重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)踐與思考

侯孟君（浙江省司法廳）

2019年1月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），要求各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)全面推行重大執(zhí)法決定法制審核制度，實(shí)現(xiàn)重大執(zhí)法決定法制審核全覆蓋。2017年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》），浙江省寧波市被確定為重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)地方之一。試點(diǎn)工作開展以來，重大執(zhí)法決定法制審核制度實(shí)施效果明顯，探索出了一些可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了一些亟待解決的問題。以浙江省寧波市為例，對(duì)重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施問題進(jìn)行研究，能夠?yàn)樵撝贫鹊娜嫱菩刑峁├碚撆c實(shí)踐參考。

一、重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施情況

重大執(zhí)法決定法制審核制度是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出重大執(zhí)法決定前，由其法制審核機(jī)構(gòu)對(duì)承辦機(jī)構(gòu)草擬的執(zhí)法決定和相關(guān)材料進(jìn)行合法性及合理性審核，并出具書面審核意見供負(fù)責(zé)人參考的一種內(nèi)部監(jiān)督制度。該制度的建立和推行，旨在保證重大執(zhí)法決定的合法有效，是完善行政執(zhí)法程序、強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督、規(guī)范行政執(zhí)法行為和提升行政執(zhí)法質(zhì)效的重要舉措，是深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的應(yīng)有之義。

（一）重大執(zhí)法決定法制審核制度的經(jīng)驗(yàn)做法

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次從國家層面提出，要嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《綱要》）進(jìn)一步提出，要嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定?！对圏c(diǎn)方案》要求，各試點(diǎn)地方和部門緊密聯(lián)系實(shí)際，突出問題導(dǎo)向，積極穩(wěn)妥實(shí)施重大執(zhí)法決定法制審核制度，探索總結(jié)可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。作為試點(diǎn)地方之一，浙江省寧波市堅(jiān)持全面推進(jìn)與突出重點(diǎn)相結(jié)合，堅(jiān)持問題導(dǎo)向與本地實(shí)際相結(jié)合，針對(duì)行政執(zhí)法的薄弱環(huán)節(jié)，實(shí)施了一些切實(shí)可行的工作舉措。

1.健全制度設(shè)計(jì)，確保有章可循。浙江省寧波市政府制定出臺(tái)了《寧波市推行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作實(shí)施方案》和《報(bào)送市政府審批的行政執(zhí)法決定法制審核規(guī)程》，分別明確了制度實(shí)施的指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)和工作舉措，以及法制審核的主體、范圍、期限、程序和內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，全市主要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)按照各自職責(zé)、執(zhí)法內(nèi)容和特點(diǎn)出臺(tái)了本系統(tǒng)的操作規(guī)程，實(shí)現(xiàn)重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作全市覆蓋。

2.推動(dòng)查審分離，落實(shí)審核主體。浙江省寧波市堅(jiān)持實(shí)行查、審分離原則，將行政機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的審核主體，而不僅僅是掛牌或者合署，避免辦案機(jī)構(gòu)自辦自審，保證審核意見的相對(duì)中立性。寧波市審核主體的模式主要有三種：一是行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)審核，如市場(chǎng)監(jiān)管局交由其內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法制審核工作。二是集體審核，如市國稅局將其法制機(jī)構(gòu)確定為法制審核的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，先由各個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)書面審核，法制機(jī)構(gòu)將該審核意見反饋給執(zhí)法人員，當(dāng)執(zhí)法人員意見與各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)意見不一致時(shí)，由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)召集會(huì)議進(jìn)行集體審核。三是由案件承辦機(jī)構(gòu)自設(shè)法制員負(fù)責(zé)法制審核，如市食品藥品監(jiān)管局實(shí)行3名相關(guān)人員合議制。

