新中國70年來青少年權(quán)益保護變遷與發(fā)展

■ 王建敏

(中央團校(中國青年政治學院) 科研部，北京 100089)

青少年時期是人生成長的重要階段。青少年在生理上待發(fā)育、心理上待成熟、閱歷上待豐富、思想上待定型，需要社會予以特殊保護。當今，青少年權(quán)益保護狀況是衡量一個國家文明程度和法治化水平以及人權(quán)保護狀況的重要指標。青少年權(quán)益保護工作直接關(guān)系著青少年的健康成長和全面發(fā)展，直接關(guān)系著中國特色社會主義事業(yè)可靠接班人和合格建設(shè)者的培養(yǎng)。新中國成立以后，青少年權(quán)益得到前所未有的尊重和保護，尤其是黨的十八大以來,青少年工作理念不斷更新，青少年的生存、保護和發(fā)展的環(huán)境顯著改善。

一、青少年權(quán)益保護的變遷

新中國成立70年來，尤其是改革開放后，黨和國家高度重視青少年權(quán)益保護工作，出臺了一系列相關(guān)的法律法規(guī)和政策措施，有力地促進了我國青少年權(quán)益保護工作的發(fā)展。按照時間及發(fā)展進程，青少年權(quán)益保護工作70年的歷史可分為以下幾個階段。

第一，1978年改革開放前的自發(fā)萌芽階段。1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的中國第一部社會主義憲法《中華人民共和國憲法》以及后來的婚姻法等，對青少年教育、權(quán)益保護以及勞動就業(yè)、婚姻等作了一系列規(guī)定。新中國成立后頒布的憲法以及一系列的法律法規(guī)，也大都涉及青少年的內(nèi)容[1]。但由于受到歷史的、社會的、家庭的如子女眾多等原因的影響，社會、家庭對青少年權(quán)益保護的理念跟不上、認識不到位。尤其是“文革”十年給黨、國家和人民造成嚴重災(zāi)難的內(nèi)亂，社會秩序受到巨大破壞，包括青少年法制建設(shè)在內(nèi)的社會主義法制建設(shè)遭受踐踏。由此，有關(guān)青少年(當時很少見“未成年人”這一表述)權(quán)益保護的規(guī)定是零星的、分散的，總體上處于自發(fā)的狀態(tài)。

第二，1978-1990年的探索階段。隨著改革開放的不斷深入，黨和國家開始重視青少年工作，青少年權(quán)益保護工作向著法制化、規(guī)范化、組織化的方向積極探索、努力推進。1982年修改后的《憲法》規(guī)定：兒童受國家保護。之后，國家陸續(xù)出臺有關(guān)青少年的法律法規(guī)以及政策、措施，比如，在以《憲法》為依據(jù)制定的《民法通則》(1986年通過)、《義務(wù)教育法》(1986年通過)、《刑法》(1979年通過)以及有關(guān)訴訟程序的法律中，都有保護青少年權(quán)益的相關(guān)規(guī)定，這是青少年權(quán)益保護工作得以進一步發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

第三，1991-1999年的框架構(gòu)建階段。隨著青少年權(quán)益保護工作的發(fā)展，在實踐中面臨的問題也越來越多，特別是受獨生子女政策的影響，社會和家庭更加重視和關(guān)注青少年的健康成長，亟待對未成年人保護進行專門立法。因此，1991年我國制定了《未成年人保護法》，這是未成年人保護事業(yè)最具里程碑意義的事件，同年，全國人大常委會批準《兒童權(quán)利公約》在中國生效。隨后，眾多的包括《收養(yǎng)法》《母嬰保健法》《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》等在內(nèi)的法律、政策相繼被制定、修改。1999年我國制定了《預(yù)防未成年人犯罪法》?！段闯赡耆吮Ｗo法》《預(yù)防未成年人犯罪法》是我國未成年人保護史上里程碑式的兩部專門性法律。至此，未成年人權(quán)益保護法律體系的框架逐漸清晰起來。

第四，2000-2012年的規(guī)劃建設(shè)階段。進入21世紀，重視青少年工作的理念更加深入人心，青少年權(quán)益保護工作迅速發(fā)展。從2001年開始，我國將未成年人保護工作列入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃。2006年、2012年兩次修訂《未成年人保護法》，2012年修改《預(yù)防未成年人犯罪法》《刑事訴訟法》《監(jiān)獄法》，這些都為青少年權(quán)益保護工作和預(yù)防青少年犯罪打下堅實的基礎(chǔ)，提供了基本的法律保障。

第五，2013年至今的發(fā)展完善階段。十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，黨、國家、社會創(chuàng)新青少年工作思路，調(diào)整青少年權(quán)益保護體制機制，已基本形成了以《憲法》為根本,以《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》為核心,以《民法總則》《侵權(quán)責任法》等法律為重要來源，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)和國際條約為有益補充的青少年權(quán)益保護法律體系[2]，構(gòu)建了家庭、學校、政府、社會共同參與的維權(quán)機制。

