行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制探究
——以《重慶市行政規(guī)范性文件管理辦法》的修訂為視角

熊世明（重慶市司法局副局長(zhǎng)）

白忠菊 蒲 嘉 馬有芳（重慶市司法局）

行政規(guī)范性文件是行政主體為實(shí)施法律和執(zhí)行政策，依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的除行政法規(guī)、規(guī)章以外的決定、命令等行為規(guī)則的總稱，俗稱“紅頭文件”。實(shí)踐中，行政規(guī)范性文件存在多發(fā)濫用、認(rèn)定困難、規(guī)范事項(xiàng)亂、責(zé)任落實(shí)不到位等問題。面對(duì)這些“紅頭亂象”，健全行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制顯得尤為必要。

2015年，重慶市政府制定了《重慶市行政規(guī)范性文件管理辦法》（市政府第290號(hào)令）（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），該辦法對(duì)合法性審核、備案審查、定期清理、有效期制度等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)論述，進(jìn)一步提升了行政規(guī)范性文件管理水平與管理質(zhì)量。但隨著法治政府建設(shè)的推進(jìn)，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》），對(duì)內(nèi)部監(jiān)督制度提出了新的要求，例如對(duì)行政規(guī)范性文件管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查機(jī)制還不夠健全，有關(guān)行政規(guī)范性文件備案、動(dòng)態(tài)管理、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的制度安排還需進(jìn)一步優(yōu)化等。為認(rèn)真貫徹落實(shí)《通知》內(nèi)容，進(jìn)一步推進(jìn)行政規(guī)范性文件管理工作，實(shí)現(xiàn)行政規(guī)范性文件精細(xì)化監(jiān)管，亟需對(duì)《管理辦法》的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行修改完善。

一、行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制分析

在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督分為兩種：一為專門監(jiān)督，即由監(jiān)察、審計(jì)部門實(shí)施的專門性監(jiān)督；二為層級(jí)監(jiān)督，即上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬部門及下級(jí)行政機(jī)關(guān)按照層級(jí)關(guān)系實(shí)施的監(jiān)督。在行政規(guī)范性文件管理方面，最直接、最具體、最行之有效的監(jiān)督形式是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。重慶市行政規(guī)范性文件的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制是集層級(jí)監(jiān)督與自我監(jiān)督為一體，以各級(jí)政府及部門的審查機(jī)構(gòu)為運(yùn)行主體，以法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)政府文件為基本依據(jù)，以合法性審核、備案審查、定期清理、有效期設(shè)定、行政復(fù)議附帶審查等為制度構(gòu)成。鑒于本文研究視角為《管理辦法》的修訂，行政復(fù)議附帶審查規(guī)定于《行政復(fù)議法》中，故對(duì)這一制度不予論述。

（一）合法性審核制度

合法性審核屬于對(duì)文件制定過程的監(jiān)督，是制定機(jī)關(guān)開展的自我監(jiān)督。起草單位起草的行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)由行政辦公會(huì)議審議后形成送審稿，報(bào)送制定機(jī)關(guān)的合法性審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核。通過審查行政規(guī)范性文件的制定主體及權(quán)限是否合法、是否違背上位法，促使制定機(jī)關(guān)把好內(nèi)容合法的第一道關(guān)口；通過審查在制定過程中是否經(jīng)過公開征求意見，不斷增加制發(fā)的民主性；更為重要的是，通過事前的合法性審核制度，可提升行政規(guī)范性文件的科學(xué)性。眾所周知，行政事務(wù)專業(yè)性極強(qiáng)，各行政領(lǐng)域的行政規(guī)范性文件更需要由專業(yè)領(lǐng)域的法律工作者事前把關(guān)，以進(jìn)一步增強(qiáng)其專業(yè)理性?？傊?，從防患于未然的角度看，通過建立行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，一定程度上可以在事前破解合法性危機(jī)，減少事后違法給行政相對(duì)人造成的權(quán)益損害。