3.強(qiáng)化清單管理，明確事項(xiàng)目錄。首先，在試點(diǎn)工作中，合理界定“重大執(zhí)法決定”的范圍。一是兼顧行政執(zhí)法公正和效率。如在行政處罰中，適用一般程序的處罰納入，適用簡易程序的處罰不納入。二是堅(jiān)持問題導(dǎo)向。對(duì)案卷評(píng)查、專項(xiàng)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)問題比較多的行政執(zhí)法行為，以及被行政復(fù)議或者行政訴訟糾錯(cuò)較多的行政執(zhí)法行為進(jìn)行重點(diǎn)審核。其次，按照法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)文件規(guī)定，寧波市政府對(duì)需要納入法制審核范圍的行政執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行梳理，形成了《報(bào)市政府審批的行政執(zhí)法決定事項(xiàng)目錄》。該目錄涉及11個(gè)市級(jí)部門，共計(jì)67項(xiàng)需要報(bào)市政府審批的重大行政執(zhí)法決定事項(xiàng)。秉持全面統(tǒng)籌推進(jìn)的原則，全市所有試點(diǎn)單位均結(jié)合自身的法定職責(zé)和執(zhí)法內(nèi)容，出臺(tái)了重大行政執(zhí)法決定事項(xiàng)目錄清單。

4.優(yōu)化運(yùn)行流程，提升實(shí)施質(zhì)效。首先，浙江省寧波市出臺(tái)了重大執(zhí)法決定法制審核內(nèi)部操作規(guī)程，建立了司法行政部門（法制機(jī)構(gòu)）、政府辦公廳（室）與其他職能部門（業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)）之間分工負(fù)責(zé)、密切協(xié)作的工作機(jī)制，明確了由辦公廳（室）受理后，交由司法行政部門（法制機(jī)構(gòu)）審核，最終再由辦公廳（室）登記、歸檔等具體程序要求，從而基本形成了職責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范的工作格局。其次，寧波市充分利用現(xiàn)有的信息化資源，依托浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)寧波平臺(tái)行政權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)、行政處罰網(wǎng)上辦理系統(tǒng)等，統(tǒng)籌部署各試點(diǎn)單位進(jìn)行流程再造，擬定法制審核模塊技術(shù)需求和配置要求，將法制審核作為行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法行為的內(nèi)部程序，“植入”全市行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提升行政執(zhí)法效率，優(yōu)化行政執(zhí)法監(jiān)督方式。

5.注重隊(duì)伍建設(shè)，調(diào)整人員配備。浙江省寧波市高度重視法制審核工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，要求主要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)單獨(dú)設(shè)置法制處（科）室，其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以在單位內(nèi)設(shè)綜合處室掛牌設(shè)立法制處（科）室，并根據(jù)工作任務(wù)要求適當(dāng)增加法制審核人員編制。同時(shí)，注重法制審核人員的素質(zhì)提升，舉辦法制審核業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)班。此外，充分發(fā)揮政府法律顧問的作用，邀請(qǐng)政府法律顧問參與重大、疑難、社會(huì)關(guān)注度高的執(zhí)法決定法制審核，提供法律意見。

（二）重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施效果

自試點(diǎn)工作開展以來，浙江省寧波市行政執(zhí)法質(zhì)效明顯提升，且產(chǎn)生良好的社會(huì)效果。據(jù)《中國法治政府評(píng)估報(bào)告（2018）》顯示，在社會(huì)矛盾化解與行政爭(zhēng)議解決指標(biāo)方面，寧波市排名全國第一。

1.行政執(zhí)法規(guī)范不斷強(qiáng)化。行政執(zhí)法糾錯(cuò)率是行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。寧波市行政執(zhí)法糾錯(cuò)率的下降，反映了其行政執(zhí)法規(guī)范的強(qiáng)化。其一，在行政復(fù)議糾錯(cuò)方面。2017 年全市新收和受理行政復(fù)議案件分別較上年度下降13.5%和9.3%，行政復(fù)議收案量在經(jīng)過近幾年的連續(xù)增長后呈現(xiàn)明顯下降趨勢(shì)。直接糾錯(cuò)量同比下降43.61%；直接糾錯(cuò)率下降至9.6%，同比下降4.67個(gè)百分點(diǎn)。2018年1～10月全市新受理行政復(fù)議案件比2017年度同期下降10%，直接糾錯(cuò)率同比下降17%，且未發(fā)生經(jīng)過法制審核后的行政行為被行政復(fù)議糾錯(cuò)的情況。其二，在行政訴訟糾錯(cuò)方面。2017 年立案1327 件，敗訴案件85 件，敗訴率為6.4%，低于2016 年的9.61%。2018年1～10月份全市行政訴訟案件較去年同期下降30%，被法院直接糾錯(cuò)兩件，比去年同期下降88.2%。

