政府立法精準(zhǔn)化解構(gòu)及實(shí)現(xiàn)路徑

倪 娜（司法部法治調(diào)研局）

譚慶勇（司法部政府法制研究中心）

一、精準(zhǔn)化立法的提出背景

改革開放初期，國(guó)家法治事業(yè)百?gòu)U待興，有法可依最為緊迫，遵循的是“宜粗不宜細(xì)”“有比沒有好”“快比慢好”的立法理念①吳漢民：《關(guān)于進(jìn)一步做好地方立法工作的幾點(diǎn)思考》，《上海人大月刊》，2012年第5期。。2011年3月召開的第十一屆全國(guó)人大第四次會(huì)議鄭重宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已如期形成。中國(guó)的立法工作取得了巨大成就，國(guó)家和社會(huì)生活的各方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展已步入了法治軌道。但是，面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期廣泛而深刻的變革，我國(guó)立法工作任務(wù)依然繁重而艱巨，如何推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系進(jìn)一步發(fā)展和完善，是擺在黨和國(guó)家面前的一個(gè)重大課題。2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)召開，會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），《決定》提出“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”。黨的十九大報(bào)告明確提出“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！?019年2月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議召開，會(huì)議指出“發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量。要積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，提高立法質(zhì)量和效率，不斷完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，推動(dòng)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”?？梢?，我國(guó)立法已經(jīng)進(jìn)入從“求量”向“提質(zhì)增效”轉(zhuǎn)變的“精工細(xì)作時(shí)代”，有效提高立法質(zhì)量是推進(jìn)全面依法治國(guó)新時(shí)代下，黨對(duì)立法工作提出的新要求②李明征主編：《加強(qiáng)政府立法共同性問題研究 不斷提高政府立法質(zhì)量（代序）》《政府立法共同性問題研究》，中國(guó)法制出版社2018年3月第1版，第1頁(yè)。。

改革開放40年來(lái)，我國(guó)立法工作在取得巨大成績(jī)的同時(shí)，一定程度上還存在著一些不足和問題，主要體現(xiàn)為：一是對(duì)立法時(shí)機(jī)是否成熟研判不夠。有的制度的制定初衷很好，理念也很先進(jìn)，但對(duì)于實(shí)際情況而言過于超前，在實(shí)際問題尚未完全定型的情況下，就急于出臺(tái)相關(guān)文件。二是立法調(diào)研還不夠全面深入。立法調(diào)研是立法的基礎(chǔ)性工作，也是立法的必要前提。但是，在當(dāng)前立法工作中，還不同程度地存在立法調(diào)研在深度、廣度、精確度等方面需要進(jìn)一步提升的情形。三是有的法律規(guī)范實(shí)效性不夠強(qiáng)。缺乏實(shí)效性的立法，不但難以發(fā)揮作用，減損立法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，有的甚至?xí)蔀榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度性障礙。與此同時(shí)，在新的形勢(shì)下，我國(guó)立法工作也面臨著新的挑戰(zhàn)、呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)：隨著改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期，很多深層次矛盾和問題，迫切需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和制度規(guī)范；利益主體日益多元化，利益格局日趨復(fù)雜化，立法過程中必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好不同主張和利益關(guān)系，立法難度越來(lái)越大；協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局對(duì)立法的需求十分迫切，立法資源有限性與改革實(shí)踐廣泛性、改革工作緊迫性之間的矛盾凸顯，對(duì)立法效率提出了很高的要求，立法節(jié)奏越來(lái)越快③喬曉陽(yáng)：《發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用》，《人民日?qǐng)?bào)》，2016年7月9日。?！傲⑸品ㄓ谔煜?，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治”。越是強(qiáng)調(diào)法治，越要提高立法質(zhì)量。發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，要求我們牢固樹立并不斷強(qiáng)化“質(zhì)量第一”的立法理念④《黨的十八大以來(lái)我國(guó)立法工作為全面推進(jìn)依法治國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)》，http://news，xinhuanet.com/politics/2014-10/09/c_1112756043.htm，最后訪問時(shí)間為2016年10月9日。。在新的時(shí)代提出精準(zhǔn)化立法，既是對(duì)我國(guó)過去40年來(lái)立法工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，也是主動(dòng)適應(yīng)未來(lái)我國(guó)立法工作實(shí)踐需要的積極謀劃。

