全面推進行政執(zhí)法三項制度向縱深發(fā)展
——以廣東省廣州市為例

邢 翔（廣東省廣州市人民政府副秘書長）

行政執(zhí)法三項制度，即行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度（以下簡稱“行政執(zhí)法三項制度”）。開展行政執(zhí)法三項制度試點工作，是貫徹黨的十九大報告提出的“建設(shè)法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”新要求的重要部署，是落實黨的十八屆四中全會決議和中央全面深化改革領(lǐng)導小組改革任務(wù)的有力舉措，也是進一步推進“放管服”改革、不斷優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的堅實保障，更是以人民為中心、切實增強人民群眾法治獲得感的必然要求。

2017年，廣東省廣州市作為全國32個行政執(zhí)法三項制度試點地方和部門之一，在全市范圍內(nèi)開展了行政執(zhí)法三項制度試點工作。在試點過程中，廣州市不僅根據(jù)國家、廣東省的工作方案，做好“規(guī)定動作”，而且能夠結(jié)合廣州市具體實際，深入探索實踐，創(chuàng)新“自選動作”，在試點工作的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得了新的突破。

一、推進行政執(zhí)法三項制度的時代背景和現(xiàn)實意義

（一）推行行政執(zhí)法三項制度的時代背景

1.黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“推行行政執(zhí)法公示制度；完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度；嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。推行行政執(zhí)法三項制度，對于促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效履行職責，維護人民群眾合法權(quán)益，具有重要意義”。

2. 2016年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第三十一次會議審議通過了《推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點工作方案》，決定開展試點工作。國務(wù)院辦公廳于2017年1月印發(fā)《推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點工作方案》（國辦發(fā)〔2017〕14號），確定廣州市作為推行行政執(zhí)法三項制度的試點地方之一。

（二）推行行政執(zhí)法三項制度的現(xiàn)實意義

一是維護公平正義的堅實保障?！胺ㄙF必行?！毙姓?zhí)法是法律實施的重要環(huán)節(jié)，作為對人民群眾的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生最直接影響的行政行為，行政執(zhí)法的公平透明度是反映行政機關(guān)依法行政水平的明鏡，更是彰顯法治權(quán)威、維護公平正義與提高人民群眾法治獲得感的關(guān)鍵所在。推行行政執(zhí)法三項制度試點工作，對嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法具有整體性、基礎(chǔ)性、突破性意義。推行行政執(zhí)法全過程記錄制度，實現(xiàn)行政執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理，為監(jiān)督規(guī)范行政執(zhí)法行為提供了客觀基礎(chǔ)；推行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，嚴把內(nèi)部監(jiān)督審核的法律關(guān)卡，為重大行政執(zhí)法決定構(gòu)建了程序保障；推行行政執(zhí)法公示制度，破除了信息藩籬，保障了人民群眾對行政執(zhí)法行為的知情權(quán)，將外部監(jiān)督不斷內(nèi)化為提升行政執(zhí)法水平的動力，真正實現(xiàn)“把權(quán)力放在陽光下”。

二是建設(shè)法治政府的必然要求。行政執(zhí)法成效是衡量法治政府建設(shè)成效最直觀、最普遍、最可信的標尺。當前，行政執(zhí)法領(lǐng)域仍存在不少問題，“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象比較嚴重，執(zhí)法體制權(quán)責脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強烈”。建設(shè)法治政府的根本目的是造福人民、保護人民，政府在法治軌道上全面履行職能、嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、全心全意為人民服務(wù)，是建設(shè)法治政府的必然要求。廣州作為擁有優(yōu)良法治傳統(tǒng)的國家中心城市，廣州市政府的行政執(zhí)法水平本就承載著廣大市民的高度期待，同時廣州經(jīng)濟體量龐大、社會結(jié)構(gòu)復雜、歷史遺留問題多、輿論關(guān)注程度高的特點也使得廣州市推行行政執(zhí)法三項制度變得更為迫切。