（二）備案審查制度

備案審查制度是制定機(jī)關(guān)在行政規(guī)范性文件公布后按照法定的報(bào)備時(shí)限與途徑將文件文本及有關(guān)說明材料向備案審查部門報(bào)送備案，接受備案審查部門合法性、合理性審查的監(jiān)督制度，重在排查可能存在的違法及不當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)。該制度是層級(jí)監(jiān)督在行政規(guī)范性文件管理方面的體現(xiàn)。但備案并非行政規(guī)范性文件生效的前置條件，備案只是一種事后監(jiān)督制度，備案審查部門以一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)報(bào)備文件從合法性、合理性等方面進(jìn)行審查，并通過法定方式對(duì)問題文件予以糾正。由于監(jiān)督的事后性，審查結(jié)果影響的利益相關(guān)者范圍較廣，因而對(duì)審查的程序性要求較高。

（三）定期清理制度

定期清理制度是指有關(guān)行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)，每隔一定時(shí)間，按照一定的方法對(duì)納入清理范圍的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查，確定其是否繼續(xù)適用及是否修改、廢止、重新制定，并將清理結(jié)果向社會(huì)公布的專門活動(dòng)。所謂“清”即按照一定的方式對(duì)現(xiàn)行有效的行政規(guī)范性文件進(jìn)行梳理，摸清底數(shù),明確清理對(duì)象及范圍?！袄怼奔窗凑仗囟?biāo)準(zhǔn)對(duì)清理對(duì)象進(jìn)行審查處理，使得內(nèi)容合法、適當(dāng)，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的文件繼續(xù)存續(xù)；內(nèi)容與法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)規(guī)范性文件不一致或者不適當(dāng)?shù)奈募?，重新制定公布或者修改；調(diào)整對(duì)象消失，不需要繼續(xù)施行的文件，予以廢止。定期清理從本質(zhì)上屬于立、改、廢范疇，是一種抽象行政行為，如果說合法性審核、備案審查是靜態(tài)監(jiān)督，那么定期清理則是動(dòng)態(tài)監(jiān)督。由于上位法及經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況時(shí)有調(diào)整，定期清理的動(dòng)態(tài)性使得行政規(guī)范性文件更能適用經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也利于維護(hù)法制統(tǒng)一。

（四）有效期制度

制定有效期制度源于對(duì)美國(guó)“日落條款”原則的吸收，即為某個(gè)規(guī)則設(shè)定存續(xù)期限，期限屆滿自動(dòng)失效，如需繼續(xù)施行，則要啟動(dòng)評(píng)估制度以決定是否存續(xù)。這種動(dòng)態(tài)監(jiān)督方式一定程度上可以倒逼行政機(jī)關(guān)定期對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行清理。目前，全國(guó)范圍內(nèi)有十多個(gè)省份對(duì)行政規(guī)范性文件有效期制度作了明確規(guī)定。從內(nèi)容層面，大體包括：只規(guī)定最長(zhǎng)有效期，有效期屆滿前一定時(shí)間評(píng)估決定文件是否繼續(xù)施行；不僅規(guī)定有效期及如何繼續(xù)保持效力，而且明確有效期屆滿文件自行失效。有效期制度與定期清理制度功能類似，有效期制度亦具有文件定期清理的屬性，都是為了確保文件效力的接續(xù)性，為行政相對(duì)人保護(hù)自身合法權(quán)益提供便利，實(shí)現(xiàn)及時(shí)更替。

行政規(guī)范性文件合法性審核、備案審查、定期清理、有效期設(shè)定構(gòu)成了《管理辦法》內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的主要內(nèi)容。從目前實(shí)踐情況看，合法性審核、備案審查制度是核心，定期清理及有效期制度是重要補(bǔ)充。

