)制手段或較輕強(qiáng)制手段不能實(shí)現(xiàn)同樣執(zhí)法目的的情形下才予以適用。非強(qiáng)制手段或較輕強(qiáng)制手段可以實(shí)現(xiàn)同樣執(zhí)法目的的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。《安全、有序和正常移民全球契約》第29條(a)項(xiàng)規(guī)定提出：確保將拘留用作最后手段，確保不發(fā)生侵犯人權(quán)行為，并確保各國(guó)促進(jìn)、實(shí)施和擴(kuò)大替代拘留辦法，支持非監(jiān)禁措施和社區(qū)照料安排，特別是對(duì)家屬和兒童實(shí)施這種措施和安排[21]。

對(duì)于不宜適用拘留審查的情形，《出境入境管理法》設(shè)定了限制活動(dòng)范圍的替代措施，其第61條第1款規(guī)定，外國(guó)人有下列情形之一的，不適用拘留審查，可以限制其活動(dòng)范圍：(1)患有嚴(yán)重疾病的；(2)懷孕或者哺乳自己不滿一周歲嬰兒的；(3)未滿十六周歲或者已滿七十周歲的；(4)不宜適用拘留審查的其他情形。限制活動(dòng)范圍是《出境入境管理法》設(shè)置的唯一的拘留審查替代措施，單一的替代措施難以有效應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的移民與出入境管理實(shí)踐。

基于執(zhí)法成本低廉和充分保護(hù)外國(guó)人合法權(quán)益的優(yōu)勢(shì)，移民拘留替代措施在歐美國(guó)家被廣泛運(yùn)用。聯(lián)合國(guó)難民署《拘留指南(2012年修訂)》建議使用的移民拘留替代措施有7種：寄托和上繳身份或旅行證件，提供擔(dān)保人或保證金的保釋，定期向監(jiān)管當(dāng)局匯報(bào)，社區(qū)監(jiān)管，限定區(qū)域居住，電子監(jiān)控和家庭宵禁[22]。截至2013年底，使用移民拘留替代措施的24個(gè)歐盟成員國(guó)中，使用定期向監(jiān)管當(dāng)局匯報(bào)的有23個(gè)國(guó)家，使用限定區(qū)域居住的有18個(gè)國(guó)家，使用上繳護(hù)照或旅行證件的有15個(gè)國(guó)家，使用保證金保釋的有13個(gè)國(guó)家，使用電子監(jiān)控和擔(dān)保人保釋的各有4個(gè)國(guó)家[4]。在2013財(cái)政年度，美國(guó)使用的移民拘留替代措施有6種：保證金擔(dān)保，具結(jié)釋放(無(wú)需繳納保證金或提供擔(dān)保人)，假釋，受監(jiān)管的釋放，電子監(jiān)控和依賴社區(qū)的案件管理[23]。上述替代措施并非皆為單一選項(xiàng)，往往合并使用。

移民拘留替代措施決定前，一般需要對(duì)外國(guó)人進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估。不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的外國(guó)人將適用“限制性程度”不同的移民拘留替代措施。在大多數(shù)歐盟國(guó)家，適用移民拘留替代措施時(shí)主要考慮三類因素：一是當(dāng)事人的守法性，即當(dāng)事人遵守替代措施和潛逃的可能性；二是當(dāng)事人的脆弱性，即當(dāng)事人是否有特殊需要，是否屬于未成年，是否身體健康；三是替代措施的實(shí)用性，即特定替代措施的成本及其可行性[4]。在美國(guó)，適用移民拘留替代措施時(shí)會(huì)對(duì)逃避執(zhí)法和危及社區(qū)安全的因素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：前者考慮的因素包括社區(qū)關(guān)系、家庭背景、居住經(jīng)歷、就業(yè)經(jīng)歷、濫用毒品經(jīng)歷、移民經(jīng)歷和尋求法定代理的情況；后者考慮的因素包括外國(guó)人的犯罪前科、公開(kāi)通緝、監(jiān)管、違紀(jì)違法和幫派依附關(guān)系的情況[24]。美國(guó)審計(jì)總署2014年提交美國(guó)國(guó)會(huì)的報(bào)告顯示，保證金擔(dān)保是美國(guó)移民與海關(guān)執(zhí)法局使用最多的替代措施，具體情況見(jiàn)表1[23]。