2.行政執(zhí)法質(zhì)效明顯提升。其一，行政執(zhí)法案卷質(zhì)量提升。從行政執(zhí)法案卷評(píng)查結(jié)果看，2017 年行政執(zhí)法案卷質(zhì)量較2016 年有明顯提升。原法制審核工作較為規(guī)范的公安、市場(chǎng)監(jiān)管等幾家單位案卷保持較高水準(zhǔn)。部分執(zhí)法量不大，原執(zhí)法工作存在一定瑕疵的單位，案卷質(zhì)量亦有明顯提升。案卷的法律適用和法律文書制作的嚴(yán)謹(jǐn)性均有明顯提高，基本未出現(xiàn)執(zhí)法主體錯(cuò)誤、事實(shí)不清、法律適用不當(dāng)、程序違法、裁量明顯失當(dāng)?shù)惹樾?。部分案件?jīng)法制機(jī)構(gòu)審核后發(fā)現(xiàn)問題，督促辦案業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)再次“回爐”，彌補(bǔ)前期執(zhí)法不足，確保行政執(zhí)法行為合法有效。其二，行政執(zhí)法社會(huì)滿意度上升。通過對(duì)寧波市智慧信訪系統(tǒng)和浙江省統(tǒng)一政務(wù)投訴咨詢舉報(bào)平臺(tái)兩大平臺(tái)數(shù)據(jù)梳理分析發(fā)現(xiàn)，2017 年上半年行政執(zhí)法投訴量為3300 余件，下半年則大幅度下降至1600 余件，下降幅度為52%。2018年度1～10月份的行政執(zhí)法投訴量比去年同期下降50%。

二、重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施問題

（一）法制審核功能定位把握不準(zhǔn)

實(shí)踐中，關(guān)于法制審核功能定位的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、不清晰。第一，有的主張重大執(zhí)法決定法制審核是一項(xiàng)必經(jīng)程序，法制審核意見具有決定性效力。其依據(jù)是《綱要》提出的要求，即嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。這一文件內(nèi)容給部分實(shí)務(wù)工作者以法制審核具有決斷力的直接認(rèn)知。然而，此處僅作文義理解，似有偏狹片面之嫌。從法理和行政管理兩個(gè)視角來看，結(jié)合《綱要》提出該項(xiàng)要求的初衷以及法制審核制度出臺(tái)的目的，宜將該項(xiàng)要求理解為中央全面推行重大執(zhí)法決定法制審核制度的政治態(tài)度，以及對(duì)各地方、各行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度的政策要求。且該要求強(qiáng)調(diào)法制審核是重大執(zhí)法決定作出前的一項(xiàng)必經(jīng)程序，并不直接等同于法制審核具有決定性。

第二，有的主張重大執(zhí)法決定法制審核是一項(xiàng)常規(guī)內(nèi)部程序，法制審核意見僅具有參考性。從制度設(shè)計(jì)初旨理解，重大執(zhí)法決定法制審核是行政執(zhí)法領(lǐng)域改革后的一項(xiàng)新型內(nèi)部程序，強(qiáng)調(diào)法制審核機(jī)構(gòu)對(duì)業(yè)務(wù)承辦機(jī)構(gòu)草擬的重大行政執(zhí)法決定初步意見進(jìn)行合法性審核。這一程序設(shè)置僅是進(jìn)行核實(shí)查對(duì)、分析研判的過程。該過程既不是調(diào)查取證過程，法制審核機(jī)構(gòu)在審核具體行政執(zhí)法案件時(shí)沒有調(diào)查取證的權(quán)力；也不是執(zhí)法決定環(huán)節(jié)，作為最終決定作出前的一項(xiàng)前置程序，法制審核并沒有決斷力，法制審核機(jī)構(gòu)是政府或者部門領(lǐng)導(dǎo)在依法行政方面的參謀、助手和顧問，其提出的法制審核意見僅供領(lǐng)導(dǎo)參考。