二、精準(zhǔn)化立法的內(nèi)涵解構(gòu)

過去40年來(lái)，我國(guó)立法工作不斷夯基壘臺(tái)、立柱架梁，完成了總體布局，繪就了一幅“大寫意”，在精準(zhǔn)化立法時(shí)代，如何發(fā)揮工匠精神，精雕細(xì)琢，繪制好精謹(jǐn)細(xì)膩的“工筆畫”，制定出“少而精、有特色、可操作、真管用”的良法，已經(jīng)成為立法工作的共識(shí)。精準(zhǔn)化立法，應(yīng)當(dāng)貫穿于立法的整個(gè)過程，既是對(duì)立法實(shí)體內(nèi)容，也是對(duì)立法程序提出的更高要求，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是從立法事項(xiàng)看，應(yīng)按照“抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”的標(biāo)準(zhǔn)，把立法工作的焦點(diǎn)瞄準(zhǔn)在破解改革重大難題、反映社會(huì)實(shí)踐熱點(diǎn)和回應(yīng)人民群眾的主要關(guān)切上。

二是從立法內(nèi)容看，要少而精，不刻意追求包羅萬(wàn)象。立法內(nèi)容要與整個(gè)法律體系保持協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不與上位法相沖突，不應(yīng)規(guī)定宜由其他法律法規(guī)或者下位法規(guī)定的內(nèi)容，減少重復(fù)，在內(nèi)容上要保持一定的謙抑性。如實(shí)施類行政法規(guī)就不應(yīng)該過多規(guī)定可由部門規(guī)章、地方性法規(guī)等規(guī)定的內(nèi)容，避免實(shí)施類行政法規(guī)內(nèi)容過于龐雜。要遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和需要，能夠用于指導(dǎo)實(shí)踐、解決實(shí)際問題。權(quán)利（力）、義務(wù)、責(zé)任條款要明確，同時(shí)在立法明確性和執(zhí)法自由裁量權(quán)上保持一個(gè)合理的平衡，既不能過于原則，導(dǎo)致具體適用中執(zhí)法人員自由裁量權(quán)“漫無(wú)邊際”，也應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，賦予執(zhí)法人員一定裁量權(quán)。權(quán)責(zé)要相一致、相匹配，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域嚴(yán)重危害人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的行為、主觀故意造成嚴(yán)重違法后果的行為、重大惡性違法行為、多次重復(fù)違法行為等，必須堅(jiān)持“嚴(yán)”字當(dāng)頭，提高違法成本，以起到震懾、嚴(yán)懲、糾正嚴(yán)重違法行為的效果，不能出現(xiàn)“該嚴(yán)的不嚴(yán)、該硬的不硬、該重的不重”等情況。

三是從立法程序看，要將調(diào)查研究貫穿全過程，不斷夯實(shí)立法基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，調(diào)研是謀事之基、成事之道。立法調(diào)研是立法的基礎(chǔ)性工作，也是立法的必要前提。制定“接地氣、行得通、真管用”的法律規(guī)范，離不開扎實(shí)深入的調(diào)查研究。在立法過程中，要將傳統(tǒng)調(diào)研方式和創(chuàng)新調(diào)研方式有機(jī)結(jié)合，一方面要充分運(yùn)用并不斷完善舉辦座談會(huì)、論證會(huì)及向社會(huì)公開征求意見等傳統(tǒng)方式，擴(kuò)大公眾民主參與，傾聽社會(huì)各方面意見建議。另一方面要不斷創(chuàng)新調(diào)研方式，積極探索運(yùn)用暗訪、駐在式等方式進(jìn)行立法調(diào)研，尤其是要注重運(yùn)用信息時(shí)代下的大數(shù)據(jù)采集和分析等手段，加強(qiáng)調(diào)研的針對(duì)性、精準(zhǔn)性，確保立法調(diào)研能夠有效發(fā)現(xiàn)立法的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。