三是提升執(zhí)法效能的有力抓手。推行行政執(zhí)法三項制度是行政機關(guān)提高行政執(zhí)法質(zhì)量和效率的重要途徑。進一步完善執(zhí)法程序，改進執(zhí)法方式，創(chuàng)新執(zhí)法技術(shù)，規(guī)范裁量行為，嚴格責任追究，提升執(zhí)法水平，有助于減少執(zhí)法爭議和降低爭議解決成本。通過推行行政執(zhí)法公示制度，將本地區(qū)本部門的行政執(zhí)法主體、人員、職權(quán)、依據(jù)、流程、結(jié)果、監(jiān)督方式、救濟途徑等信息，向社會公開，為公眾提供了便捷高效的獲取行政執(zhí)法信息的渠道和透明順暢的解決行政執(zhí)法爭議的途徑。一方面，減少了因行政執(zhí)法信息的公開程度和力度無法滿足人民群眾日益增長的對知情權(quán)的需求而造成的誤解和投訴問題；另一方面，外部監(jiān)督的壓力也成為倒逼行政機關(guān)提高執(zhí)法質(zhì)量和效率的強大動力。行政執(zhí)法全過程記錄制度，使得容易產(chǎn)生爭議的執(zhí)法環(huán)節(jié)可查詢、可回溯，能夠客觀反映執(zhí)法過程中的真實情況，為解決執(zhí)法爭議提供了事實基礎(chǔ)，降低了行政機關(guān)的爭議解決成本和輿情應(yīng)對壓力。推行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，筑牢法律防線，通過內(nèi)部監(jiān)督審核提升重大行政執(zhí)法決定的合法性和規(guī)范性，提高行政執(zhí)法質(zhì)量，從而減少了行政機關(guān)對其作出的行政執(zhí)法行為的糾錯成本。

四是保障行政執(zhí)法的實際需要。行政執(zhí)法機關(guān)當前面臨著內(nèi)部監(jiān)督與社會監(jiān)督的雙重壓力，一方面，系統(tǒng)內(nèi)部問責考核力度越來越大，“犯錯成本”十分高昂；另一方面，行政執(zhí)法一向是媒體和社會公眾的重點關(guān)注對象，一旦行政執(zhí)法與“暴力”“野蠻”“粗暴”等字眼掛鉤，就會立即催生出輿論風暴，且行政執(zhí)法人員在輿論風暴中往往處于弱勢地位，容易被社會公眾預(yù)判為有過錯的一方，如果不能“自證清白”就將陷于“千夫所指”的被動境地。一些行政執(zhí)法機關(guān)為了避免發(fā)生執(zhí)法爭議，作出了“下跪執(zhí)法”“獻花執(zhí)法”“眼神執(zhí)法”等有損執(zhí)法尊嚴的無奈舉措，還有一些行政執(zhí)法機關(guān)消極對待執(zhí)法工作，采取各種手段減少實際執(zhí)法數(shù)量，使得行政執(zhí)法職能得不到有效履行。同時，執(zhí)法人員的素質(zhì)參差不齊，不文明執(zhí)法的現(xiàn)象確實存在，并不斷侵蝕著行政執(zhí)法機關(guān)的公信力。推行行政執(zhí)法三項制度，既能為行政執(zhí)法機關(guān)正常履行職責提供保障手段，減少媒體輿論的主觀臆測，有效解決執(zhí)法爭議；又能暢通內(nèi)外監(jiān)督渠道，嚴格規(guī)范行政執(zhí)法行為，符合行政執(zhí)法機關(guān)的實際需要。在試點工作開展之前，各地、各部門已經(jīng)有了一些探索，如發(fā)展與改革部門推行的行政許可、行政處罰“雙公示”制度，公安部門出臺的《公安機關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》，廣州市此前也頒布了《廣州市行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開辦法》與《廣州市重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法》。

二、廣州市推行行政執(zhí)法三項制度試點的做法和經(jīng)驗

（一）做法

在推行行政執(zhí)法三項制度試點工作之前，廣州在規(guī)范行政執(zhí)法領(lǐng)域已有一定基礎(chǔ)。因此，在推行行政執(zhí)法三項制度試點工作時，廣州沒有選擇“另起爐灶”，而是在結(jié)合本地實際、挖掘現(xiàn)有潛力、完善短板不足、大膽創(chuàng)新實踐的基礎(chǔ)上，選擇了優(yōu)化存量和擴大增量并舉的工作思路，突出“三個聚焦”，高質(zhì)量、高標準推進試點工作在廣州落地生根、開花結(jié)果，切實營造法治化的營商環(huán)境，增強人民群眾的滿意度和獲得感。