（二）法制審核主體責(zé)任有待明確

《試點(diǎn)方案》要求，建立法制審核責(zé)任追究機(jī)制，意在督促重大執(zhí)法決定法制審核制度落實(shí)到位，保障法制審核的作用切實(shí)發(fā)揮。試點(diǎn)工作中，存在法制審核疏漏、缺失等問題，將明顯不符合法定條件的行政執(zhí)法決定草案上報(bào)市政府審批。按照寧波市出臺(tái)的《報(bào)送市政府審批的行政執(zhí)法決定法制審核規(guī)程》規(guī)定，行政執(zhí)法決定草案在報(bào)送市級(jí)法制部門審核前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)過本單位的內(nèi)部法制審核。從市級(jí)的法制審核情況來看，部分單位的內(nèi)部法制審核工作流于形式，對(duì)顯而易見的不合法問題未能及時(shí)審核查明，未發(fā)揮應(yīng)有的內(nèi)部監(jiān)督作用。例如，將國有建設(shè)用地以劃撥方式用于農(nóng)村住宅建設(shè)，將已建有違法建筑的農(nóng)業(yè)用地認(rèn)定為未動(dòng)工用地并上報(bào)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地等。

在法制審核責(zé)任具體劃分方面，有些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為，符合審核條件拒絕審核的、不按期審核并出具審核意見、審核過程中丟失或者損毀證據(jù)的，法制審核人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；應(yīng)當(dāng)提交審核沒有提交審核的、未經(jīng)法制審核就作出執(zhí)法決定的、審核意見未被采納的，法制審核人員不承擔(dān)責(zé)任。有些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為，法制審核只是業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)辦案的后續(xù)審核查對(duì)，對(duì)案情的各方面因素把握難以做到全面、客觀、準(zhǔn)確，所提的意見和建議也僅具有參考意義，不應(yīng)對(duì)法制審核工作求全苛責(zé)，讓法制審核人員承擔(dān)具體責(zé)任。也有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出，需要建立法制審核工作容錯(cuò)機(jī)制，對(duì)因法律理解差異導(dǎo)致錯(cuò)誤的，不應(yīng)被追究責(zé)任，以鼓勵(lì)法制審核人員積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，避免其在審核工作中畏首畏尾。

（三）法制審核事項(xiàng)范圍較難劃定

重大執(zhí)法決定法制審核制度推行過程中，法制審核的范圍不明晰和不統(tǒng)一問題突出?！毒V要》印發(fā)前，各地納入法制審核范圍的僅限于行政處罰，忽視了行政執(zhí)法活動(dòng)的豐富性。有的地方?jīng)]有具體列舉重大執(zhí)法決定事項(xiàng)，有的地方作了列舉式規(guī)定，但界定籠統(tǒng)模糊。《綱要》印發(fā)后，各地列入法制審核的重大行政執(zhí)法決定事項(xiàng)范圍有所擴(kuò)大。如寧夏從行政執(zhí)法行為種類角度對(duì)納入法制審核的事項(xiàng)范圍作了定性規(guī)定；江西則以定性和定量相結(jié)合的形式，劃定了法制審核的事項(xiàng)范圍。重大行政執(zhí)法決定法制審核范圍的不確定性，在很大程度上制約了法制審核工作的有效開展和實(shí)際效果。

