養(yǎng)老改革下一程

本刊記者 張菀航

“讓老年人擁有幸福的晚年，后來人就有可期的未來?！?019年政府工作報告中的這句承諾，擲地有聲、直抵民心。

從經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照護(hù)，再到精神層面的慰藉，中國老齡事業(yè)從一元走向多元。改革下一程，仍將致力為“老有所依”的樸素愿景添注加解。

養(yǎng)老痛點待破題

大國養(yǎng)老的焦慮背后，一面是無法回避的老齡化趨勢，一面是養(yǎng)老供需的脆弱平衡。

“截至2018年末，我國60歲及以上人口規(guī)模達(dá)到2.49億人，占總?cè)丝诒戎剡_(dá)17.9%，其中65歲及以上人口1.67億人，占總?cè)丝诒戎?1.9%?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部研究員馮文猛在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時，首先列舉了上述數(shù)據(jù)。

馮文猛分析道，2022年，我國第二次嬰兒潮時期（1962年至1976年）出生人口將會陸續(xù)進(jìn)入老年階段。與此同時，伴隨醫(yī)療技術(shù)和生活條件的改善，人均預(yù)期壽命在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)增加。且基于2018年出生人口數(shù)量，低生育率水平在未來一段時間仍將持續(xù)。綜合以上因素，我國今后的養(yǎng)老形勢不容樂觀。

在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時，河北大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院人口研究所副教授王朋崗提醒道，“人口老齡化進(jìn)入快車道，留給我們的準(zhǔn)備時間更為緊迫。據(jù)預(yù)測，到2050年我國老年人口將超過4.87億。時間緊、任務(wù)重，且沒有成功模式可借鑒，需要我們明確應(yīng)對的新思路?！?/p>

“老齡社會不單單是老年人口超過一定比重，而是一種全新的社會形態(tài)。”王朋崗進(jìn)一步指出，長期以來，我國社會政策和經(jīng)濟運行建立在人口年輕化的基礎(chǔ)上，勞動力相對豐富。未來以人口老齡化為前提，則需要進(jìn)一步加強養(yǎng)老改革頂層設(shè)計的超前性與整體性。而當(dāng)前，我國涉老公共政策相對不協(xié)調(diào)、碎片化特征明顯。

“養(yǎng)老問題涉及面廣，適應(yīng)未來老齡社會需要諸多公共政策的協(xié)同推進(jìn)。可以說，養(yǎng)老問題牽一發(fā)而動全身?！蓖跖髰弿娬{(diào)。

總體而言，尚有諸多改革痛點待破題。馮文猛具體指出，在老年服務(wù)體系方面，難點集中于社區(qū)層面醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的有效落實，當(dāng)務(wù)之急是對失能、半失能和失智老年人提供上門醫(yī)療，對獨居患病老人提供疾病監(jiān)測緊急救助服務(wù)。而老年經(jīng)濟保障領(lǐng)域的突出問題，表現(xiàn)在部分城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平過低；此外，有關(guān)老年人力資本的開發(fā)，盡管各地已在逐步推廣“時間銀行”等互助模式，但仍待轉(zhuǎn)變對老年“人口紅利”的偏見，有效利用也尚未成氣候。

“實際上，當(dāng)前我國養(yǎng)老金體系的積累資產(chǎn)相對不足，養(yǎng)老保險的供求缺口較大?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心金融研究所保險研究室朱俊生教授在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時指出，特別是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，作為第一支柱的主體承擔(dān)了大部分的養(yǎng)老責(zé)任。近年來，其制度贍養(yǎng)率逐漸提高，據(jù)《中國養(yǎng)老金精算報告（2018-2022）》預(yù)測，到2022年，全國平均每一名退休者將由不到2名繳費者來贍養(yǎng)。