1.聚焦信息公開，著力打造陽光政府。陽光是最好的防腐劑。在加強事前公開方面，廣州做到了依據(jù)公開、權(quán)責公開、收費公開、執(zhí)法流程和辦事指南公開。在規(guī)范事中公示方面，廣州強化了行政執(zhí)法人員佩戴或者出示執(zhí)法證件開展執(zhí)法；服務(wù)窗口基本明示工作人員崗位信息。在推動事后公開方面，一方面指導了全市各級行政執(zhí)法部門統(tǒng)一時間、統(tǒng)一平臺向社會主動公開全部行政執(zhí)法數(shù)據(jù)；另一方面推動行政處罰、行政許可決定公開。目前，全市各級行政執(zhí)法部門均通過“雙公示平臺”向社會公開了行政處罰、行政許可決定。在統(tǒng)一公示平臺方面，廣州將市、區(qū)政府門戶網(wǎng)站作為執(zhí)法信息統(tǒng)一公示平臺，通過歸集全市各級行政執(zhí)法部門行政執(zhí)法信息，實現(xiàn)行政執(zhí)法信息互聯(lián)互通。在市政府門戶網(wǎng)站開設(shè)“信用信息公示”專欄，鏈接“信用廣州”網(wǎng)，集中公開全市各級執(zhí)法部門行政許可和行政處罰結(jié)果。此外,廣州圍繞“一窗”“一網(wǎng)”“一號”開展政務(wù)服務(wù)集約化改革，構(gòu)建市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（居）四級政務(wù)服務(wù)體系，在全市推廣“一窗受理、后臺審批、統(tǒng)一出件”的集中審批模式，實現(xiàn)省、市、區(qū)三級目錄同步和跨部門、跨層級信息共享。

2.聚焦程序規(guī)范，強化執(zhí)法全過程記錄。在規(guī)范文字記錄方面，廣州將行政執(zhí)法文書作為執(zhí)法全過程記錄的基本形式，并制訂案卷指引，規(guī)范案卷標準。在推行電子記錄方面，全市21個市級部門實現(xiàn)了從立案、調(diào)查取證、處罰決定等行政處罰環(huán)節(jié)的全過程電子記錄。35個市級部門實現(xiàn)了從受理、審批、作出決定等行政許可環(huán)節(jié)的全過程電子記錄。在推行音像記錄方面，我們要求各部門結(jié)合自身條件對容易引發(fā)爭議的執(zhí)法過程和直接涉及人身自由、生命健康、重大財產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)場執(zhí)法活動和執(zhí)法場所，進行音像記錄。

3.聚焦法制審核，堅持嚴守法律底線。2009年，廣州出臺了全國第一部全面規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的地方政府規(guī)章《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》，壓縮自由裁量空間，有效減少權(quán)力“尋租”機會。2016年，廣州制定了《廣州市重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法》，分別對重大行政處罰決定、重大行政許可決定等9類重大執(zhí)法決定范圍的界定作出具體的指引，同時明確了法制審核機構(gòu)、范圍、程序等內(nèi)容。廣州努力對標更高要求，在原有自由裁量權(quán)規(guī)范的基礎(chǔ)上，對重大行政執(zhí)法決定不僅要求審核其合法性，也要審核其合理性，提高法制審核含金量。全市各級行政執(zhí)法部門均按照法制審核的程序要求，確定了本部門重大執(zhí)法決定的具體范圍，并嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。

（二）經(jīng)驗

廣州在行政執(zhí)法三項制度試點中，始終緊扣制度創(chuàng)新，牢固樹立精品意識，堅持邊試點、邊完善、邊推廣、邊鞏固，深入探索實踐，大膽先行先試，著力在試點的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得新突破。

1.出臺全國首部公開規(guī)定，首“曬”行政執(zhí)法數(shù)據(jù)。行政執(zhí)法公示制度事后公開包括兩個方面，一方面是行政執(zhí)法決定公開，另一方面是宏觀執(zhí)法數(shù)據(jù)公開。2016年，廣州制定《行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開辦法》，率先在全國建立行政執(zhí)法“年報”公示制度，要求全市各執(zhí)法部門每年定期向社會公開行政處罰、行政許可等全部行政執(zhí)法數(shù)據(jù)，主動接受社會監(jiān)督，倒逼行政執(zhí)法能力提升。2017年3月31日，全市各級執(zhí)法部門“曬”出2016年度行政執(zhí)法數(shù)據(jù)。廣州成為全國首“曬”權(quán)力清單、首“曬”賬本之后，又首“曬”行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的城市。廣州在全國率先主動公開行政執(zhí)法數(shù)據(jù)，引起媒體高度關(guān)注。