二、青少年權(quán)益保護工作取得的成效

新中國70年雖經(jīng)曲折，但是我們黨、國家和整個社會的性質(zhì)都沒有改變。歷史證明，黨和社會主義制度具有強大的生命力。我們黨具有自我革命的能力，努力排除動亂造成的嚴重干擾，尤其是改革開放以來，我國不僅積極簽署了與青少年發(fā)展相關(guān)的國際公約，還制定和發(fā)布了大量有利于青少年德智體全面發(fā)展的法律、法規(guī)和政策。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》(以下簡稱《青年發(fā)展規(guī)劃》)是新中國歷史上第一個青年發(fā)展規(guī)劃，在中國青年發(fā)展事業(yè)中具有里程碑的意義。黨的十九大報告把青年發(fā)展問題提升至一個新的高度，從實現(xiàn)中國夢的高度對全黨及廣大青年提出了要求。習近平總書記指出：“青年興則國家興，青年強則國家強。青年一代有理想、有本領(lǐng)、有擔當，國家就有前途，民族就有希望。中國夢是歷史的、現(xiàn)實的，也是未來的；是我們這一代的，更是青年一代的。中華民族偉大復興的中國夢終將在一代代青年的接力奮斗中變?yōu)楝F(xiàn)實。全黨要關(guān)心和愛護青年，為他們實現(xiàn)人生出彩搭建舞臺。廣大青年要堅定理想信念，志存高遠，腳踏實地，勇做時代的弄潮兒，在實現(xiàn)中國夢的生動實踐中放飛青春夢想，在為人民利益的不懈奮斗中書寫人生華章!”[3]

(一)青少年權(quán)益保護意識增強

第一，黨和政府高度重視青少年權(quán)益保護工作。毛澤東早在1957年11月17日對留蘇學生的演講中就指出：“世界是你們的，也是我們的，但是歸根結(jié)底是你們的?！薄爸袊那巴臼菍儆谀銈兊??！盵4]這充分說明毛主席等革命先輩對青少年寄予厚望。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視青少年和共青團的工作，親切關(guān)懷青少年健康成長，習近平總書記指出：“全面建成小康社會，廣大青年是生力軍和突擊隊。希望我國廣大青年充分展現(xiàn)自己的抱負和激情……不斷書寫奉獻青春的時代篇章?！盵5]“為了中華民族的今天和明天，我們要教育引導廣大少年兒童樹立遠大志向、培育美好心靈，讓少年兒童成長得更好。”[6]“全社會都要關(guān)心少年兒童成長，支持少年兒童工作。對損害少年兒童權(quán)益、破壞少年兒童身心健康的言行，要堅決防止和依法打擊?！盵7]

第二，多措并舉增強青少年自身的保護意識。(1)青少年主體意識不斷增強。各類學校的法治課老師、專業(yè)教師、輔導員、黨團組織等大力進行法治宣傳教育活動；未成年人保護委員會、社區(qū)未成年人保護服務(wù)站等機構(gòu)經(jīng)常舉辦法律知識競賽、以案說法、文藝演出、系列講座、現(xiàn)場咨詢等多項活動；報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體以不同的形式豐富青少年的法律知識，增強青少年主體意識。(2)青少年參與意識增強。青少年以合法的渠道參與立法活動，表達利益訴求；共青團作為政府與青少年溝通的橋梁，充分利用12355 維權(quán)熱線以及走訪調(diào)研等方式，加強與青少年的溝通與交流，了解青少年的需求，努力把帶領(lǐng)青少年積極有序地參與政治生活與維護青少年的合法權(quán)利兩者結(jié)合起來。

第三，相關(guān)的理論研究得以重視和加強。黨和政府通過多種方式組織了一批既具有法律學、犯罪學、教育學、社會學、青年學等復合型學科背景，又具有青少年權(quán)益保護理念和情懷的研究人員，從理論上厘清了青少年權(quán)利、利益、權(quán)益的概念和相互關(guān)系，研究和解析了青少年權(quán)益的基本理論、權(quán)利的實現(xiàn)方式、權(quán)益的保障方式等問題，為青少年合法權(quán)益保護提供正確的觀念、意識，提出得力的、可操作的方法。