基于我國(guó)公安部門(mén)在行政拘留的擔(dān)保人和保證金擔(dān)保方面有著豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也考慮到擔(dān)保人和保證金保釋制度在歐美國(guó)家有著廣泛的市場(chǎng)，建議優(yōu)先增設(shè)擔(dān)保人和保證金保釋的拘留審查替代措施。拘留審查決定作出后，對(duì)于有地方居住、潛逃可能性不大且不危及公共安全、國(guó)家安全的非法移民，可以通過(guò)提供擔(dān)保人和繳納保證金的方式予以保釋。作出保釋決定前應(yīng)該進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，綜合考慮當(dāng)事人在華的固定住所、居留時(shí)間、家庭關(guān)系、就業(yè)經(jīng)歷、出庭情況、移民違法情況、逃避執(zhí)法情況和入境方式[24]。保釋者在保釋期間必須定期向執(zhí)法部門(mén)匯報(bào)個(gè)人動(dòng)向，未經(jīng)許可不得離開(kāi)限定區(qū)域；保釋者必須應(yīng)執(zhí)法辦案需要及時(shí)到案。不遵守保釋條件的，沒(méi)收保證金或者對(duì)擔(dān)保人處以罰款，同時(shí)對(duì)被保釋者予以收押。對(duì)于歐美國(guó)家使用的其他移民拘留替代措施，我國(guó)也可以根據(jù)實(shí)踐需要邊試行、邊摸索，再根據(jù)具體情況斟酌考慮。

表1 美國(guó)移民與海關(guān)執(zhí)法局2011—2013財(cái)政年度使用移民拘留替代措施的情況

注：替代措施項(xiàng)目是指基于其他各種情形的釋放(當(dāng)事人應(yīng)該及時(shí)出庭且向移民與海關(guān)執(zhí)法局定期匯報(bào))。

五、沿襲行政復(fù)議為主的救濟(jì)方式，給予適當(dāng)?shù)乃痉ň葷?jì)

《出境入境管理法》第64條第1款規(guī)定：外國(guó)人對(duì)依照本法規(guī)定對(duì)其實(shí)施的拘留審查不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，該行政復(fù)議決定為最終決定。據(jù)此，學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為：不服拘留審查的，外國(guó)人不可以提起行政訴訟[25]。上述條款與其說(shuō)是“授權(quán)”，不如說(shuō)是“限權(quán)”，在授予外國(guó)人行政復(fù)議權(quán)利的同時(shí)，限制了其提起行政訴訟的權(quán)利。一概排除外國(guó)人對(duì)拘留審查的司法救濟(jì)，不利于外國(guó)人合法權(quán)利的保護(hù)，也不符合國(guó)際慣例。

人權(quán)保障離不開(kāi)法治，法治是實(shí)現(xiàn)人權(quán)的根本途徑。在人權(quán)的法治保障體系中，憲法保障是首要的、也是最富有成效的[26]。為保障人權(quán)，法治國(guó)家的憲法一般都會(huì)以公民基本權(quán)利的形式予以具體化，“公民基本權(quán)利是對(duì)人權(quán)的憲法化”[27]。《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)規(guī)定的基本權(quán)利可分為兩類：一類是專屬中國(guó)公民的權(quán)利，如選舉權(quán)和被選舉權(quán)等；另一類是中國(guó)境內(nèi)的人都擁有的權(quán)利，如人身自由權(quán)等。雖然各國(guó)對(duì)人權(quán)的內(nèi)涵理解不一，但對(duì)人身自由權(quán)屬于基本人權(quán)是沒(méi)有異議的，因?yàn)椤叭松碜杂芍Ｗo(hù)為基本權(quán)利之首，無(wú)人身自由，大多數(shù)之基本權(quán)利均無(wú)法行使。”[28]人身自由權(quán)是人之為人所當(dāng)然享有的基本人權(quán)，不因國(guó)籍而異，“系一種普世人權(quán)，本國(guó)人、外國(guó)人均享有之”[29]。《憲法》第32條明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)保護(hù)在中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人的合法權(quán)利和利益。“外國(guó)人的合法權(quán)利和利益”肯定包括外國(guó)人在中國(guó)的人身自由權(quán)利。法諺云：有救濟(jì)才有權(quán)利。正因如此，《出境入境管理法》才針對(duì)限制外國(guó)人人身自由的拘留審查的法律救濟(jì)進(jìn)行了專門(mén)規(guī)制。