二、行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制存在的問題及原因分析

（一）內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的天然局限

內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制有其高效率、低成本優(yōu)勢(shì)，但由于同處于一個(gè)行政系統(tǒng)，相互之間業(yè)務(wù)往來頻繁，溝通渠道暢通，容易陷入“自己充當(dāng)自己案件法官”的窠臼，也可能被社會(huì)公眾詬病為監(jiān)督效果不明顯，這是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)在不足。這點(diǎn)在備案審查制度中表現(xiàn)比較明顯，備案審查制度為事后監(jiān)督，目的在于糾錯(cuò)，但如果過度強(qiáng)調(diào)備案審查的作用，容易導(dǎo)致行政規(guī)范性文件的質(zhì)量把關(guān)責(zé)任很大程度地落到位于管理末端的備案審查環(huán)節(jié)，對(duì)于備案審查部門而言，審查難度極大、審查責(zé)任極重，而且容易使制定機(jī)關(guān)在文件審查方面放松警惕，弱化制定機(jī)關(guān)的主體責(zé)任。因而在備案審查機(jī)制的把握上，要注重監(jiān)督效果及內(nèi)部機(jī)制之間的制衡。此外，《管理辦法》中關(guān)于行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的監(jiān)督檢查規(guī)定過于籠統(tǒng)，不具備可操作性，實(shí)踐中對(duì)于合法性審核、備案審查制度的督查不到位，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制作用發(fā)揮有限。

（二）定期清理與有效期制度存在功能重疊

《管理辦法》既規(guī)定了定期清理制度，也設(shè)置了有效期制度，二者具有高度的同質(zhì)性，容易導(dǎo)致行政成本的增加。而一項(xiàng)好的制度既應(yīng)實(shí)現(xiàn)既定效果，又應(yīng)實(shí)現(xiàn)資源有效配置。按照行政規(guī)范性文件兩年清理一次的規(guī)定，一個(gè)文件在五年有效期內(nèi)最多可能經(jīng)過兩次清理，如果經(jīng)過第一次或第二次清理，文件即被修改或者廢止，那么即使不設(shè)置有效期制度，同樣可以達(dá)到修廢目的。如果經(jīng)過兩次清理，文件有存續(xù)必要，那么一年有效期屆滿前的評(píng)估，仍然有很大可能認(rèn)為文件有存續(xù)必要，因而預(yù)先設(shè)定的五年有效期的必要性便存疑。從有效期制度本原看，只有經(jīng)過評(píng)估才能確定文件有無繼續(xù)施行的必要，才能避免出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)未察覺文件已失效的情形。有效期制度本質(zhì)上屬于文件清理的范疇，只是有些省市附加了到期不清理即失效的清理規(guī)則。兩項(xiàng)制度都是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)、方式，按照上位法規(guī)定及現(xiàn)實(shí)情況，決定文件的存、修、廢，無論是制定初衷還是施行效果，都具有高度重疊性。此外，定期清理制度也有其局限性。定期清理的“定期”實(shí)踐中難以把握。一份文件經(jīng)過多長(zhǎng)時(shí)間才需要被清理，只能根據(jù)上位法規(guī)定及現(xiàn)實(shí)情況予以確定，預(yù)先無法估計(jì)，硬性規(guī)定一定期間不僅可能增加行政成本，還可能與實(shí)際情況不相符合。行政規(guī)范性文件與公眾聯(lián)系最為緊密，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)以文件行使職權(quán)的情形屢見不鮮，這就要求行政規(guī)范性文件管理應(yīng)當(dāng)具備適時(shí)性與動(dòng)態(tài)性，隨上位法變動(dòng)及社會(huì)變遷及時(shí)修廢。

（三）薄弱力量配備與繁重任務(wù)之間存在矛盾

好的制度設(shè)計(jì)需要有高素質(zhì)的人員落實(shí)執(zhí)行，才能實(shí)際發(fā)揮功效，行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制也不例外。行政規(guī)范性文件數(shù)量龐雜，管理任務(wù)極為繁重，這就需要有完備的機(jī)構(gòu)設(shè)置及精干的業(yè)務(wù)人員與之相匹配。實(shí)踐中，行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督工作主要由各級(jí)政府及部門審查機(jī)構(gòu)承擔(dān)，業(yè)務(wù)人員針對(duì)某些專業(yè)性較強(qiáng)的行政規(guī)范性文件，例如規(guī)劃、醫(yī)療、環(huán)保等領(lǐng)域，往往存在審查困難及工作量超負(fù)荷的問題。以重慶市2017年行政規(guī)范性文件備案審查工作為例，4名專職工作人員當(dāng)年審查1332件行政規(guī)范性文件。實(shí)踐中，各地區(qū)備案審查力量配備強(qiáng)弱不同，省級(jí)力量較強(qiáng)，設(shè)置有專門的處室和人員，基層機(jī)構(gòu)及人員配置則較弱，這與日益繁重的備案審查工作任務(wù)不相匹配。根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，業(yè)務(wù)人員需要對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性及合理性進(jìn)行全面審查，因而對(duì)相關(guān)工作人員法律理論及實(shí)務(wù)功底要求非常嚴(yán)格，同時(shí)對(duì)于文件所涉領(lǐng)域的政策規(guī)定及專業(yè)知識(shí)也必須熟知，否則在審查過程中會(huì)困難重重。