2016年8月，浙江省人民政府辦公廳印發(fā)《浙江省重大執(zhí)法決定法制審核辦法（試行）》，也僅是作了原則性規(guī)定，指出重大執(zhí)法決定法制審核的適用范圍主要包括：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)組織聽證的；當(dāng)事人、利害關(guān)系人的權(quán)益可能受到重大影響的；當(dāng)事人、利害關(guān)系人人數(shù)較多或者爭(zhēng)議較大的；行政執(zhí)法事項(xiàng)疑難、復(fù)雜的等。繼而，在試點(diǎn)工作中，寧波市各試點(diǎn)單位對(duì)如何劃定法制審核范圍仍存疑惑，甚至同系統(tǒng)、同層次的法制審核事項(xiàng)范圍也有差異，縱向不統(tǒng)一和橫向不協(xié)調(diào)的問題突出，有礙法制審核工作的有效推進(jìn)，不利于法制審核制度的效用發(fā)揮。

（四）法制審核協(xié)作機(jī)制運(yùn)行不暢

在重大執(zhí)法決定法制審核工作中，存在法制審核協(xié)作機(jī)制不規(guī)范、不流暢的問題，影響了法制審核制度的有效運(yùn)作。第一，以某一特定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)名義作出的重大執(zhí)法決定，其法制審核工作機(jī)制存在協(xié)作不足的問題。例如，寧波市國土資源局于2018年1月11日?qǐng)?bào)送的14件城市分批建設(shè)項(xiàng)目用地審批決定草案中，部分用地在申請(qǐng)時(shí)使用2017年度下達(dá)各地的用地指標(biāo)，而該用地指標(biāo)已根據(jù)市國土資源局文件被依法收回。而規(guī)劃部門在為國土部門提供規(guī)劃意見時(shí)，以不具有行政執(zhí)法主體資格的規(guī)劃分局名義出具法律文書，甚至個(gè)別規(guī)劃意見除標(biāo)注用地選址紅線外，既無名稱抬頭又無其他規(guī)劃意見要素，致使國土部門在土地管理過程中出現(xiàn)合法性問題。

第二，以一級(jí)政府名義作出的重大執(zhí)法決定，其法制審核工作機(jī)制存在運(yùn)轉(zhuǎn)不暢問題。一些試點(diǎn)單位對(duì)此類重大執(zhí)法決定的法制審核工作機(jī)制存在困惑。例如，以市政府、縣政府名義作出的重大行政執(zhí)法決定，已經(jīng)由相應(yīng)的職能部門內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)予以法制審核的，是否還需要再由市政府、縣政府的法制審核機(jī)構(gòu)予以法制審核；一級(jí)政府的法制審核機(jī)構(gòu)與該級(jí)政府職能部門的法制審核機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位如何進(jìn)一步明晰，協(xié)作機(jī)制如何進(jìn)一步優(yōu)化。

第三，因機(jī)構(gòu)改革而產(chǎn)生的法制審核工作協(xié)作機(jī)制不暢問題逐步顯現(xiàn)。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，將原司法部和原國務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合，重新組建司法部。各地方隨之將原政府法制機(jī)構(gòu)并入司法行政部門，但法制審核職能的劃轉(zhuǎn)做法不一，導(dǎo)致法制審核工作的協(xié)作機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)差異化。例如，寧波市、慈溪市、鄞州區(qū)的法制審核職能分別劃入市辦公廳、縣（市、區(qū)）辦公室，象山縣、江北區(qū)的法制審核職能劃入縣（市、區(qū)）司法局。各地法制審核主體機(jī)構(gòu)的差異化，直接影響法制審核工作的對(duì)接、協(xié)調(diào)，有礙于法制審核協(xié)作機(jī)制的有效運(yùn)作和優(yōu)化提升。