世界各國(guó)對(duì)移民拘留的法律救濟(jì)包括行政救濟(jì)和(或)司法救濟(jì)，完全排除司法救濟(jì)的國(guó)家少見(jiàn)，主要區(qū)別在于司法救濟(jì)的范圍或?qū)捇蛘?。針?duì)移民拘留的法律救濟(jì)，聯(lián)合國(guó)《安全、有序和正常移民全球契約》第29條(d)項(xiàng)規(guī)定提出把“為過(guò)境國(guó)和目的地國(guó)被拘留或可能被拘留的所有移民提供司法救濟(jì)機(jī)會(huì)”作為今后的一個(gè)工作目標(biāo)。

《歐盟遣返指令》第15條第2款規(guī)定，自行政當(dāng)局作出拘留決定之日起，歐盟成員國(guó)應(yīng)該盡快對(duì)拘留的合法性予以及時(shí)的司法審查或啟動(dòng)可以實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的相關(guān)程序。在歐盟主要國(guó)家，拘留(任何人，不僅是移民)被視為警察權(quán)力，移民拘留的相關(guān)立法包括明確的拘留期限、自動(dòng)的司法審查和持續(xù)的監(jiān)督[20]。對(duì)于移民拘留，德國(guó)、法國(guó)和意大利等大陸法系代表性國(guó)家都給予了外國(guó)人相對(duì)充分的司法救濟(jì)：德國(guó)移民拘留的初次決定或延長(zhǎng)決定都由司法命令作出，外國(guó)人不服的可以上訴至地區(qū)法院[30]；法國(guó)移民拘留決定作出48小時(shí)內(nèi)，外國(guó)人可以向行政法院提起訴訟[12]；意大利治安法官應(yīng)該在警察申請(qǐng)拘留的48小時(shí)內(nèi)作出拘留決定，外國(guó)人不服的可以對(duì)治安法官提起訴訟[14]。

普通法系國(guó)家的法院對(duì)行政官員無(wú)期限拘留移民的立法授權(quán)保持了謙抑，其繼續(xù)將拘留視為移民權(quán)力的一個(gè)方面，政府因邊境管控被授予了廣泛的自由裁量權(quán)。未經(jīng)司法批準(zhǔn)或無(wú)明確限制的移民拘留已獲認(rèn)可[20]。對(duì)于移民拘留，美國(guó)、英國(guó)、加拿大和澳大利亞等普通法系代表性國(guó)家都對(duì)外國(guó)人的司法救濟(jì)權(quán)利作出了嚴(yán)格的限制，但沒(méi)有完全排除，而是根據(jù)不同的情形(比如是預(yù)防性拘留還是強(qiáng)制性拘留、外國(guó)人是否具有合法身份、外國(guó)人的違法行為屬于輕罪還是重罪、案件是否危及國(guó)家安全等)來(lái)區(qū)分是否給予司法救濟(jì)，從上述國(guó)家的一些基石性司法判決也可以看出。

無(wú)論從基本人權(quán)的充分保護(hù)出發(fā)，還是從歐美國(guó)家移民拘留的救濟(jì)實(shí)踐而言，拘留審查對(duì)外國(guó)人人身自由的影響不可謂不大。對(duì)于無(wú)涉及國(guó)家主權(quán)、安全和利益的拘留審查，我國(guó)可以結(jié)合入境外國(guó)人的具體身份和行為，給予適當(dāng)?shù)乃痉ň葷?jì)。