從司法行政視域看法治化營商環(huán)境打造

解維俊（山東省司法廳廳長）

習(xí)近平總書記指出，法治是最好的營商環(huán)境。今年的《政府工作報告》提出：“打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，讓各類市場主體更加活躍。”其中，法治化是居于首位的。用法治保障的營商環(huán)境，提升的是營商環(huán)境的透明度、開放度和預(yù)期度。十三屆全國人大二次會議審議通過《中華人民共和國外商投資法》，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上強調(diào)，要把平等保護貫徹到立法、執(zhí)法、司法、守法等各個環(huán)節(jié)，依法平等保護各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益。這一系列舉措，表明黨和國家持續(xù)改善和優(yōu)化營商環(huán)境的決心和意志，凸顯了以法治化思維促進營商環(huán)境改善的思路和理念。筆者作為十三屆全國人大代表，對此有切身感受，現(xiàn)結(jié)合山東工作實際，談一粗淺認識。

一、山東省優(yōu)化營商法治環(huán)境的做法和成效

2018年，山東省新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程全面展開以來，特別是山東代表團赴蘇浙粵三省考察歸來、“雙招雙引”啟動之后，全省在制度創(chuàng)新、優(yōu)化服務(wù)等方面接續(xù)出招，營商環(huán)境法治化、國際化、便利化水平不斷提升。

一是加強制度創(chuàng)新，法治環(huán)境進一步優(yōu)化。有關(guān)營商環(huán)境法律政策立改廢工作力度不斷加大，全國第一部促進新舊動能轉(zhuǎn)換的地方性法規(guī)即將出臺，《山東省優(yōu)化營商環(huán)境條例》立法全面啟動，《山東省臺灣同胞投資保護條例》《山東省公共信用信息管理辦法》等法規(guī)規(guī)章頒布施行。不利于新舊動能轉(zhuǎn)換、民營企業(yè)發(fā)展的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作深入推進，去年修訂、廢止有關(guān)省政府規(guī)章55部、規(guī)范性文件923件。省委、省政府明確將優(yōu)化營商環(huán)境作為制度創(chuàng)新的重點領(lǐng)域，納入全面深化改革考核重要內(nèi)容，相繼推出支持非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展10條、實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展45條、擴內(nèi)需補短板促發(fā)展42條及15項制度創(chuàng)新項目，優(yōu)化營商環(huán)境的有效制度供給持續(xù)增加。省政府出臺《山東省營商環(huán)境評價實施方案》，從6個方面、17個子項目，確立了營商環(huán)境量化評價指標(biāo)體系。

二是開展減證便民，政務(wù)服務(wù)環(huán)境進一步優(yōu)化。省級政務(wù)服務(wù)中心建成運行，10個優(yōu)化營商環(huán)境專項行動全面展開，基本實現(xiàn)3個工作日內(nèi)完成新開辦企業(yè)登記、5個工作日內(nèi)完成不動產(chǎn)登記、45個工作日內(nèi)完成工程建設(shè)項目審批全過程的“3545”專項改革目標(biāo)。全省日均登記市場主體4669戶，占全國日均登記量的8%。全省16個市28個功能區(qū)成功復(fù)制上海浦東新區(qū)“證照分離”改革經(jīng)驗。省司法廳牽頭開展證明事項清理，形成清理意見建議1382條，取消了山東省自行設(shè)定的證明事項526項，省市縣三級梳理公布“一次辦好”事項5366項，有效簡化了辦事流程、壓減了辦事時限。

三是加大監(jiān)督力度，執(zhí)法司法環(huán)境進一步優(yōu)化。省委政法委出臺推進新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程20條意見，召開座談會對依法保障服務(wù)民營企業(yè)健康發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境作出一系列部署。深入開展掃黑除惡專項斗爭，一批市場“黑惡勢力”及其“保護傘”得到整治，有力維護了市場秩序和市場主體的合法權(quán)益。省法院、省檢察院分別制定出臺了優(yōu)化司法營商環(huán)境的政策措施。省公安廳與省工商聯(lián)建立了服務(wù)民營經(jīng)濟發(fā)展協(xié)作機制。省司法廳積極推動在全省推開行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項制度”，會同省委編辦加快推進綜合行政執(zhí)法體制改革，推動市、縣普遍建立行政審批服務(wù)局，實現(xiàn)了“一枚印章管審批”；與省市場監(jiān)管局聯(lián)合啟動不利于民營企業(yè)發(fā)展的法規(guī)規(guī)章和政策文件清理工作，廢止892件、修改31件。