四是從立法技術(shù)看，要求法律規(guī)范在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、表現(xiàn)形式、遣詞造句等方面遵循科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)范。例如法律文本自身應(yīng)當(dāng)是結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模荒艹霈F(xiàn)前后相互矛盾的情形；法律用語(yǔ)應(yīng)當(dāng)是準(zhǔn)確、精煉、平實(shí)、易懂的。

五是從實(shí)現(xiàn)方式看，“精準(zhǔn)化”時(shí)代的立法不僅僅指立新法，更要堅(jiān)持“立改廢釋”并舉。通過綜合運(yùn)用“立改廢釋”等方式，充分激活和發(fā)揮“改、廢、釋”的作用和優(yōu)勢(shì)，不但有利于降低立法成本，提高立法效率，更能增強(qiáng)立法的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性和有效性。

六是從實(shí)施效果看，要求制定出來(lái)的“法”是管用的，是能夠解決實(shí)際問題的，不光是“紙面上的法”，更是“行動(dòng)中的法”，是分配社會(huì)利益、調(diào)整社會(huì)關(guān)系和處理社會(huì)矛盾的制度保障。

三、政府立法精準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)路徑

政府立法在我國(guó)社會(huì)主義法律體系和科學(xué)立法工作中具有重要地位，提高政府立法精準(zhǔn)化水平是提高立法質(zhì)量的應(yīng)有之義。提高政府立法精準(zhǔn)化水平，應(yīng)做到以下幾個(gè)方面。

（一）堅(jiān)持正確的指導(dǎo)原則，立良法

一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治的根本要義，是推進(jìn)全面依法治國(guó)的應(yīng)有之義，是社會(huì)主義法治最根本的保證。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》第一次全面系統(tǒng)回答了如何認(rèn)識(shí)黨和法的關(guān)系問題，在頂層設(shè)計(jì)和制度安排中把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，發(fā)揮黨統(tǒng)攬全局的作用，不斷完善黨對(duì)立法工作中重大問題決策的程序，嚴(yán)格落實(shí)立法重大事項(xiàng)報(bào)告制度，推動(dòng)黨的路線方針政策和決策部署上升為立法，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化。

二是堅(jiān)持以人民為中心。黨的十九大報(bào)告明確提出，永遠(yuǎn)把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)。良法善治同樣蘊(yùn)含著人民群眾對(duì)美好生活的向往。推進(jìn)精準(zhǔn)化立法，也應(yīng)從立法宗旨到具體制度設(shè)計(jì)上全過程地落實(shí)以人為本、立法為民理念。為人民群眾提供多樣化、個(gè)性化、多層次、高品質(zhì)的“法律公共產(chǎn)品”，著力解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，把保護(hù)最廣大人民群眾的根本利益作為政府立法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

三是堅(jiān)持法治原則。遵循法治原則，首先，最根本的是要遵循憲法原則。《憲法》是國(guó)家的根本大法，具有最高的法律效力，一切法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件都不得同憲法相抵觸。其次是要符合立法權(quán)限原則?！读⒎ǚā穼?duì)我國(guó)各層級(jí)立法權(quán)限作了規(guī)定，要求在立法過程中，必須以《立法法》等相關(guān)法律的規(guī)定為指導(dǎo)，避免出現(xiàn)超越立法權(quán)限的情況。再次是要堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則。各層級(jí)法律規(guī)范之間要相互協(xié)調(diào)，低位階的法律不得與高位階的法律相抵觸、相沖突、相矛盾。