(二)法律體系趨于完善，形成多元主體合力的維權(quán)機制

第一，家庭保護方面?！稇椃ā诽岢隽藝遗囵B(yǎng)青年、少年、兒童全面發(fā)展和兒童受國家保護的基本原則；《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《義務(wù)教育法》《民法總則》《婚姻法》《合同法》《繼承法》《收養(yǎng)法》《教育法》《殘疾人保障法》等分別從家庭角度做出相關(guān)保護性的規(guī)定，如保護未成年人的監(jiān)護權(quán)、受教育權(quán)、發(fā)表意見權(quán)、個人隱私權(quán)等，尤其是《未成年人保護法》把“家庭保護”設(shè)為專章，說明家庭保護的重要性。這里需要特別指出，《未成年人保護法》《義務(wù)教育法》都有父母及其他監(jiān)護人“不得加重未成年人學習負擔”的相關(guān)規(guī)定。

第二，學校保護方面?！读x務(wù)教育法》《未成年人保護法》《精神衛(wèi)生法》等都存在有關(guān)“學校的教育職責”條款。學校最主要的教育職責就是保障未成年人(包括殘疾兒童、擁有不良習性的未成年人)依法接受義務(wù)教育。一切未成年人都享有平等的受教育權(quán)；《教育法》《義務(wù)教育法》規(guī)定了學校、教師在未成年人教育工作中的法定義務(wù)，未成年人的父母或其他監(jiān)護人的教育配合義務(wù)；《教育法》《教師法》《工會法》都有“加強師德建設(shè)”的相關(guān)內(nèi)容；《侵權(quán)責任法》規(guī)定了教育機構(gòu)對未成年人的教育管理職責以及補充責任?！段闯赡耆吮Ｗo法》明確規(guī)定了教育機構(gòu)侵犯未成年人權(quán)益的責任。另外，《校車安全管理條例》明確了相關(guān)部門及人員的法律責任[8]。

第三，政府保護方面?！睹穹倓t》完善了國家監(jiān)護兜底的監(jiān)護制度和撤銷監(jiān)護制度；《教育法》要求促進教育公平，推動教育均衡發(fā)展，加快普及學前教育，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)特別是農(nóng)村的學前教育公共服務(wù)體系；《反家庭暴力法》提出了家長不應(yīng)對未成年人進行暴力管教，同時要求家長應(yīng)教育未成年人不得實施家庭暴力，并明確規(guī)定了加害人的法律責任及追究程序；《刑法》加大對拐賣婦女兒童犯罪的收買方的刑事處罰力度，明確規(guī)定虐待被監(jiān)護、看護的未成年人，情節(jié)惡劣的，依法追究刑事責任；《青少年法治教育大綱》強調(diào)把法治教育納入國民教育體系，并明確了相關(guān)部門和人員對青少年法治教育的責任?！肚嗄臧l(fā)展規(guī)劃》對青少年法治教育提出一系列具體而又有創(chuàng)意的要求?！吨袊鴥和l(fā)展綱要》提出，充分發(fā)揮政府機構(gòu)對家庭教育工作的組織與服務(wù)作用。《未成年人保護法》規(guī)定：國家應(yīng)采取措施，預(yù)防未成年人沉迷于網(wǎng)絡(luò)?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定：國家支持研究、開發(fā)有利于未成年人健康成長的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品與服務(wù)，依法懲治運用網(wǎng)絡(luò)從事危害未成年人的身心健康的活動[9]。

第四，社會保護方面?！秳趧臃ā芬?guī)定：“禁止用人單位招用未滿十六周歲的未成年人?！薄督故褂猛ひ?guī)定》也有相類似的規(guī)定?！蛾P(guān)于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》要求加強教育預(yù)防、依法懲戒和綜合治理，嚴厲打擊和防治校園欺凌、校園暴力事件?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設(shè)的意見》提出：把安全教育納入國民教育體系，落實學校安全管理主體責任，完善事故責任追究和處理制度?！蛾P(guān)于開展“法治進校園”全國巡講活動的方案》的出臺，充分說明司法機關(guān)對“校園欺凌與暴力”現(xiàn)象也高度重視。《未成年人保護法》規(guī)定：禁止出版、出售、出租危害未成年人身心健康的出版物，禁止在中小學校周邊開設(shè)營業(yè)性的歌舞廳等不適宜未成年人進入的場所，禁止向未成年人銷售煙酒[10]。《殘疾人保障法》規(guī)定：普通小學、初級中等學校必須招收能適應(yīng)其學習生活的殘疾兒童入學?！丁笆濉奔涌鞖埣踩诵】颠M程規(guī)劃綱要》《殘疾人康復服務(wù)“十三五”實施方案》的相繼出臺，為殘疾兒童康復提供了有力的保障。