四是堅持多措并舉，法律服務(wù)環(huán)境進一步優(yōu)化。省政府出臺《山東省法律服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級實施方案》，加快推進全省法律服務(wù)業(yè)提質(zhì)增效，為優(yōu)化營商環(huán)境提供法律服務(wù)。省司法廳先后出臺司法行政服務(wù)保障新舊動能轉(zhuǎn)換、民營企業(yè)發(fā)展、惠企便民“二十條”等一系列文件，部署開展打造最佳營商環(huán)境法律服務(wù)專項行動，組織律師開展民營企業(yè)“法治體檢”專項活動，組建了200多個民營經(jīng)濟律師服務(wù)團隊，去年全省律師辦理知識產(chǎn)權(quán)保護、破產(chǎn)重組類案件近6000件。出臺《關(guān)于發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)的意見》，成立涉外律師領(lǐng)軍人才庫和涉外法律團，推動在青島上合組織地方經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)設(shè)立全國首批法律服務(wù)交流合作基地，服務(wù)打造對外開放法治高地。

二、法治營商依然面臨堵點痛點難點

今年《政府工作報告》指出，營商環(huán)境與市場主體期待還有較大差距。這一問題在山東省也較為突出。

集中體現(xiàn)在政策制定和實施中的“堵點”。一些地方依然把重點放在為投資者提供各種優(yōu)惠政策、資金支持、政府補貼上，而在如何打造良好的營商軟環(huán)境方面，缺乏應(yīng)有的保障機制與政策安排，致使所提供的優(yōu)惠政策有時難以落實或有效發(fā)揮作用。制定法規(guī)政策的目標(biāo)導(dǎo)向不夠明確，缺乏國際權(quán)威部門制定的評價指標(biāo)體系，出臺的一些營商環(huán)境改革措施針對性不強，含金量不高，在服務(wù)企業(yè)上存在“隔靴搔癢”的情況；有的法規(guī)政策缺乏落地配套措施，沒有打通惠企便民的“最后一公里”。

集中體現(xiàn)在偏離市場主體期待的“痛點”。有的政府工作人員素質(zhì)能力不足，擔(dān)當(dāng)意識不強，對審批服務(wù)中遇到的疑難問題，不能在法律框架內(nèi)創(chuàng)造性解決，造成“門好進、臉好看、話好聽、事難辦”；有的執(zhí)法人員法治意識不強，執(zhí)法規(guī)范化、精細化程度不夠，執(zhí)法過程中存在“層層加碼”“寧嚴勿寬”，看似執(zhí)法嚴明實則有違法治精神；個別領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀跑偏，“新官不理舊事”，有的“勤于摘果，懶于種樹”，項目落地即要成果；有的地方在招商中給予法律禁止范圍或超出自身能力范圍的優(yōu)惠承諾，客觀造成政府部門“有諾不踐”。

集中體現(xiàn)在政府自身改革中的“難點”。推進行政審批制度改革，各地普遍建立了政府服務(wù)中心，實現(xiàn)一個窗口對外，但內(nèi)部需要部門協(xié)作處理業(yè)務(wù)多，流程再造不夠，環(huán)節(jié)多、耗時長，影響了審批效能；初步建立了多樣化的政府部門聯(lián)絡(luò)和政企溝通渠道，但由于職能保護原因，信息壁壘仍未破除，部門溝通仍有障礙，企業(yè)仍需多次跑腿；對因政府產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整受到影響的企業(yè)，合法有效的補償機制不夠健全完善；司法保護力度不夠，企業(yè)維權(quán)成本高，特別對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件，由于訴訟時間長、證據(jù)固定難，企業(yè)合法權(quán)益有時難以得到及時保護。

三、優(yōu)化營商法治環(huán)境急需構(gòu)筑五個體系

加快打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，要以企業(yè)需求為導(dǎo)向，運用法治思維、法治方式，統(tǒng)籌政府、市場、社會等多元因素，在構(gòu)筑五個體系上下大力氣。

一要聚力法治政府建設(shè)，構(gòu)建精簡高效的政務(wù)服務(wù)體系。政府職能部門的服務(wù)管理伴隨企業(yè)生命周期的各節(jié)點、全過程。打造精簡高效政府生態(tài)是打造營商法治環(huán)境的重點內(nèi)容。在市場經(jīng)濟中，重點是要厘定政府和市場邊界，依托法治政府建設(shè)，促進政府依法行政，管住政府的有形之手，既做到法無授權(quán)不可為，又要做到法定職責(zé)必須為，推動政府在法律授權(quán)范圍內(nèi)積極作為、依法作為，當(dāng)好服務(wù)企業(yè)發(fā)展的“店小二”。