王朋崗還指出，城市居民和農(nóng)村居民的養(yǎng)老金差距明顯，是城鄉(xiāng)二元體制在養(yǎng)老領(lǐng)域的突出表現(xiàn)。另外，老年人作為醫(yī)療產(chǎn)品和服務(wù)需求的最主要群體，亟需更多醫(yī)改效果的呼應(yīng)與關(guān)照。

養(yǎng)老服務(wù)需提質(zhì)效

養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量轉(zhuǎn)型已提上日程。2月19日，國家發(fā)展改革委等18部門聯(lián)合發(fā)布《加大力度推動社會領(lǐng)域公共服務(wù)補短板強弱項提質(zhì)量 促進(jìn)形成強大國內(nèi)市場的行動方案》，明確到2022年，我國要全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。

王朋崗回顧道，特別是近幾年，圍繞養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的配套扶持政策密集發(fā)布，涵蓋了養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、用地、政府購買服務(wù)、社會資本進(jìn)入、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老、智慧健康養(yǎng)老、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、人才培養(yǎng)、養(yǎng)老服務(wù)補貼、金融支持、稅費優(yōu)惠等諸多方面。

“在頂層設(shè)計中，更加適合我國國情的養(yǎng)老服務(wù)體系逐漸明晰。”馮文猛進(jìn)而指出，“十三五”規(guī)劃將養(yǎng)老服務(wù)體系定位為“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”。較之前呈現(xiàn)兩個明顯變化：一是將機構(gòu)為支撐改為機構(gòu)為補充，更加注重居家和社區(qū)的作用，在此背景下，多省市陸續(xù)出臺了居家養(yǎng)老服務(wù)條例，將養(yǎng)老工作的重點從機構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)為居家和社區(qū)；二是首次提出了醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合，以此為依托，相關(guān)部委陸續(xù)推出了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點工程。

3月5日，李克強總理作政府工作報告時提出，要大力發(fā)展養(yǎng)老特別是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，對在社區(qū)提供日間照料、康復(fù)護(hù)理、助餐助行等服務(wù)的機構(gòu)給予稅費減免、資金支持、水電氣熱價格優(yōu)惠等扶持，新建居住區(qū)應(yīng)配套建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

“所謂社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，是指以社區(qū)為平臺提供給居住在家中或社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)中老年人所需服務(wù)的模式。”馮文猛介紹，具體涉及兩種方式：一是以社區(qū)為平臺，對居住在家中的老年人提供各類服務(wù)；二是在社區(qū)建立養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，接收老年人就近開展養(yǎng)老生活。

馮文猛繼而指出，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入發(fā)展快車道，是基于對養(yǎng)老問題認(rèn)識的深化和對我國養(yǎng)老形勢的準(zhǔn)確把握。面向大規(guī)模的老年人提供生活照料和養(yǎng)老服務(wù)，單純依靠機構(gòu)無法完成。從北京、上海等地已推進(jìn)的“9064”和“9073”模式看，老年人中96%到97%的人群需要依靠居家和社區(qū)完成自己的老后生活，這是我國的基本國情。因此，大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，是順應(yīng)老年人生活需求的客觀選擇和必然要求。

既有探索，也為社區(qū)養(yǎng)老提供了更多可借鑒思路與范式。馮文猛表示，當(dāng)前，諸如社區(qū)養(yǎng)老驛站、日間照料中心、嵌入式社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)等各種類型的社區(qū)養(yǎng)老模式已蓬勃發(fā)展起來。在服務(wù)范圍上，已涵蓋用餐、家政、日間照料、醫(yī)療衛(wèi)生、家庭護(hù)理、緊急救援、精神慰藉、文體活動、適老化改造等多項內(nèi)容。