(三)青少年權(quán)益保護的工作模式不斷創(chuàng)新

第一，法治化維權(quán)。完善的青少年維權(quán)體系需要落到實處。(1)大力進行法治宣傳教育，使青少年自覺尊法學法守法，依法維權(quán)[11]。伴隨著法治國家建設(shè)的進程，在青少年中廣泛開展以憲法為核心、以公民基本權(quán)利義務(wù)和未成年人相關(guān)法律法規(guī)為重點的法治宣傳教育，讓青少年不僅掌握了平等、自愿、誠實守信等法律基本原則，也明確了基本的法律底線和行為邊界。(2)加大對未成年人司法保護的力度。2018年12月14日，經(jīng)批準，最高檢增設(shè)第九檢察廳，專門負責未成年人檢察工作。這體現(xiàn)了黨和國家對未成年人司法保護的高度重視。少年法庭在保護未成年人合法權(quán)益方面功不可沒：以審判為引領(lǐng)協(xié)同相關(guān)部門成功矯治了一大批未成年犯，推動了中國特色少年司法制度的建立和立法完善，首開未成年人案件專業(yè)審判及司法保護之先河，為樹立我國司法保障人權(quán)的良好國際形象發(fā)揮了積極作用。

第二，組織化維權(quán)。各級黨委、各級政府積極支持青少年權(quán)益保護工作，及時提供青少年維權(quán)所需要的人力、物力及財力。未成年人保護工作機構(gòu)以及各級預(yù)防青少年違法犯罪專項組充分發(fā)揮作用，積極協(xié)調(diào)、努力推進青少年的權(quán)益保護和犯罪預(yù)防工作?！肮睬鄨F與人大代表、政協(xié)委員面對面”活動，及時傾聽和回應(yīng)青少年的利益訴求。司法行政機關(guān)及其工作人員充分發(fā)揮其職業(yè)優(yōu)勢，定期組織法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等進行以案釋法、以案說法的法治宣傳活動，積極推進普法責任制。學校、家庭、社會及政府分工負責、相互配合，協(xié)同并進、有組織地維護青少年權(quán)益。

第三，專業(yè)化、社會化維權(quán)。共青團是我國青少年權(quán)益保護工作的重要主體，各級共青團組織積極推進基層青少年權(quán)益保護綜合服務(wù)平臺的建設(shè)，依托專業(yè)資源把青少年權(quán)益保護工作的觸角延伸到學校、企業(yè)、社區(qū)等青少年較為集中的場所，并注意加強青少年權(quán)益保護工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)。未成年人維權(quán)社會組織依托專業(yè)人才為青少年提供心理、法律、自護、家庭教育等服務(wù)。不斷壯大的青少年事務(wù)社工隊伍，大力加強青少年維權(quán)在線平臺建設(shè)，及時應(yīng)對青少年權(quán)益保護的典型個案和熱點事件。最高檢和團中央積極探索社會力量參與未成年人司法保護機制。2018年最高檢和團中央簽署的《關(guān)于構(gòu)建未成年人檢察工作社會支持體系合作框架協(xié)議》提出：共青團組織要依托綜治委預(yù)防青少年犯罪專項組、未成年人保護工作委員會，積極參與社會治理創(chuàng)新，與檢察機關(guān)合作構(gòu)建未成年人檢察工作社會支持體系。 2019年4月11日，共青團中央維護青少年權(quán)益部、最高人民檢察院第九檢察廳經(jīng)過前期的聯(lián)合評審論證和綜合考慮，確定在全國40個地區(qū)開展首批未檢工作社會支持體系建設(shè)試點，積極推動未成年人案件專業(yè)化辦案與社會化保護相配合、相銜接。

(四)青少年基本權(quán)利得到有效保障

第一，青少年生存權(quán)保障的發(fā)展進步。(1)法律體系日趨完善。生存權(quán)是青少年享有的首要權(quán)利，涵蓋生命權(quán)、健康權(quán)和基本生活保障權(quán)。我國相繼通過了《精神衛(wèi)生法》《食品安全法》《中醫(yī)藥法》《職業(yè)病防治法》等相關(guān)法律，對青少年生存權(quán)的保護起著重要作用。(2)保護力度明顯加大。未成年人的生命質(zhì)量不斷提高，死亡率逐年下降；青少年的體質(zhì)健康水平呈上升趨勢。(3)青少年(包括流動青少年)的預(yù)防保健和健康教育進一步加強。(4)深入開展“陽光體育運動”，促進青少年改善體質(zhì)。