二要聚力制度供給增加，構(gòu)建健全完善的法律政策體系。圍繞優(yōu)化營商環(huán)境制定實施的法律政策，是地方政府各類服務(wù)舉措的制度性安排和權(quán)威性表達，具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性，是企業(yè)投資生產(chǎn)的主要參考和決策依據(jù)，集中體現(xiàn)了一級政府執(zhí)政理念和能力水平。要把完善法律政策作為改善營商環(huán)境的核心要素來抓。

三要聚力執(zhí)法司法公正，構(gòu)建公平競爭的市場運行體系。良好的市場秩序是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的前提條件，是市場主體評價營商環(huán)境的首要指標(biāo)，既要求執(zhí)法機關(guān)規(guī)范執(zhí)法、依法監(jiān)管，有效規(guī)范市場主體生產(chǎn)經(jīng)營行為，也需要司法機關(guān)公正司法，注重完善救濟機制，平等保護市場主體的合法權(quán)益，特別是事關(guān)企業(yè)核心競爭力的知識產(chǎn)權(quán)。今年3月，上海市發(fā)布了全國首個省級跨領(lǐng)域輕微違法行為免罰清單，進一步細化完善行政處罰裁量權(quán)，為各類企業(yè)特別是中小企業(yè)及新業(yè)態(tài)、創(chuàng)新型企業(yè)在發(fā)展初期提供更加寬容的制度環(huán)境，這一創(chuàng)新舉措值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

四要聚力資源手段整合，構(gòu)建精準(zhǔn)普惠的法律服務(wù)體系。法律服務(wù)在優(yōu)化營商環(huán)境中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、保障性作用。要深化公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加快整合律師、公證、司法鑒定、仲裁、人民調(diào)解等法律服務(wù)資源，盡快建成覆蓋全業(yè)務(wù)、全時空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，搭建糾紛解決綜合平臺，為市場主體提供普惠均等、便捷高效、智能精準(zhǔn)的公共法律服務(wù)。加大普法和依法治理工作力度，引導(dǎo)市場主體和廣大群眾自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，形成涵養(yǎng)良好營商環(huán)境的濃厚法治氛圍。

五要聚力工作責(zé)任落實，構(gòu)建科學(xué)嚴謹?shù)目己嗽u估體系。健全營商環(huán)境監(jiān)測評估體系，從企業(yè)全生命周期出發(fā)，更多融入法治化要求，系統(tǒng)測評分析，深入查找癥結(jié)，進一步減環(huán)節(jié)、優(yōu)流程、壓時限、提效率。將法治建設(shè)情況納入對各市營商環(huán)境量化評價指標(biāo)體系，作為考核重點內(nèi)容。明確各類損害營商環(huán)境行為的問責(zé)情形，使全省各級行使公權(quán)力的單位和人員心中有誡、令行禁止，推動構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，保障企業(yè)合法權(quán)益。

四、山東省司法行政機關(guān)服務(wù)打造法治化營商環(huán)境的路徑思考

緊緊圍繞打造營商法治環(huán)境中的堵點痛點難點，立足司法行政職能作用，突出十項重點，充分履職盡責(zé)，深度參與、全面保障山東省法治化營商環(huán)境打造。

一是加快推進立法，將優(yōu)化營商環(huán)境納入法治化軌道。推動盡快出臺《山東省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，對全省現(xiàn)行有效的規(guī)定、經(jīng)驗等予以總結(jié)歸納提升，借鑒先進地區(qū)經(jīng)驗，廣泛吸納意見建議，堅持平等保護、尊重市場規(guī)律等原則，用法治手段調(diào)整各類市場主體的利益關(guān)系，為全省打造公平公正透明、可預(yù)期的營商環(huán)境提供法律保障和法治動力。

二是開展“扯腿政策文件”清理，破除無效制度約束。以工作積極性、主動性消減法規(guī)規(guī)章修改、廢止的被動性和滯后性，對照《中華人民共和國外商投資法》《山東省優(yōu)化營商環(huán)境條例》等規(guī)定，加大對不符合上位法要求、妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的地方性法規(guī)、規(guī)章和政策文件的清理，為各類市場主體提供無差別的制度支持。

三是開展法治政府示范創(chuàng)建活動，倒逼政府當(dāng)好“店小二”。緊緊抓住法治政府建設(shè)這一重點任務(wù)和主體工程，完善全省法治政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，全面啟動法治政府示范創(chuàng)建活動，開展法治政府建設(shè)綜合性督察，推動把政府活動全面納入法治軌道。將營商法治環(huán)境要求有機融入法治政府示范創(chuàng)建活動，體現(xiàn)到標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、督察檢查、評估驗收等各個環(huán)節(jié)，使優(yōu)化營商環(huán)境乘上法治政府建設(shè)的“快車”。