2.分類處理，化解處罰決定書公開與個人信息保護的矛盾。推行行政執(zhí)法公示制度的難點在于如何處理行政處罰決定書公開與行政相對人個人信息保護之間的矛盾。廣州的試點做法是，對于行政相對人為非自然人的，要求行政處罰決定書主動全文公開；對于行政相對人為自然人的，主動全文公開行政處罰決定書時，要求采取技術(shù)措施隱去自然人姓名、身份證號碼等個人信息；對于處罰數(shù)量大、采取技術(shù)措施將帶來較大工作量的部門，涉及自然人的行政處罰決定書可以采取依申請公開的方式予以公開。

3.積極作為，破解法制審核人員不足的難題。推行重大執(zhí)法決定法制審核制度的難點主要有兩個方面，一是確定重大執(zhí)法決定的范圍，二是基層部門法制審核機構(gòu)不健全。《廣州市重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法》要求各行政執(zhí)法部門根據(jù)本部門的具體情況，結(jié)合執(zhí)法層級、所屬領(lǐng)域、涉案金額、社會影響等因素，具體確定本部門各類重大執(zhí)法決定的范圍，不搞“一刀切”。針對基層部門法制審核機構(gòu)不健全、法制審核人員不足的問題，廣州各部門結(jié)合實際，采取以下一些辦法著力解決：一是聘請外部法律顧問參與法制審核；二是安排具有法學專業(yè)背景的工作人員擔任專職或者兼職的法制員，履行法制審核職能；三是充分利用基層司法所的法制力量，協(xié)助所在街鎮(zhèn)開展法制審核工作。

4.準確把握音像記錄的性質(zhì)，有針對性地推行音像記錄。音像記錄與作為證據(jù)使用的視聽資料不同，其性質(zhì)是記錄行政執(zhí)法人員的執(zhí)法過程，一方面可以有效監(jiān)督行政執(zhí)法人員的執(zhí)法過程，保障公正、文明執(zhí)法；另一方面，可以減少和避免執(zhí)法爭議，有效保障行政執(zhí)法人員依法履行職責。因此，廣州要求各行政執(zhí)法部門結(jié)合本部門的實際裝備條件，有針對性地對容易引發(fā)爭議的執(zhí)法過程和直接涉及人身自由、生命健康、重大財產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)場執(zhí)法活動和執(zhí)法場所開展音像記錄。

三、廣州市進一步推進行政執(zhí)法三項制度的問題與對策

（一）廣州推進行政執(zhí)法三項制度中存在的問題

1.行政處罰結(jié)果公開的法律依據(jù)問題。行政執(zhí)法公示制度的難點在于行政執(zhí)法結(jié)果的公開，而行政執(zhí)法結(jié)果公開的難點在于行政處罰結(jié)果的公開?！缎姓S可法》明確規(guī)定，行政許可的實施和結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，應(yīng)當公開。但《行政處罰法》對于行政處罰結(jié)果的公開未作規(guī)定。行政處罰屬于行政制裁，公開行政處罰有時會具有比行政處罰本身更重的處罰效果。部分單位對于主動公開行政處罰結(jié)果心存疑慮，擔心形成變相的名譽罰。行政強制文書的公開也存在法律依據(jù)不足的問題。

2.電子記錄的效力問題。目前，廣州市多數(shù)行政執(zhí)法機關(guān)實現(xiàn)行政處罰、行政強制、行政許可全流程電子系統(tǒng)辦理，形成電子記錄。但《檔案法》《檔案法實施辦法》對于電子檔案未作規(guī)定?，F(xiàn)實中，檔案管理部門仍要求行政執(zhí)法機關(guān)將執(zhí)法案卷以紙質(zhì)形式存檔，影響了電子記錄的推行。

3.音像記錄的性質(zhì)和音像記錄設(shè)備的配備問題。執(zhí)法全過程記錄制度的難點在于推行音像記錄。某些行政執(zhí)法機關(guān)把音像記錄混同為具有證據(jù)性質(zhì)的視聽資料，認為開展音像記錄就是要對全部行政執(zhí)法行為的所有執(zhí)法環(huán)節(jié)進行錄音錄像，音像記錄資料也要像證據(jù)一樣保存和隨案移交，因而產(chǎn)生畏難情緒。開展音像記錄，需要配備執(zhí)法記錄儀、照相機、攝像機、攝像頭、大容量存儲器等音像記錄設(shè)備，這對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)將造成不小的財政負擔。