第二，青少年發(fā)展權(quán)保障的發(fā)展進步。(1)青少年的受教育權(quán)。涉及青少年受教育權(quán)保護的法律法規(guī)政策主要有：《教育法》《關(guān)于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》《民辦教育促進法》《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《監(jiān)獄法》《殘疾人教育條例》《職業(yè)教育法》等。青少年受教育權(quán)保護的發(fā)展進步主要體現(xiàn)在：教育經(jīng)費逐年大幅提升；義務(wù)教育全面覆蓋；高中階段教育水準迅速提高，覆蓋率逐年攀升；增加高等教育投入，提升高等教育普及率；繼續(xù)教育、網(wǎng)絡(luò)遠程教育和民辦教育進一步發(fā)展，多渠道地保障了青少年受教育權(quán)的實現(xiàn)；關(guān)注和保障家庭經(jīng)濟困難學生、殘疾青少年、農(nóng)民工隨遷子女等弱勢群體享有平等的受教育權(quán)。(2)青少年的勞動權(quán)。涉及勞動權(quán)保護的法律法規(guī)主要有《勞動合同法》《安全生產(chǎn)法》《就業(yè)促進法》《職業(yè)病防治法》《女職工勞動保護特別規(guī)定》《關(guān)于實施高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)、促進計劃的通知》等，保護青年勞動權(quán)益的法律日臻完善。青少年的勞動權(quán)得到進一步的保護，體現(xiàn)為黨和政府積極為青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供各類服務(wù)：開展青年職業(yè)技能培訓，注重解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾，鼓勵創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)；提供全方位公共就業(yè)服務(wù)，促進青年群體、農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)，推進青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)見習基地建設(shè)[12]。由于法律完善、措施得力，青年的就業(yè)狀況持續(xù)改善，就業(yè)質(zhì)量不斷提升。

第三，青少年受保護權(quán)保障的發(fā)展進步。(1)青少年受保護權(quán)的法律日趨完善?！段闯赡耆吮Ｗo法》《預(yù)防未成年人犯罪法》等相關(guān)的法律法規(guī)，保護了未成年人免受校園欺凌、家庭暴力、拐賣等不法侵害；《關(guān)于做好預(yù)防少年兒童遭受性侵工作的意見》《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》要求依法嚴懲校園性侵、性侵幼女等犯罪行為，強化對未成年被害人隱私權(quán)利的保護；《民法總則》構(gòu)建了以家庭監(jiān)護為基礎(chǔ)、社會監(jiān)護為補充、國家監(jiān)護為兜底的監(jiān)護制度；《關(guān)于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》《加強中小學生欺凌綜合治理方案》的發(fā)布，建立校園欺凌的預(yù)防和處置等綜合治理機制；《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》加強了對農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛保護工作；《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》確保了困境兒童的生存、發(fā)展、安全權(quán)益得到有效保障；《網(wǎng)絡(luò)安全法》有力保障未成年人上網(wǎng)安全。(2)青少年受保護權(quán)保護力度明顯加大。建立撤銷監(jiān)護人資格制度、校園欺凌治理機制；有效預(yù)防和依法嚴懲性侵未成年人犯罪；確立未成年人犯罪(輕罪)記錄封存制度；嚴厲打擊毒品犯罪，預(yù)防青少年吸食毒品成效顯著；重點保護農(nóng)村留守兒童、閑散青少年、流浪未成年人、服刑人員未成年子女等特殊青少年群體的權(quán)益；涉罪未成年人的司法保護進一步加強；深入開展“凈網(wǎng)”“護苗”等專項行動，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境進一步凈化。

第四，青少年參與權(quán)保障的發(fā)展進步。(1)青少年參與權(quán)保護的立法完善?！读⒎ǚā吠貙捁駞⑴c立法的途徑；《慈善法》保障青年志愿者的合法權(quán)益；《公共文化服務(wù)保障法》提出公共文化設(shè)施免費開放，各級政府根據(jù)未成年人、殘疾人和流動人口的特點和需求提供相應(yīng)的公共文化服務(wù)；《電影產(chǎn)業(yè)促進法》鼓勵和保障電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；《公共圖書館法》豐富了公共文化服務(wù)內(nèi)容，保障青少年的文化權(quán)益。(2)加大青少年參與活動的保障力度。黨團組織引導青年理性有序地參政議政，如通過人大、政協(xié)表達利益訴求，通過聽證會和村委會、居委會等基層群眾性自治組織等形式參與民主決策，管理與自己相關(guān)的事務(wù)，促進青年進行政治參與；通過農(nóng)民工子女志愿服務(wù)行動、大學生志愿服務(wù)西部計劃、中國青年志愿者海外服務(wù)計劃等活動形式，拓展青年志愿服務(wù)的內(nèi)容，促進青年進行社會參與；通過網(wǎng)絡(luò)、公共圖書館、文化館(站)、博物館服務(wù)等方式和途徑促進青年進行廣泛的文化參與。

三、青少年權(quán)益保護工作的展望

(一)將青少年權(quán)益保護工作嵌入到黨團組織的職能之中

第一，各級黨組織應(yīng)高度重視和大力推動青少年權(quán)益保護工作。青少年權(quán)益保護工作是黨的群眾工作的重要內(nèi)容。(1)將青少年權(quán)益保護工作納入黨的群團工作之中，構(gòu)建服務(wù)青年的青年工作體系，鞏固、擴大黨執(zhí)政的青年群眾基礎(chǔ)。(2)各級黨委應(yīng)該始終堅持黨管青年原則，積極支持開展青少年權(quán)益保護工作，發(fā)揮黨組織的把方向、管大局、保落實的重要作用，關(guān)注、關(guān)心、關(guān)愛青年成長與發(fā)展。此外，黨組織需強化對社會組織的培育與扶持力度，鼓勵其在青少年權(quán)益保護中發(fā)揮更大的作用。(3)大力開展活動，傾聽青少年群體利益訴求，努力幫助其解決在人生成長和發(fā)展過程中面臨的問題，促進青少年身心健康和成長進步。