三、重大執(zhí)法決定法制審核制度的改善路徑

（一）行政執(zhí)法權(quán)的階段化：由整體視角到階段考量，厘清法制審核定位

行政執(zhí)法權(quán)的階段化、標(biāo)準(zhǔn)化，有利于明確重大執(zhí)法決定法制審核的功能定位，進(jìn)一步優(yōu)化行政執(zhí)法流程，明晰行政執(zhí)法責(zé)任。根據(jù)行政執(zhí)法行為在調(diào)查、審核、決定等不同階段的性質(zhì)和內(nèi)容，可將行政執(zhí)法權(quán)劃分為事實(shí)調(diào)查權(quán)、法制審核權(quán)、執(zhí)法決定權(quán)。通過行政執(zhí)法的階段化，將法制審核作為重大行政執(zhí)法決定作出前的必經(jīng)環(huán)節(jié)，并將注重行政執(zhí)法行為事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?qiáng)化事中監(jiān)督，突出了法制審核的內(nèi)部規(guī)范功能和糾錯(cuò)預(yù)防功能。由此，作為行政自我規(guī)制的方式，重大執(zhí)法決定法制審核應(yīng)當(dāng)定位為行政執(zhí)法的內(nèi)部、事中監(jiān)督機(jī)制。

具體而言，其一，重大執(zhí)法決定法制審核的本義是從事實(shí)和法理角度對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行審查核對(duì)，而非行政執(zhí)法事項(xiàng)的事實(shí)調(diào)查處理或者最終決定。其二，行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，行政首長具有對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作的最終決策權(quán)，重大執(zhí)法決定法制審核的意見僅供負(fù)責(zé)人參考，并不具有決定效力。如《行政處罰法》第38條之規(guī)定，調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出相應(yīng)決定。其三，行政執(zhí)法事項(xiàng)是由具體業(yè)務(wù)承辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行的，諸如事實(shí)認(rèn)定、法律適用和程序履行等影響行政執(zhí)法質(zhì)效的決定性要素，均由承辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)，法制審核機(jī)構(gòu)僅是其下游工作流程的協(xié)作者。且囿于介入相對(duì)滯后，法制審核機(jī)構(gòu)的審查核對(duì)往往只能基于業(yè)務(wù)承辦機(jī)構(gòu)提供的有關(guān)材料和初步判斷，在審核意見的全面性、深入性和精準(zhǔn)性方面不宜求全責(zé)備。

（二）法制審核主體的法定化：由權(quán)責(zé)模糊到權(quán)責(zé)明晰，劃定審核責(zé)任界限

重大執(zhí)法決定法制審核制度屬于擔(dān)保行政行為合法性的內(nèi)部行政法。從內(nèi)部視角而言，意在完善行政執(zhí)法流程，規(guī)范行政執(zhí)法程序；從外部視角而言，旨在擔(dān)保行政執(zhí)法合法有效，保障行政相對(duì)人權(quán)益。重大執(zhí)法決定法制審核制度主體的責(zé)任劃定，需要以行政執(zhí)法內(nèi)部程序主體資格的法定化為基礎(chǔ)。作為行政執(zhí)法的內(nèi)部程序的執(zhí)行者，重大執(zhí)法決定法制審核主體與事實(shí)調(diào)查主體、執(zhí)法決定主體均是依內(nèi)部程序運(yùn)作的行政執(zhí)法主體，其責(zé)任劃定應(yīng)當(dāng)基于其履行職責(zé)是否合法正當(dāng)、有無主觀過錯(cuò)。即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人對(duì)本機(jī)關(guān)作出的行政執(zhí)法決定負(fù)責(zé)。行政執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)對(duì)送審材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性，以及執(zhí)法的事實(shí)、證據(jù)、法律適用、程序的合法性負(fù)責(zé)。法制審核機(jī)構(gòu)對(duì)重大執(zhí)法決定的法制審核意見負(fù)責(zé)。因相關(guān)人員在法制審核中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私枉法等，導(dǎo)致行政執(zhí)法決定錯(cuò)誤的，要依紀(jì)依法追究責(zé)任。

需要注意的是，此處討論的法制審核主體責(zé)任劃定，是著眼于特定行政執(zhí)法決定被撤銷或者被確認(rèn)違法后，如何合理劃分法制審核主體與執(zhí)法決定主體之間的責(zé)任。并不涉及法制審核主體與事實(shí)調(diào)查主體之間的責(zé)任劃分，因?yàn)楫?dāng)二者意見相左且自行協(xié)商不成時(shí)，可以報(bào)請(qǐng)執(zhí)法決定主體，由其作出最終決定。