四是堅(jiān)持服務(wù)改革的原則。當(dāng)前，我國(guó)正處于決勝全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵階段，各方面改革將持續(xù)不斷深入。立法不能僅僅是對(duì)實(shí)踐的被動(dòng)回應(yīng)、事后總結(jié)和局部反映，而是要及時(shí)跟進(jìn)、主動(dòng)對(duì)接，把中央重大決策及時(shí)轉(zhuǎn)化為法律制度。對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革進(jìn)程進(jìn)行主動(dòng)謀劃、前瞻規(guī)范和全面推進(jìn)，也就是要積極發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，這是以法治思維和法治方式推進(jìn)改革的重要體現(xiàn)，對(duì)全面深化改革具有重要意義⑤喬曉陽(yáng)：《發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用》，《人民日?qǐng)?bào)》，2016年7月19日。。

（二）突出問題導(dǎo)向，立管用的法

立法工作應(yīng)切實(shí)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，解決實(shí)際問題。一是緊扣改革實(shí)踐，著重解決改革過程中遇到的難題。我國(guó)改革開放已進(jìn)入深水區(qū)，難度也將進(jìn)一步加大，但改革只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。為此，在政府立法工作中，應(yīng)聚焦改革開放過程中遇到的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，加大研究力度，探究如何通過加強(qiáng)立法破除改革開放過程中各種利益藩籬、難題梗阻。如從戰(zhàn)略角度看，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的強(qiáng)弱主要體現(xiàn)在企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力、要素的凝聚力，而能夠聚焦發(fā)展要素和企業(yè)的關(guān)鍵是能擁有良好的營(yíng)商環(huán)境。習(xí)近平總書記指出，法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，為我們?cè)趦?yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面的政府立法提供了根本遵循。如何利用精準(zhǔn)化立法為打造優(yōu)質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境掃清制度性障礙，就是需要系統(tǒng)研究的課題。二是重點(diǎn)關(guān)注當(dāng)前我國(guó)社會(huì)實(shí)踐中存在問題較多或者與人民群眾切身利益密切相關(guān)的領(lǐng)域。當(dāng)前，我國(guó)食品、藥品等領(lǐng)域存在問題較多，嚴(yán)重侵害了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，如近兩年發(fā)生的問題疫苗事件，在社會(huì)上造成了惡劣的影響。中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議也明確提出，對(duì)食品、藥品等的重大安全問題，如何拿出治本措施，對(duì)違法者用重典，用法治維護(hù)好人民群眾生命安全和身體健康。三是加強(qiáng)對(duì)前沿立法課題的關(guān)注。信息化時(shí)代，社會(huì)發(fā)展變遷速度前所未有，不斷有新的問題涌現(xiàn)，這對(duì)立法工作提出挑戰(zhàn)的同時(shí)，也帶來(lái)了契機(jī)。例如，基因編輯問題及“變臉”“換頭”等問題，按照當(dāng)前立法，已難以規(guī)制解決相關(guān)問題；當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)、新動(dòng)能不斷涌現(xiàn)，在為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添了新動(dòng)力的同時(shí)也引發(fā)了如何有效進(jìn)行立法、科學(xué)管制與避免其野蠻生長(zhǎng)的問題。因此，在今后的政府立法過程中，應(yīng)加大對(duì)科技前沿問題的關(guān)注與研究，積極有效探索如何加強(qiáng)對(duì)共享經(jīng)濟(jì)、大數(shù)據(jù)管理、基因編輯等問題的監(jiān)管，做到“小切口、大縱深”，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新、規(guī)則創(chuàng)新與社會(huì)秩序、人類倫理認(rèn)同之間的合理兼顧。