三、行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督管理要求與經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）嚴(yán)格合法性審核與備案審查

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》）中明確規(guī)定要求建立程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運(yùn)行高效的行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制。《通知》將《管理辦法》中法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行的合法性審查改為由制定機(jī)關(guān)的辦公機(jī)構(gòu)及合法性審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核。制定機(jī)關(guān)的辦公機(jī)構(gòu)對(duì)起草部門是否嚴(yán)格依照規(guī)定的程序起草、是否進(jìn)行評(píng)估論證、是否廣泛征求意見等進(jìn)行審核。制定機(jī)關(guān)合法性審核機(jī)構(gòu)對(duì)文件的制定主體、有關(guān)內(nèi)容等是否符合法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定及時(shí)進(jìn)行合法性審核。也就是說將單一合法性審核改為由辦公機(jī)構(gòu)及合法性審核機(jī)構(gòu)雙重審核。這種分開審核的做法減輕了合法性審核機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，使合法性審核機(jī)構(gòu)能夠?qū)⒏嗟慕?jīng)歷投入到內(nèi)容合法性審核中，同時(shí)也利于增強(qiáng)行政規(guī)范性文件事前合法性審核的力度，嚴(yán)把程序關(guān)與實(shí)體關(guān)，真正將文件責(zé)任落實(shí)到制定機(jī)關(guān)。此外，《通知》還明確提及應(yīng)強(qiáng)化備案監(jiān)督，健全行政規(guī)范性文件備案監(jiān)督制度?！斗ㄒ?guī)規(guī)章備案條例》中明確規(guī)定了備案登記制，全國(guó)三十四個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，有三分之二的地區(qū)均規(guī)定了這一制度。從立法用意考量，備案登記類似于法院立案登記制度，主要是對(duì)備案材料、報(bào)備時(shí)限及途徑進(jìn)行初步審查，不符合規(guī)定的暫緩登記，要求制定機(jī)關(guān)予以補(bǔ)正。這一制度有其積極意義，一方面可以督促制定機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照備案程序規(guī)定提供材料，另一方面也使備案審查部門能在之后工作中集中力量對(duì)文件進(jìn)行全面審查，提高審查效率。

（二）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)格責(zé)任追究

《通知》對(duì)行政規(guī)范性文件監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)作了詳細(xì)規(guī)定，任何制度的設(shè)定都不是完美無缺的，合法性審核、備案審查制度也一樣，都需要輔之以一定的監(jiān)督檢查及責(zé)任追究制度，才能保證相關(guān)制度真正發(fā)揮實(shí)效。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、地方各級(jí)政府對(duì)所屬部門、各部門對(duì)本部門制發(fā)的行政規(guī)范性文件要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)存在侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益，損害政府形象和公信力的文件，要加大查處力度；充分發(fā)揮政府督查機(jī)制作用，將行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作納入法治政府建設(shè)督查內(nèi)容，并作為依法行政考核內(nèi)容列入法治政府建設(shè)考評(píng)指標(biāo)體系；建立督查情況通報(bào)制度，對(duì)工作落實(shí)好的予以通報(bào)表揚(yáng)，對(duì)工作落實(shí)不力的予以通報(bào)批評(píng)，對(duì)直接責(zé)任人員依紀(jì)依法追究責(zé)任。對(duì)問題頻發(fā)、造成嚴(yán)重后果的地方和部門，要通過約談或者專門督導(dǎo)等方式督促整改，必要時(shí)向社會(huì)曝光。這些具體的督查措施及責(zé)任追究機(jī)制一定程度上可以倒逼相關(guān)部門嚴(yán)格落實(shí)行政規(guī)范性文件管理制度，加強(qiáng)行政規(guī)范性文件管理。此外，其他省市的做法也值得借鑒，例如上海市在規(guī)范性文件監(jiān)督制度中首創(chuàng)了府院銜接機(jī)制，即與上海市高級(jí)人民法院、上海市人民檢察院建立行政規(guī)范性文件審查銜接工作機(jī)制，具體在意見征詢、會(huì)商通報(bào)、涉訴文件材料共享、協(xié)同配合、數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)接等方面加強(qiáng)協(xié)作，進(jìn)一步加大司法機(jī)關(guān)對(duì)文件的監(jiān)督。