第一，法制審核人員不承擔(dān)責(zé)任的情形。在行政執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)行政執(zhí)法調(diào)查結(jié)果和法制審核意見進(jìn)行審查，并根據(jù)不同情況，分別作出相應(yīng)決定。依據(jù)《公務(wù)員法》第60條之規(guī)定，法制審核人員認(rèn)為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的決定有錯(cuò)誤的，可以向其提出改正或者撤銷該決定的意見；行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不改變?cè)摏Q定，或者要求立即執(zhí)行的，法制審核人員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定，執(zhí)行的后果由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人承擔(dān)，法制審核人員不承擔(dān)責(zé)任。此種情況符合《公務(wù)員法》第10條關(guān)于法律保護(hù)公務(wù)員依法履職的行為之規(guī)定，即法制審核人員已經(jīng)依法正當(dāng)履行職責(zé)，且無主觀過錯(cuò)，因此不承擔(dān)責(zé)任。

第二，法制審核人員承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任的情形。依據(jù)《公務(wù)員法》 第60條關(guān)于過錯(cuò)責(zé)任之規(guī)定，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。即在行政執(zhí)法過程中，因?yàn)榉ㄖ茖徍巳藛T故意或者過失，不履行或者不正確履行法定職責(zé)，導(dǎo)致經(jīng)過法制審核的行政執(zhí)法決定被撤銷或者確認(rèn)違法，造成危害后果或者不良影響的，應(yīng)當(dāng)追究其過錯(cuò)責(zé)任。追究法制審核人員的過錯(cuò)責(zé)任涉及行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)符合比例原則。

（三）法制審核范圍的特定化：由原則規(guī)定到具體劃定，明確審核事項(xiàng)范圍

《試點(diǎn)方案》對(duì)重大執(zhí)法決定法制審核的范圍進(jìn)行了原則性規(guī)定，要求各試點(diǎn)單位結(jié)合行政執(zhí)法行為的類別、執(zhí)法層級(jí)、所屬領(lǐng)域、涉案金額以及對(duì)當(dāng)事人、社會(huì)的影響等因素，確定重大執(zhí)法決定的事項(xiàng)范圍，并鼓勵(lì)有條件的試點(diǎn)單位可以對(duì)法定簡易程序以外的所有執(zhí)法決定進(jìn)行法制審核。寧波在開展試點(diǎn)工作時(shí)，雖然各試點(diǎn)單位結(jié)合自身情況對(duì)法制審核的事項(xiàng)范圍作了一定程度的細(xì)化，但實(shí)務(wù)操作中仍存在一些需要進(jìn)一步明確的問題。

在重大執(zhí)法決定法制審核制度全面推行的過程中，應(yīng)當(dāng)嘗試從頂層設(shè)計(jì)和工作機(jī)制等方面，逐步細(xì)致劃定法制審核的事項(xiàng)范圍。其一，加強(qiáng)行政執(zhí)法領(lǐng)域的立法工作。建議在國家層面進(jìn)行行政程序?qū)ｍ?xiàng)立法和行政執(zhí)法監(jiān)督領(lǐng)域的立法，并加快《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》等相關(guān)法律修改，推進(jìn)重大執(zhí)法決定法制審核制度在行政執(zhí)法領(lǐng)域的全面法定化，為法制審核事項(xiàng)范圍的劃定提供法治支撐和引導(dǎo)。其二，建立重大執(zhí)法事項(xiàng)評(píng)估機(jī)制。鑒于行政執(zhí)法種類、領(lǐng)域、層級(jí)的多樣化，以及具體執(zhí)法事項(xiàng)所面臨情勢(shì)的即時(shí)性、復(fù)雜性，各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政自我規(guī)制理念，在現(xiàn)有的原則性規(guī)定基礎(chǔ)上，對(duì)行政執(zhí)法種類、事項(xiàng)進(jìn)行梳理，考量相對(duì)人權(quán)益保護(hù)、社會(huì)影響、具體情節(jié)等重要因素，逐一評(píng)估哪些屬于重大執(zhí)法事項(xiàng)。其三，建立重大執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單機(jī)制。各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在對(duì)行政執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行梳理、評(píng)估后，創(chuàng)建重大執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合工作實(shí)際，并參照行政復(fù)議和行政訴訟等動(dòng)態(tài)后置權(quán)力監(jiān)督方式的要求，對(duì)重大執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（四）法治政府建設(shè)的共同體：由協(xié)作者到共同體，優(yōu)化審核協(xié)作機(jī)制