第二，各級共青團組織應(yīng)協(xié)助黨和政府做好青少年權(quán)益保護工作。共青團應(yīng)進一步明確青少年權(quán)益保護的權(quán)責和領(lǐng)域，加強青少年權(quán)益保護工作平臺和專業(yè)隊伍建設(shè)，有效介入青少年權(quán)益受侵害事件的處置和跟進，積極為青少年權(quán)益發(fā)展代言建言，為廣大青少年搭建安全、全面和長期的權(quán)益保護平臺。

(二)政府需進一步加大力度保護青少年權(quán)益

1.政府各部門履行職責與部門之間協(xié)同治理并重

第一，政府各部門需明確職責。(1)教育部門要切實承擔起加大教育投入、優(yōu)化教育環(huán)境、提升青少年教育質(zhì)量、推動各階段教育公平等方面的核心主體責任。(2)各級人力資源和社會保障部門要在技能培訓、引導廣大青年基層就業(yè)、崗位信息提供、政策扶持、就業(yè)市場公平性建設(shè)、擴大公共就業(yè)服務(wù)等方面持續(xù)加強力量；同時要加大對失業(yè)青年、未就業(yè)的高校畢業(yè)生等重點人群就業(yè)問題的關(guān)注力度。(3)財政部門充分發(fā)揮其資金保障職能。財政投入是開展青少年權(quán)益保護工作的物質(zhì)基礎(chǔ)，各級政府應(yīng)建立健全相關(guān)的經(jīng)費保障機制。(4)民政部門要建立健全青少年社會保障體系，從現(xiàn)有的補缺式社會保障體系轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度普惠型社會保障體系；同時針對特殊青少年群體要開展必要的社會救濟。(5)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門要回應(yīng)青年對住房的剛性需求，加大保障性住房建設(shè)、規(guī)范住房市場秩序，積極探索多主體供給、多渠道保障、租購并舉的實施路徑。(6)衛(wèi)生計生部門需加大服務(wù)力度，引導青年形成正確的戀愛觀、婚姻觀和家庭觀；同時要聯(lián)合教育部門、群團組織等加大對生育健康知識的普及與宣傳力度，提升青年健康生育水平。

第二，政府部門之間需通力協(xié)作，維護青少年的合法權(quán)益。在青少年健康領(lǐng)域，不僅需要衛(wèi)生部門擴大基本醫(yī)療投入，改善公共衛(wèi)生服務(wù)，還需要各層級教育部門的倡導與教育，幫助青少年形成正確的健康觀念，鼓勵其積極參與體育運動；在預(yù)防青少年犯罪方面，公安和司法部門的主要責任是對潛在犯罪青少年和犯罪青少年進行法律教育與矯正，對于青少年犯罪的預(yù)防還有賴于教育部門對其進行法治觀念的宣傳與引導；在青年就業(yè)方面，勞動就業(yè)部門是主要的維權(quán)力量，但就業(yè)技能的提升還有賴于教育培訓部門的積極配合。

2.創(chuàng)新青少年公共服務(wù)供給模式

有效地整合社會各方力量，鼓勵社會資金投入各類青少年權(quán)益維護事業(yè)之中，通過完善政府購買社會服務(wù)的機制，逐步形成政府職能部門委托、共青團組織承接管理、專業(yè)社會組織運作實施、第三方機構(gòu)評估考核的青少年公共服務(wù)供給模式，最大限度地保障青少年的合法權(quán)益。(1)各級政府部門應(yīng)根據(jù)自身工作定位和職責，明確各類服務(wù)的購買主體。(2)各級政府部門在購買青少年權(quán)益維護公共服務(wù)時，要突出購買重點，從青少年最基本、最緊迫的需求出發(fā)，優(yōu)先在青少年教育、身心健康、青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)、婚戀等方面確定購買內(nèi)容，并逐步拓展購買領(lǐng)域和范圍。(3)要出臺相應(yīng)的政策法規(guī)，完善政府購買服務(wù)的機制。政府購買過程中要按照公開透明、競爭有序的原則，建立項目申報、預(yù)算編報、信息發(fā)布、組織購買、項目監(jiān)管、績效評價的規(guī)范化工作流程。(4)政府還應(yīng)該建立健全服務(wù)購買的監(jiān)管和評估機制。