（三）規(guī)范立法語(yǔ)言，立通俗易懂的法

立法語(yǔ)言是構(gòu)成法律的“細(xì)胞”，關(guān)系到立法表述是否科學(xué)、準(zhǔn)確、規(guī)范、專業(yè)。如果文字使用存在模糊、用詞不規(guī)范等問題，很容易產(chǎn)生歧義，不但會(huì)導(dǎo)致立法質(zhì)量大打折扣，也會(huì)影響法律的實(shí)施效果，損害法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。立法語(yǔ)言必須符合準(zhǔn)確、精煉、平易、嚴(yán)謹(jǐn)、中性的要求?！皽?zhǔn)確”要求立法語(yǔ)言不可模棱兩可，要用清楚的、具體的語(yǔ)言文字規(guī)定人們的行為模式和法律后果，既不能無(wú)限擴(kuò)大相關(guān)詞語(yǔ)的內(nèi)涵，也不能過分限縮某一詞語(yǔ)的含義，應(yīng)符合最廣大群眾的共同理解，少用“及時(shí)”“有關(guān)”等不確定、模糊的語(yǔ)言。例如政府立法中常寫“有關(guān)規(guī)定”“有關(guān)部門”，實(shí)際上沒有指明，容易造成推諉扯皮。有群眾反映，最難找的規(guī)定是“有關(guān)規(guī)定”，最難找的部門是“有關(guān)部門”?！熬珶挕币罅⒎ㄕZ(yǔ)言必須言簡(jiǎn)意賅，使之不能增減其義、改動(dòng)其名?！捌揭住币罅⒎ㄕZ(yǔ)言應(yīng)當(dāng)盡量通俗、平實(shí)，便于掌握。“嚴(yán)謹(jǐn)”則意味著立法語(yǔ)言的不可替代性，當(dāng)某個(gè)法律術(shù)語(yǔ)確定后，下次再描述該事物時(shí)，應(yīng)使用確定下來(lái)的術(shù)語(yǔ)?！爸辛ⅰ币罅⒎ㄕZ(yǔ)言應(yīng)盡量減少主觀色彩，不能帶有偏向性，應(yīng)保持公正⑥李明征主編：《加強(qiáng)政府立法共同性問題研究 不斷提高政府立法質(zhì)量（代序）》《政府立法共同性問題研究》，中國(guó)法制出版社2018年3月第1版，第6頁(yè)。。

（四）優(yōu)化立法程序，立高質(zhì)量的法

加強(qiáng)政府精準(zhǔn)化立法，應(yīng)著重加強(qiáng)政府立法程序精細(xì)化管理，確保每個(gè)階段都是“精耕細(xì)作”。

1.精準(zhǔn)立項(xiàng)。法律法規(guī)的立項(xiàng)決定著立法的價(jià)值取向，關(guān)系著立法工作的成敗得失，要從“大水漫灌”“大干快上”的立法模式向科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)發(fā)展的“精準(zhǔn)滴灌”立法模式轉(zhuǎn)變。一是要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，突出重點(diǎn)。立法選項(xiàng)涉及具體應(yīng)該立什么法、需要立什么法，要根據(jù)社會(huì)發(fā)展和人民群眾的需求，按照輕重緩急、成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)真論證。應(yīng)注意堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局考量，在亟需解決的事項(xiàng)中選取立法項(xiàng)目，把保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利作為立法重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化。對(duì)尚在發(fā)展過程中的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，應(yīng)實(shí)行包容審慎原則，通過加大研究力度、強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管等措施，待制度成型后，認(rèn)真研判立法時(shí)機(jī)，再通過立法進(jìn)行固化，對(duì)立法條件不成熟、條件不具備、需求不迫切的問題，堅(jiān)持能緩立的就緩立。二是要運(yùn)用多種方式，廣泛匯集民意。主動(dòng)及時(shí)了解人民所需、困難所在，注重征集社會(huì)公眾的意見，有效發(fā)揮人大代表建議、政協(xié)委員提案等的作用，充分利用網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)、移動(dòng)客戶端、政務(wù)服務(wù)中心等線上線下載體，全面了解社會(huì)公眾在政府立法方面的相關(guān)訴求。探索建立政府立法基層聯(lián)系點(diǎn)等制度。加大對(duì)政府立法意見建議的收集整理力度，增強(qiáng)政府立法的針對(duì)性、有效性、可操作性。三是要注重長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和年度計(jì)劃相結(jié)合，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃要進(jìn)行預(yù)測(cè)和頂層設(shè)計(jì)，注重前瞻性、戰(zhàn)略性，注重法律法規(guī)體系的科學(xué)性和完整性。年度計(jì)劃要以問題為導(dǎo)向，注重解決社會(huì)生活中的實(shí)際問題。聚焦當(dāng)前我國(guó)政府立法短板、突出問題，將一批現(xiàn)實(shí)有需要、人民有需求、時(shí)間緊迫的立法事項(xiàng)納入政府立法年度計(jì)劃。