4.法制審核的性質(zhì)問題和法制審核人員不足問題。與處罰前告知、聽證、催告等法定程序不同，重大執(zhí)法決定法制審核的性質(zhì)應(yīng)為行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督程序，不屬于行政執(zhí)法行為必須遵循的外部法定程序。如要求行政執(zhí)法機關(guān)對外公開重大行政執(zhí)法決定目錄，甚至頒布重大行政執(zhí)法決定法制審核方面的法規(guī)、規(guī)章，容易使公眾認為法制審核屬于外部法定程序，進而以未經(jīng)過法制審核為由申請行政復議或者提起行政訴訟。重大執(zhí)法決定法制審核制度的落實關(guān)鍵在于法制審核人員數(shù)量的保障?；鶎訄?zhí)法單位法制機構(gòu)不健全、法制審核人員缺乏在廣州市較為普遍，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)問題更為嚴重。

（二）深入推進行政執(zhí)法三項制度的對策思考

廣州堅持以創(chuàng)新為動力、以問題為導向，通過鞏固制度成果，深化創(chuàng)新措施，全面推廣和落實行政執(zhí)法三項制度，全方位提升行政執(zhí)法水平，努力在率先全面建成法治政府新征程上走在前列。

1.深入研究，探索破解難題新方法。一是加強行政執(zhí)法三項制度領(lǐng)域的研究，著力探索解決如執(zhí)法公示與個人信息保護矛盾，條塊沖突，編制、經(jīng)費限制以及優(yōu)化制度流程等行政執(zhí)法三項制度推進過程中遇到的實際困難和問題。加強與高校的聯(lián)系，通過購買服務(wù)、委托課題等方式，充分利用高校學術(shù)資源，為推進行政執(zhí)法三項制度工作構(gòu)建理論支撐和解決方案。二是鼓勵行政執(zhí)法機關(guān)在推進行政執(zhí)法三項制度工作中積極探索創(chuàng)新，摸索適合本部門執(zhí)法領(lǐng)域的新模式、新方法，不斷充實行政執(zhí)法三項制度的內(nèi)涵。三是加強與其他試點城市的協(xié)作交流，選取一到兩個試點地方開展專題調(diào)研，交流雙方在推進試點工作過程中得到的寶貴經(jīng)驗和心得體會。

2.與時俱進，適時總結(jié)成果完善制度依據(jù)。一是進一步擴充行政執(zhí)法三項制度的制度體系，在已有的五個配套文件基礎(chǔ)上，繼續(xù)制定出臺隊伍建設(shè)、設(shè)備管理、經(jīng)費保障、文書樣式、執(zhí)法流程方面的實施細則與管理辦法，不斷完善制度體系。二是建立意見反饋機制，積極收集各區(qū)、各部門在推行行政執(zhí)法三項制度過程中出現(xiàn)的問題和困難，監(jiān)測各項制度配套文件實施情況，并在適當?shù)臅r機，啟動檢查、評估、修訂程序，及時調(diào)整規(guī)定中不合理的部分，確保制度鮮活性。三是認真總結(jié)工作經(jīng)驗，及時歸納整理試點過程中出臺的行之有效的制度、辦法、規(guī)則，以及各區(qū)、各部門在推行試點工作中涌現(xiàn)出的創(chuàng)新做法和優(yōu)秀經(jīng)驗，形成可復制、可推廣的制度機制，加強宣傳推廣，為全面推廣行政執(zhí)法三項制度夯實基礎(chǔ)，促進行政執(zhí)法三項制度在廣州落地生根、開花結(jié)果。

3.強化監(jiān)督，確保試點工作取得實效。一是對行政執(zhí)法三項制度實行長效監(jiān)督，形成工作小組督促指導，各區(qū)、各部門自我監(jiān)督，社會媒體廣泛參與相結(jié)合的監(jiān)督機制，工作小組要進一步加強對全市的督促指導，有計劃地開展督導調(diào)研活動，深入執(zhí)法一線，及時發(fā)現(xiàn)問題，答疑解惑，各區(qū)、各部門要加強自我監(jiān)督，隨時發(fā)現(xiàn)問題，隨時整改，定期匯報試點工作開展情況。同時，要高度重視媒體公眾關(guān)注度高的熱點問題，充分利用社會媒體監(jiān)督功能。二是將行政執(zhí)法三項制度的實施情況作為推進依法行政、建設(shè)法治政府的重要指標，并納入年度法治政府建設(shè)考核體系。將各區(qū)、各部門推行行政執(zhí)法三項制度情況與年度績效考核掛鉤。