不久前，國家發(fā)改委等多部門發(fā)文指出，要全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場。具體細(xì)則包括，推動民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展，取消養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可，支持境內(nèi)外資本投資舉辦養(yǎng)老機構(gòu)，落實同等優(yōu)惠政策。深化非營利性養(yǎng)老機構(gòu)登記制度改革，允許養(yǎng)老機構(gòu)依法依規(guī)設(shè)立多個服務(wù)網(wǎng)點，實現(xiàn)規(guī)模化、連鎖化、品牌化運營。鼓勵民間資本對企業(yè)廠房、商業(yè)設(shè)施及其他可利用的社會資源進(jìn)行整合和改造后用于養(yǎng)老服務(wù)。開展城企協(xié)同推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展行動計劃。

由社會力量充分參與構(gòu)建的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)格局，天然地秉持著開拓性與競爭性，以聚合中國養(yǎng)老強大的創(chuàng)新勢能。王朋崗看來，應(yīng)充分調(diào)動政府、市場與社會三者在老齡事業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中“1+1+1＞3”的疊加效應(yīng)。

馮文猛強調(diào)，鑒于養(yǎng)老服務(wù)的特殊性質(zhì)，在對行業(yè)特性認(rèn)識不足、絕大多數(shù)居民收入不高、市場發(fā)育尚不健全的背景下，政府需要強化支持、引導(dǎo)，在承擔(dān)?；矩?zé)任的同時，鼓勵各類主體進(jìn)入養(yǎng)老市場，推進(jìn)包括養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)、適老化改造、養(yǎng)老金融、康輔器具、智慧養(yǎng)老等多個領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。與此同時，強化行業(yè)監(jiān)管和規(guī)則制定，為企業(yè)和機構(gòu)發(fā)揮主體作用營造公平競爭有序的市場環(huán)境。

養(yǎng)老保障重在可持續(xù)

多層次目標(biāo)對應(yīng)多元化訴求，我國養(yǎng)老保障體系的優(yōu)化，正值改革窗口期。

在今年的政府工作報告中，著重提及了“多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)”。并具體指出，要繼續(xù)提高退休人員基本養(yǎng)老金。同時，加快推進(jìn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革，繼續(xù)提高企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑比例、劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；?。

朱俊生總結(jié)了當(dāng)前我國養(yǎng)老金體系基本概況：第一支柱是由政府提供的公共養(yǎng)老金，包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險；第二支柱是所有用人單位提供或發(fā)起配資的計劃，包括企業(yè)年金和職業(yè)年金；第三支柱是包括商業(yè)養(yǎng)老保險在內(nèi)的個人養(yǎng)老儲蓄計劃。

具體分析我國養(yǎng)老保障“三支柱”的現(xiàn)狀，朱俊生表示，由于制度贍養(yǎng)率逐漸提升、參保人員繳費比例不斷下降、對財政補貼的依賴性較大以及基金的當(dāng)期結(jié)余減少，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險正面臨嚴(yán)峻的可持續(xù)發(fā)展壓力。企業(yè)年金覆蓋的企業(yè)數(shù)量、參加職工人數(shù)以及基金積累的增加速度均趨緩，而職業(yè)年金有可能加速發(fā)展，職業(yè)年金市場化運營將為年金行業(yè)帶來新增長點；同時，商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展雖有滯后，但潛在優(yōu)勢與發(fā)展空間巨大。

養(yǎng)老鴻溝待彌合，針對保障水平的地區(qū)差異正向全國統(tǒng)籌發(fā)力。

馮文猛強調(diào)，“建立多層次的養(yǎng)老保障體系是方向，更加公平、更可持續(xù)則是原則。”

他繼而指出，對于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金而言，應(yīng)聚焦在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)共濟互助，確?；鸬目沙掷m(xù)性。正是基于此，政府提出了關(guān)于提高企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑金比例、劃轉(zhuǎn)國有資本充實社保基金等措施。

與此同時，也需逐步消減城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民群體間在養(yǎng)老獲得感上的落差?！皯?yīng)加快城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障水平的提升，縮小與前者的待遇差異，在這一過程中，可考慮通過征繳方式變化等改革逐步加大這一制度的保險屬性?！瘪T文猛表示。