2.擴(kuò)大公眾參與。法律規(guī)范制定的過程就是對(duì)各種社會(huì)預(yù)期整合的過程。在政府立法起草過程中，一是要擴(kuò)大公眾參與的范圍，提升參與的廣泛性，尋求最大公約數(shù)。要做到多元利益主體全覆蓋，特別是要保護(hù)那些參與能力不足的社會(huì)弱勢(shì)群體，做到參與機(jī)會(huì)平等。二是要擴(kuò)充公眾參與的環(huán)節(jié)，做到公眾可以有效參與立法的主要程序。三是要拓寬公眾參與的途徑，提升參與的便捷性、精準(zhǔn)性。將傳統(tǒng)形式與現(xiàn)代化手段有機(jī)結(jié)合起來(lái)，要通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體向社會(huì)公開征求意見，在政府或者政府部門門戶網(wǎng)站上搭建公開征求意見平臺(tái)，同時(shí)積極探索與知名商業(yè)網(wǎng)站、影響力較大的網(wǎng)站建立鏈接，對(duì)特定人群可采取專門推送征求意見通知的方式征求意見。采取召開聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)方式聽取意見的，要提供制度設(shè)計(jì)的背景、目的、適用范圍以及對(duì)相關(guān)人員或群體可能產(chǎn)生的影響等資料。采取問卷調(diào)查、書面發(fā)函方式聽取意見的，要圍繞直接利害關(guān)系人切身利益、各方面分歧較大的問題，科學(xué)設(shè)計(jì)問卷、調(diào)查提綱等，積極探索委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。采取實(shí)地走訪方式聽取意見的，要找準(zhǔn)問題和切入點(diǎn)，開誠(chéng)布公、平等交流，認(rèn)真傾聽利益各方的意見建議，深入了解其訴求。四是要確保足夠的參與時(shí)間，提升參與的有效性。要保證公開征求意見的期限，杜絕走形式、走過場(chǎng)。五是保證參與的中立性。對(duì)爭(zhēng)議較大的事項(xiàng)，可以引入第三方評(píng)估，全面充分聽取利益相關(guān)方的意見。

3.創(chuàng)新審查方式。在法律規(guī)范審議過程中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考察立法的必要性、可行性、公正性、合法性、規(guī)范性。有效發(fā)揮政府法律顧問、專家學(xué)者的作用，提高審查的科學(xué)性。同時(shí)，為提高立法效率，避免資源浪費(fèi)，要把握好審議重點(diǎn)，可以探索重要條款單獨(dú)表決等制度。

4.加強(qiáng)立法后評(píng)估及清理。對(duì)政府立法具體實(shí)施現(xiàn)狀要及時(shí)進(jìn)行立法后評(píng)估，并把評(píng)估結(jié)果作為修改、廢止有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章的重要參考。同時(shí)，通過建章立制，加強(qiáng)對(duì)清理工作的規(guī)范化管理。進(jìn)一步加強(qiáng)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的協(xié)調(diào)，做到有序銜接，避免出現(xiàn)上位法已經(jīng)清理修改而下位法未及時(shí)跟上造成不一致及規(guī)范性文件變相設(shè)立許可、證明事項(xiàng)等情形的出現(xiàn)，確保法律體系的嚴(yán)肅性，切實(shí)維護(hù)法治統(tǒng)一。