3.構(gòu)建青少年輿情監(jiān)測體系

第一，加大社會風險研判力度。青少年具有很強的求知欲和探索欲，也敢于表達自己的意見和看法，尤其隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，青少年在享受著網(wǎng)絡(luò)帶來的便利與自由的同時，也會受到風險社會的復雜性和不確定性帶來的威脅。各級政府應(yīng)加強對青少年權(quán)益保護的輿情研判，建立健全青少年權(quán)益保護輿情的監(jiān)測工作，準確迅速地向黨委、政府反映青少年的利益訴求和愿望，減少風險社會對青少年權(quán)益的損害。

第二，突出青少年權(quán)益保護輿情監(jiān)測的工作重點。在大數(shù)據(jù)時代政府應(yīng)建立高效的輿情疏導機制，及時將青少年輿論重點引導到健康有序的軌道上來；完善青少年利益需求表達機制，及時化解因不利輿情帶來的社會危機；建立公開透明、權(quán)威的信息發(fā)布平臺，利用互聯(lián)網(wǎng)、微信等引導網(wǎng)絡(luò)輿論及青少年思想走向，為青少年權(quán)益保護創(chuàng)造健康正確的輿論氛圍；政府在進行輿情監(jiān)測工作時，要以《青年發(fā)展規(guī)劃》所提到的十大領(lǐng)域為青少年權(quán)益保護輿情監(jiān)測的工作重點，通過信息收集和持續(xù)關(guān)注，及時發(fā)現(xiàn)青少年發(fā)展動向和切身需求，進而給予積極回應(yīng)。

第三，加強輿情人才隊伍建設(shè)。輿論監(jiān)測體系的建立除了必要的硬件設(shè)施、制度框架、工作流程等之外，人才梯隊建設(shè)必不可少。建議各級政府等相關(guān)部門組建搭配合理、經(jīng)驗豐富、由專家團隊和網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖構(gòu)成的輿情人才隊伍。

(三)開展維護青少年權(quán)益的相關(guān)立法

第一，借鑒域外經(jīng)驗，促進青少年立法與國際法律相銜接。我國應(yīng)遵循國際公約、國際慣例，加強與國際合作，完善青少年權(quán)益保護的法律體系；參照國際上“未成年人利益最大化”原則，對青少年加以特殊保護、優(yōu)先保護；著力保護青少年的發(fā)展權(quán)與參與權(quán)，注重對其融入社會的能力培養(yǎng)。另外，應(yīng)充分運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，讓青少年充分了解其權(quán)利、義務(wù)和責任，提高其參與社會治理和民主法治的積極性。

第二，細化相關(guān)法律條款，理順未成年人法律與其他法律法規(guī)的關(guān)系。(1)完善《未成年人保護法》。應(yīng)對未成年人保護委員會做出明確規(guī)定，并賦予“社工”以監(jiān)督與協(xié)助職能；細化有關(guān)未成年人的隱私權(quán)、名譽權(quán)的法律條款；增加規(guī)定“幼兒園、托兒所的教職員工或受托臨時照看兒童的人員，有虐待、遺棄未成年人行為的，公安機關(guān)應(yīng)對行為人處以訓誡、罰款、拘留等處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任，并可根據(jù)情節(jié)適當從重處罰”，等等。應(yīng)理順《未成年人保護法》與其他法律、法規(guī)之間的關(guān)系。如《學生傷害事故處理辦法》規(guī)定學校對未成年學生不承擔監(jiān)護職責，這與《未成年人保護法》立法精神相悖。(2)完善《預(yù)防未成年人犯罪法》。應(yīng)構(gòu)建對未成年人不良行為的分級干預(yù)體系，細化未成年人社區(qū)矯正制度，完善未成年犯管教所的定位及其教育矯治舉措，健全促進未成年人回歸社會的幫教跟蹤機制。應(yīng)厘清《預(yù)防未成年人犯罪法》與包括《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)獄法》《社區(qū)矯正法》等的刑事法律和《治安管理處罰法》、國務(wù)院關(guān)于工讀教育、收容教育方面的規(guī)定在內(nèi)的行政法規(guī)之間的關(guān)系。將針對未成年人“違法”行為的干預(yù)制度和措施從《治安管理處罰法》中抽離出來，作為《預(yù)防未成年人犯罪法》的內(nèi)容和調(diào)整對象。應(yīng)建立規(guī)范化的未成年人交往限制制度。限制交往的對象應(yīng)當涵蓋嚴重犯罪者、性犯罪者、吸毒販毒制毒者、賣淫嫖娼者、拐賣婦女兒童者，以及其他有不良習性、可能影響未成年人心身發(fā)育健康者。需要強調(diào)的是，在完善《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》等法律的同時，應(yīng)出臺配套的實施細則和司法解釋，以增強其實際操作性。