在第一支柱穩(wěn)健發(fā)展的基礎(chǔ)上，朱俊生進(jìn)一步建議，頂層設(shè)計中應(yīng)將商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展放在更加突出位置。政府需統(tǒng)籌考慮基本養(yǎng)老和補充養(yǎng)老的協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步降低一支柱的替代率目標(biāo)，實現(xiàn)“基本養(yǎng)老漸退，補充養(yǎng)老漸進(jìn)”。要充分考慮商業(yè)養(yǎng)老保險作為二、三支柱與基本養(yǎng)老保險之間的互動關(guān)系，改變其在發(fā)展上的自發(fā)狀態(tài)，給予有力的政策支持。

作為第三支柱突破發(fā)展的契機，個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險已于2018年5月1日起在上海等地試點實施。在朱俊生看來，可將其作為國民退休收入結(jié)構(gòu)的重要組成部分，有助于糾正我國養(yǎng)老金體系的結(jié)構(gòu)性失衡。商業(yè)保險競爭力，有待稅收政策加持，建議適時提高繳費的免稅額度，建立面向第三支柱的雙重稅收優(yōu)惠模式。也可考慮在基本養(yǎng)老保險制度中適時引入“協(xié)議退出”機制，利用置換出來的繳費資源，為企業(yè)年金和個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展提供空間。

此外，長期護(hù)理保險作為醫(yī)療保險制度的補充和延伸，同樣是多層次養(yǎng)老保障體系中不容忽視的一環(huán)。

2016年6月，人力資源和社會保障部辦公廳下發(fā)《關(guān)于開展長期護(hù)理保險制度試點的指導(dǎo)意見》，并明確15個試點城市?！斑@標(biāo)志著從國家層面推進(jìn)全民護(hù)理保險制度建設(shè)與發(fā)展的啟動?！蓖跖髰彵硎荆凇蛾P(guān)于老齡化與健康的全球報告》中曾提出，目前沒有任何一個國家能夠負(fù)擔(dān)得起缺乏綜合性系統(tǒng)的長期照護(hù)的后果。長期護(hù)理保險主要以社會互助共濟方式籌集資金，為長期失能人員的基本生活照料及與基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理提供資金或服務(wù)保障。就長期照護(hù)服務(wù)的完整體系建設(shè)而言，還需重點關(guān)注老年人能力和需求評估、照護(hù)服務(wù)清單制度、護(hù)理保險融資機制等內(nèi)容建設(shè)。

“應(yīng)進(jìn)一步厘清公共養(yǎng)老金和私營養(yǎng)老金的制度定位，清晰界定政府、企業(yè)和個人的責(zé)任。明確養(yǎng)老金體系市場化的發(fā)展方向，將鼓勵支持私營養(yǎng)老金的發(fā)展作為核心戰(zhàn)略來設(shè)計和實施，打通二、三支柱流動通道及實現(xiàn)年金化領(lǐng)取，充分發(fā)揮商業(yè)保險作用并完善監(jiān)管體制?！敝炜∩鷱娬{(diào)。

而單純依靠政府職能，也遠(yuǎn)不能滿足日益龐大和復(fù)雜的養(yǎng)老訴求。“除將著眼點放在養(yǎng)老金制度改革外，還應(yīng)兼顧提升老年人的勞動收入、財產(chǎn)性收入等其他收入?！瘪T文猛提到，總體而言，同發(fā)達(dá)國家相比，我國老年人收入源自勞動等其他收入的比重過低，對養(yǎng)老金的依賴過重，未來改革應(yīng)繼續(xù)關(guān)注增收的積極對策。

養(yǎng)老改革順民意

兩會期間，圍繞養(yǎng)老愿景的民意表達(dá)與官方回應(yīng)，匯聚成改革的定力與底氣。

有關(guān)下一階段的改革側(cè)重與趨勢，馮文猛判斷，首先，居家社區(qū)養(yǎng)老將成為今后養(yǎng)老服務(wù)體系的核心。這是近些年在實踐中摸索出的基本結(jié)論，這一結(jié)論在今年兩會上被再次強調(diào)。這一背景下，預(yù)期中國未來的居家社區(qū)養(yǎng)老將迎來新機遇。