四是推進深化“一次辦好”改革，持續(xù)提升政務(wù)服務(wù)效能。按照“應(yīng)辦盡辦、一次辦結(jié)”要求，推動“減證便民”工作不斷深化，為全省“證照分離”改革全面推開做好合法性審查。持續(xù)推進證明事項清理，加大清理減并力度，推進證明事項清單管理，開展證明事項告知承諾制試點。推進一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，加快實現(xiàn)一網(wǎng)通辦、異地可辦，使更多事項不見面辦理，確需到現(xiàn)場辦的要“一窗受理、限時辦結(jié)”“最多跑一次”。

五是加強行政執(zhí)法監(jiān)督，嚴防“任性”權(quán)力危害營商環(huán)境。機構(gòu)改革到位后，組織對行政執(zhí)法主體和執(zhí)法人員進行重新梳理、確認、公布并換發(fā)執(zhí)法證件。全面落實行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項制度”，實現(xiàn)對執(zhí)法行為和執(zhí)法環(huán)節(jié)的全覆蓋。制定行政處罰和行政強制權(quán)力事項網(wǎng)上運行標(biāo)準(zhǔn)，推進省、市、縣三級行政處罰和行政強制事項網(wǎng)上處理，構(gòu)建線上線下一體化監(jiān)督模式。充分發(fā)揮行政復(fù)議應(yīng)訴杠桿效應(yīng)、倒逼作用，促進嚴格規(guī)范文明公正執(zhí)法。

六是規(guī)范涉企司法執(zhí)法，依法保護市場主體合法權(quán)益。組織開展保護民營企業(yè)執(zhí)法司法和食品藥品監(jiān)管執(zhí)法等專項督察，規(guī)范涉企行政執(zhí)法活動，最大限度減少行政執(zhí)法對市場活動的負面影響。指導(dǎo)法律服務(wù)、法律援助等機構(gòu)積極做好司法輔助事務(wù)工作，配合打擊破壞市場秩序的行為，支持依法辦理侵犯市場主體合法權(quán)益的案件和解決生效判決執(zhí)行難問題，維護公平公正的市場環(huán)境，保障市場主體合法權(quán)益。

七是助力信用體系建設(shè)，服務(wù)打造誠信社會生態(tài)。加快《山東省社會信用條例》立法進程，填補山東省信用體系建設(shè)地方性法規(guī)空白，通過立法對信用激勵與約束、信息主體權(quán)益保護以及社會信用環(huán)境建設(shè)等作出明確規(guī)定，進一步規(guī)范社會信用信息的歸集、采集、共享和使用等活動，為構(gòu)建信用激勵、懲戒大格局提供法治保障，用法治方式打造誠信守諾的社會生態(tài)，促進市場環(huán)境不斷凈化，支撐營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。

八是培育企業(yè)法治文化，引導(dǎo)企業(yè)依法參與市場活動。注重發(fā)揮市場主體在打造法治營商環(huán)境中的積極作用，緊緊圍繞生產(chǎn)經(jīng)營活動中面臨的法律問題、法律風(fēng)險，有針對性地開展普法宣傳教育、法治體檢活動，推動建立企業(yè)經(jīng)營管理決策層及管理人員法治培訓(xùn)制度，建立企業(yè)法律顧問制度，建設(shè)法治宣傳員（志愿者）隊伍，幫助企業(yè)培育法治文化，增強企業(yè)依法治企、守法經(jīng)營、公平競爭的意識、理念和能力。

九是做優(yōu)法律服務(wù)工作，為市場主體發(fā)展保駕護航。圍繞高質(zhì)量發(fā)展和對外開放對法律服務(wù)工作提出的新要求，深入推進山東省法律服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級工程，積極拓展涉外法律服務(wù)領(lǐng)域，為市場主體加快發(fā)展、走出國門、開拓市場保駕護航。加強民商事糾紛預(yù)防和化解能力建設(shè)，鼓勵和引導(dǎo)市場主體通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁等方式解決糾紛。健全聽取市場主體和行業(yè)協(xié)會意見建議的工作機制，積極消化吸收，有效融入工作，不斷改進服務(wù)。

十是統(tǒng)籌推進法治建設(shè)，用良好法治環(huán)境涵養(yǎng)營商環(huán)境。抓住全面依法治省邁入新征程的重大機遇，聚焦打造法治山東金招牌，在省委全面依法治省委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，科學(xué)制定法治山東建設(shè)規(guī)劃，出臺山東省法治社會建設(shè)實施綱要，建立法治山東建設(shè)指標(biāo)體系，使依法治省工作有規(guī)劃、有標(biāo)準(zhǔn)、易度量、能落實，培育營商環(huán)境的法治土壤。