（三）強(qiáng)化審查機(jī)構(gòu)及人員力量

為解決審查力量不足難題，江蘇省、浙江省一改以往增加編制的思維，創(chuàng)造性地通過借助外援，發(fā)揮第三方主體力量，協(xié)助審查機(jī)構(gòu)完成文件審理。浙江省建立了專家參與合法性審核和備案審查機(jī)制，邀請(qǐng)高校法學(xué)研究生、專家、法律顧問參與集中審查。每年確定若干行政規(guī)范性文件管理的相關(guān)課題與專題清理評(píng)估，交由法律顧問承辦，并將承辦情況作為法律顧問履職表現(xiàn)的重要評(píng)判依據(jù)。此外，還委托高校對(duì)報(bào)備文件進(jìn)行評(píng)估，由受托單位針對(duì)每份行政規(guī)范性文件出具詳實(shí)的評(píng)估報(bào)告，交由審查機(jī)構(gòu)審核后出具審查意見，以此解決人員配置不足問題。江蘇省則主要是依托法律顧問力量，按照“有件必備，有錯(cuò)必糾”的要求，對(duì)報(bào)備規(guī)范性文件逐一審查，并出具審查報(bào)告。無論是借助法律顧問，還是高校專家、學(xué)者，一定程度上均可以緩解機(jī)構(gòu)配置及人員不足問題，但這并不能成為審查機(jī)構(gòu)不作為、推卸責(zé)任的理由，第三方力量參與審查后，最終嚴(yán)格把關(guān)的責(zé)任仍然要?dú)w于審查機(jī)構(gòu)，相關(guān)審查機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮好專家及法律顧問作用，使其真正成為助手，而非決定者。

四、完善行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的若干思考

（一）完善合法性審核與備案審查機(jī)制

針對(duì)實(shí)踐中合法性審核把關(guān)不嚴(yán)、備案審查制度不完善、備案審查部門責(zé)任過重等問題，在《重慶市行政規(guī)范性文件管理辦法》修訂工作中，我們應(yīng)嚴(yán)格貫徹《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》要求，按照《法規(guī)規(guī)章備案條例》等相關(guān)規(guī)定，借鑒其他省市做法，對(duì)行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督制度予以完善：第一，建立制定機(jī)關(guān)辦公機(jī)構(gòu)與合法性審核機(jī)構(gòu)雙重審核模式。行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)由起草單位集體審議后形成送審稿，送制定機(jī)關(guān)合法性審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核。經(jīng)制定機(jī)關(guān)合法性審核機(jī)構(gòu)合法性審核后，再送制定機(jī)關(guān)辦公機(jī)構(gòu)進(jìn)行程序性審核。合法性審核機(jī)構(gòu)重點(diǎn)對(duì)相關(guān)事項(xiàng)是否應(yīng)由行政規(guī)范性文件規(guī)定，文件是否符合法定權(quán)限，是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章、上級(jí)行政規(guī)范性文件規(guī)定，是否存在與國(guó)家和本市政策相抵觸情形等幾方面的內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)審核；辦公機(jī)構(gòu)則側(cè)重對(duì)送審稿程序方面的事項(xiàng)進(jìn)行審核，例如文件是否納入年度制定計(jì)劃或者是否啟動(dòng)了立項(xiàng)審批、是否廣泛征求意見、是否進(jìn)行合法性審核、是否與有關(guān)行政規(guī)范性文件相重復(fù)或者基本重復(fù)等。第二，探索建立行政規(guī)范性文件備案審查登記制度。備案審查部門對(duì)于符合報(bào)備時(shí)限、途徑，報(bào)備材料齊全的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)予以登記；對(duì)不符合行政規(guī)范性文件定義的申請(qǐng)，不予備案登記；對(duì)符合行政規(guī)范性文件定義但不符合報(bào)備時(shí)限、途徑及備案材料的申請(qǐng)，暫緩辦理登記，由備案審查部門通知制定機(jī)關(guān)補(bǔ)充報(bào)送備案或者重新報(bào)送備案，補(bǔ)充或者重新報(bào)送備案符合規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以備案登記。第三，備案審查部門在事后備案審查過程中，應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重。對(duì)于重點(diǎn)類型的行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查，例如對(duì)于公民、法人、其他組織反映的問題，提出審查建議的文件、上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出監(jiān)督檢查建議的文件、司法機(jī)關(guān)提出處理建議的文件等，備案審查部門應(yīng)著重審查。