其次，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合將更加走向?qū)嵦帯ａt(yī)療服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)中的痛點，也是難點，有關(guān)部委也正致力推進(jìn)相關(guān)試點工作。今年兩會上，圍繞如何做實醫(yī)養(yǎng)結(jié)合繼續(xù)成為關(guān)注焦點，政府工作報告中將發(fā)展重點放在社區(qū)，其中也應(yīng)包括對老年人生活至關(guān)重要的醫(yī)療服務(wù)。

同時，養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展將聚力升級。經(jīng)過幾年發(fā)展，無論是養(yǎng)老服務(wù)體系，還是老齡產(chǎn)業(yè)，已完成基礎(chǔ)性的布局工作，隨著公眾對養(yǎng)老問題認(rèn)識的逐步深化，養(yǎng)老需求也將逐步釋放，而如何做精、做深成為圍繞未來養(yǎng)老服務(wù)與產(chǎn)業(yè)革新的關(guān)鍵主題。

王朋崗進(jìn)一步提出以下三方面建議：第一，要理順管理體制，明確責(zé)任部門，加快政策落實?！梆B(yǎng)老”概念寬泛，相應(yīng)涉及的職能部門較多，易出現(xiàn)補貼優(yōu)惠難落實、各部門養(yǎng)老職能不清等問題。政府已發(fā)布的上百份養(yǎng)老文件中，涉及地產(chǎn)、旅游、購物等多個領(lǐng)域，在省一級牽涉的職能部門就有發(fā)改委、民政廳、衛(wèi)健委、住建廳、老齡委等，而主要負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)的民政部門，難以牽頭處理如此繁雜的工作。因此，建議國家發(fā)改委牽頭做好各部門統(tǒng)籌規(guī)劃，厘清政府、市場、社會、企業(yè)的邊界，明確養(yǎng)老服務(wù)中應(yīng)由政府兜底的公共服務(wù)范圍，精確測算每項服務(wù)需要的成本，采用“精準(zhǔn)清單式”購買服務(wù)。另外，要明確應(yīng)由市場提供養(yǎng)老服務(wù)的群體及內(nèi)容，以促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。

第二，建立與健全面向基層的整合型老年醫(yī)療服務(wù)體系。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的重點應(yīng)該在社區(qū)。建議由衛(wèi)健委、民政等部門統(tǒng)籌規(guī)劃，為老年醫(yī)療服務(wù)體系改革確定任務(wù)書、路線圖和時間表；在“大衛(wèi)生大健康”的背景下，從健康投資的角度圍繞老年群體功能發(fā)揮，提供綜合有效的基層基礎(chǔ)健康服務(wù)，如全周期呵護(hù)健康的衛(wèi)生知識、疾病預(yù)防、疾病診療、康復(fù)服務(wù)和失能護(hù)理等；完善老年人口健康數(shù)據(jù)收集與檢測系統(tǒng)；全方位培養(yǎng)社區(qū)老年公共衛(wèi)生服務(wù)人員隊伍，形成包括老年病方向的全科醫(yī)生、專科醫(yī)生及老年護(hù)理在內(nèi)的人力資源體系。

第三，因地制宜，探索符合農(nóng)村實際的養(yǎng)老模式。當(dāng)前，我國已契合農(nóng)村實際探索出了以互助養(yǎng)老為主體的多種養(yǎng)老模式，具有“政府扶得起、村里辦得起、農(nóng)民用得上”的特點，既有敬老院等社會化養(yǎng)老特征，又符合傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老習(xí)慣，更強調(diào)普通居民間相互幫扶與慰藉。因此，建議各地著力扶持、規(guī)范現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老模式，促進(jìn)其可持續(xù)、可復(fù)制發(fā)展。