制定一項(xiàng)凝聚了絕大多數(shù)成員共識(shí)的制度或決策往往廣受認(rèn)同，而這正是從根源上消除執(zhí)行不力現(xiàn)象的最基礎(chǔ)和最有效的手段。增強(qiáng)行政執(zhí)法效力的根本出路在于被認(rèn)同，而不在于強(qiáng)制。在重大執(zhí)法決定法制審核制度的推行和實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)將制度的實(shí)施主體由其外在形式上的法制審核工作協(xié)作者，轉(zhuǎn)變形塑為內(nèi)在實(shí)質(zhì)上的法治政府建設(shè)共同體。

在重大執(zhí)法決定法制審核制度全面推行過程中，應(yīng)當(dāng)注重理清制度主體的職責(zé)定位，增強(qiáng)交流溝通，增進(jìn)互相理解，強(qiáng)化彼此的身份認(rèn)同和理念融合，凝聚理性認(rèn)知，形成制度共識(shí)，將思維和行動(dòng)同步調(diào)頻至全面加快建設(shè)法治政府中。在新時(shí)代推進(jìn)全面依法治國進(jìn)程中，作為法治政府建設(shè)者，重大執(zhí)法決定法制審核工作協(xié)作者之間應(yīng)當(dāng)注重優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，自覺站在法治建設(shè)的高度，形成運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范、協(xié)調(diào)有力的工作格局。其一，凝聚制度共識(shí)。法制審核工作協(xié)作者之間應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)實(shí)務(wù)研究，對(duì)審核范圍、審核內(nèi)容和審核要點(diǎn)等形成基本共識(shí)。其二，優(yōu)化協(xié)作機(jī)制。健全法制審核工作機(jī)制，完善法制審核結(jié)果反饋應(yīng)用機(jī)制，通過《法制審核意見書》《法制審核建議書》等形式，將個(gè)案問題向有關(guān)行政機(jī)關(guān)實(shí)時(shí)反饋，將普遍性問題向有關(guān)負(fù)責(zé)人及時(shí)報(bào)告，形成良性互動(dòng)。其三，合理調(diào)配人員力量。善于借助外力，用足用好已聘請(qǐng)的政府法律顧問隊(duì)伍力量，充分發(fā)揮法律智庫作用。涉及專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的問題時(shí)，通過召開專家論證會(huì)等方式，積極吸納和運(yùn)用專家、學(xué)者等專業(yè)力量，形成智識(shí)支撐。

四、結(jié)語

重大執(zhí)法決定法制審核制度的全面推行和有效實(shí)施，對(duì)于深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府、促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及增強(qiáng)人民群眾對(duì)于依法治國的滿意度和獲得感具有重要現(xiàn)實(shí)意義。該制度的切實(shí)運(yùn)行，有賴于在明確制度實(shí)施正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，逐步增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的制度共識(shí)度和行動(dòng)自覺性，同時(shí)強(qiáng)化法制審核人員的履職規(guī)范性和工作積極性。具體而言，應(yīng)當(dāng)把握重大執(zhí)法決定法制審核制度實(shí)施的切實(shí)導(dǎo)向，找準(zhǔn)制度定位，明晰審核范圍，凝聚制度主體理性，明確法制審核責(zé)任，因地制宜調(diào)適機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)制度運(yùn)行從“有形覆蓋”到“有機(jī)嵌入”再到“有效融合”，推動(dòng)制度建設(shè)到制度應(yīng)用的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變，讓制度被充分利用起來而不只是建立起來，賦予制度以生命和活力，實(shí)現(xiàn)助力法治政府建設(shè)的制度初衷。