（二）建立系統(tǒng)的監(jiān)督檢查機(jī)制

鑒于《管理辦法》對(duì)于行政規(guī)范性文件的監(jiān)督檢查規(guī)定過于籠統(tǒng)，實(shí)踐中對(duì)于合法性審核、備案審查等規(guī)定督查不到位，在《管理辦法》修訂過程中，應(yīng)注重制定系統(tǒng)的督查制度。第一，建立監(jiān)督檢查機(jī)制。由政府司法行政部門負(fù)責(zé)對(duì)下級(jí)人民政府、本級(jí)人民政府所屬部門和所管理單位行政規(guī)范性文件的制定和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。第二，細(xì)化監(jiān)督檢查內(nèi)容。政府司法行政部門對(duì)監(jiān)督檢查對(duì)象的督查內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：是否按照規(guī)定建立完善的行政規(guī)范性文件管理機(jī)制、制度；是否按照法定權(quán)限履行職責(zé)，依法制定行政規(guī)范性文件；是否嚴(yán)格執(zhí)行行政規(guī)范性文件制定和管理的有關(guān)要求等。第三，規(guī)定監(jiān)督檢查方式。政府司法行政部門進(jìn)行監(jiān)督檢查可以采取聽取匯報(bào)、詢問有關(guān)情況、調(diào)閱有關(guān)會(huì)議記錄等檔案資料、召開座談會(huì)、列席有關(guān)會(huì)議、問卷調(diào)查、開展專項(xiàng)檢查、抽查行政規(guī)范性文件等方式，也可以委托高校、專家學(xué)者、法律顧問等第三方對(duì)行政規(guī)范性文件的制定施行情況進(jìn)行評(píng)估。第四，明確監(jiān)督檢查結(jié)果。政府司法行政部門如果發(fā)現(xiàn)制定機(jī)關(guān)未按規(guī)定對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行管理或者管理不力的，應(yīng)當(dāng)出具監(jiān)督檢查建議，督促制定機(jī)關(guān)完善行政規(guī)范性文件管理工作；如果發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件存在合法性問題或者存在明顯不適當(dāng)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令制定機(jī)關(guān)立即停止執(zhí)行并限期糾正，逾期拒不糾正的，報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府予以撤銷；對(duì)問題頻發(fā)、造成嚴(yán)重后果的制定機(jī)關(guān)，政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)通過約談或者專門督導(dǎo)等方式督促其整改，必要時(shí)可以向社會(huì)曝光。此外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)黨委、人大、政府等系統(tǒng)備案工作機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合，建立備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并且加強(qiáng)與人民法院、人民檢察院的工作銜接，推動(dòng)行政監(jiān)督與司法監(jiān)督形成合力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正違法文件。

（三）取消有效期及定期清理制度

定期清理、有效期及后評(píng)估制度在前一階段發(fā)揮了積極的作用，但這些制度系特殊時(shí)期采取的臨時(shí)性措施，旨在解決當(dāng)時(shí)行政規(guī)范性文件底數(shù)不清、情況不明的問題。目前該問題已經(jīng)不存在，且在實(shí)際操作中難以保證有效期滿后行政規(guī)范性文件的效力銜接問題，容易造成管理真空，因而有進(jìn)一步修訂的必要。我們可以借鑒《通知》做法，建立行政規(guī)范性文件動(dòng)態(tài)清理工作機(jī)制，根據(jù)全面深化改革、全面依法治國(guó)要求，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，以及上位法和上級(jí)文件的制定、修改、廢止情況，及時(shí)對(duì)本地區(qū)、本部門行政規(guī)范性文件進(jìn)行修改。在具體制度設(shè)計(jì)方面，當(dāng)法律、法規(guī)、規(guī)章以及國(guó)家和本市政策發(fā)生變化時(shí)，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織起草單位，對(duì)本機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件及時(shí)進(jìn)行修改或者廢止。經(jīng)清理發(fā)現(xiàn)文件部分內(nèi)容與法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)行政規(guī)范性文件不一致或者不適當(dāng)，需要繼續(xù)施行的，應(yīng)當(dāng)修改后重新制定公布；如果文件主要內(nèi)容與法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)行政規(guī)范性文件不一致、不適當(dāng)，或者已被新的法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件代替，調(diào)整對(duì)象消失，不需要繼續(xù)施行的應(yīng)當(dāng)予以廢止。

（四）建立集中審查、交叉審查、專家會(huì)審機(jī)制

為解決繁重的審查任務(wù)與人員配備不足之間的矛盾，江蘇省、浙江省的做法是探索建立第三方參與審查機(jī)制，委托高校、法律顧問等第三方參與文件評(píng)估與審查。但目前重慶市行政規(guī)范性文件管理還處于加強(qiáng)階段，引入第三方參與機(jī)制的時(shí)機(jī)尚不成熟，為此我們不能照抄照搬江蘇與浙江模式。在《管理辦法》修訂工作中，我們可以探索建立集中審查、交叉審查、專家會(huì)審制度。第一，針對(duì)報(bào)備文件比較多的區(qū)縣及部門，備案審查部門可以專赴這些區(qū)縣及部門集中審件，也可以由這些區(qū)縣及部門派員赴備案審查部門接受集中審件。這種方式可以方便報(bào)備機(jī)關(guān)和備案審查部門之間縱向交流，有助于提升行政規(guī)范性文件審查效率。第二，建立區(qū)縣之間以及部門之間交叉審查文件制度。通過橫向交流方式，一方面可以學(xué)習(xí)兄弟區(qū)縣及兄弟部門行政規(guī)范性文件管理的有益經(jīng)驗(yàn)，另一方面也有助于得出規(guī)律性認(rèn)知，及時(shí)發(fā)現(xiàn)本區(qū)縣及部門文件問題，互相糾錯(cuò)，共同促進(jìn)行政規(guī)范性文件質(zhì)量的提升。第三，建立專家會(huì)審制，在集中審查、交叉審查以及日常的審件工作中，我們可以積極發(fā)揮相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业淖饔茫绕涫莻浒笇彶椴块T業(yè)務(wù)人員不熟知、專業(yè)性較強(qiáng)的問題，應(yīng)當(dāng)組織專家參與審查，提升審查的專業(yè)度與精準(zhǔn)度。但需強(qiáng)調(diào)的是，無論是集中審查、交叉審查還是專家會(huì)審，都只是行政規(guī)范性文件審查的重要力量支持，備案審查部門仍需發(fā)揮主體作用，進(jìn)一步嚴(yán)格審查并出具審查意見。

行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制是一個(gè)既有明確分工又聯(lián)系緊密的有機(jī)整體。各監(jiān)督制度在制度設(shè)計(jì)上是否完善，各監(jiān)督制度之間能否協(xié)調(diào)配合、共同發(fā)力，與“紅頭亂象”能否得以解決息息相關(guān)，也直接影響行政規(guī)范性文件的管理效果。國(guó)務(wù)院辦公廳為加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理制定了專門文件，提出了新的要求，這是自建國(guó)以來首次從國(guó)家層面對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督管理作出全面、系統(tǒng)規(guī)定，無疑為重慶市《管理辦法》的修訂提供了有力指引。因而我們應(yīng)當(dāng)抓住這次修訂機(jī)會(huì)，及時(shí)貫徹落實(shí)中央規(guī)定，通過完善行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督制度，不斷改進(jìn)行政規(guī)范性文件管理工作，為切實(shí)保護(hù)人民群眾合法權(quán)益、維護(hù)政府公信力提供制度保障。