另外，應(yīng)修改與完善《義務(wù)教育法》，適當擴大義務(wù)教育范圍；《治安管理處罰法》《行政處罰法》應(yīng)設(shè)立符合未成年人身心特點、具有教育矯治功能的特殊處遇措施；《刑事訴訟法》應(yīng)進一步完善有關(guān)未成年人刑事案件訴訟程序、逮捕程序以及羈押替代措施，擴大附條件不起訴的適用范圍和對象，規(guī)定收容教養(yǎng)程序。

第三，加強重點領(lǐng)域立法。為防治校園欺凌和校園暴力，應(yīng)制定《校園欺凌法》；為振興青少年體育事業(yè)、增強青少年體質(zhì)，應(yīng)制定《青少年體育宏觀調(diào)控法》；為了更好地保護未成年人的網(wǎng)絡(luò)合法權(quán)益，應(yīng)制定《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護法》，目前《未成年人權(quán)益保護法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》僅做了原則性的規(guī)定。為了使青少年擁有更為健康的成長環(huán)境，提高其自我維權(quán)意識，應(yīng)制定包括親職教育、親子教育、兩性教育等內(nèi)容的《家庭教育法》。應(yīng)在修訂和擴充《收養(yǎng)法》《民法總則》監(jiān)護相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，制定《未成年人福利法》。應(yīng)制定《專門教育法》，專門規(guī)范執(zhí)行收容教養(yǎng)的教養(yǎng)學校、在未管所掛牌設(shè)立的管教學校。應(yīng)在借鑒國外相關(guān)制度的基礎(chǔ)上制定《社區(qū)矯正法》，以完善未成年人社區(qū)矯正法律制度。

(四)進一步完善青少年司法體制以及其他工作機制

第一，完善青少年司法體制。(1)完善少年司法檢察制度。在刑事檢察方面，應(yīng)完善未成年人犯罪記錄封存制度，主要包括：明確犯罪記錄封存的主體，加強封存的監(jiān)管，增設(shè)權(quán)利救濟的渠道；由公安部門開具相應(yīng)的無罪證明，設(shè)立嚴格保密的專門檔案管理制度，未經(jīng)許可任何主體不得再進行啟封等。完善未成年人附條件不起訴制度，擴大未成年人附條件不起訴的適用范圍；根據(jù)實踐需要提高未成年人犯罪案件附條件不起訴制度的刑期幅度；明確什么是屬于“有悔罪表現(xiàn)”；建立健全未成年人附條件不起訴的幫扶考察機制；建立健全捕訴監(jiān)防一體化辦案機制。在民事檢察方面，應(yīng)根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，同級檢察院以提起檢察建議的方式促使法院啟動審委會審查程序，而上級檢察院則以抗訴的形式啟動再審。(2)確立少年法庭的獨立地位。2010年以來，我國對少年法庭全面深化改革，未來應(yīng)進一步擴大少年法庭的覆蓋面和影響力；應(yīng)確立少年法庭的獨立地位；辯證看待少年審判與家事審判間的關(guān)系，堅持貫徹未成年刑事案件的特殊審判程序，例如，社會調(diào)查制度、不公開審理、提供法律援助辯護、犯罪記錄封存等；對于未成年人犯罪堅持教育為主、懲罰為輔的原則，對有條件不判實刑的罪犯盡量不判實刑，利用社區(qū)矯正或者工讀學校等方式對問題少年進行教育與矯正。

第二，建立健全侵害未成年人的性犯罪者信息公開制度。(1)明確規(guī)定侵害未成年人的性犯罪者的身份信息公開的范圍和時間。(2)建立分級管理體制。要對犯罪人的危險程度進行判斷，依據(jù)其危險程度適用不同的公告制度，危險程度越高，公開的信息越詳細，時間就要越長。此外，還要對性侵未成年人的犯罪人分別規(guī)定應(yīng)當公開、取消公開、不得公開、終生公開的各種情形。對于危險性較大的，適用嚴格的執(zhí)行標準。(3)區(qū)分信息公開的方式。信息查詢與信息公告應(yīng)作區(qū)別。(4)完善性犯罪登記制度，建立核查制度。(5)依照近距離責任原則，實現(xiàn)信息精準公告。

第三，加大對“校園貸”的規(guī)制力度?！靶@貸”問題嚴重危害青少年的健康成長，對其進行規(guī)制已迫在眉睫。(1)如果“校園貸”的借款人是無民事行為能力或者限制行為能力人，借款人可以此為由，主張借貸行為無效。(2)針對“裸貸”的問題，借款人可以要求法院認定借貸行為無效。不少放貸者為了獲得收益，強迫女性以“裸條”的方式作為放款條件，對此行為，借款人可以要求法院認定其無效；對于情節(jié)嚴重的，可以要求追究校園放貸者的刑事責任。由于“裸貸”中涉及借貸人的隱私權(quán)和人格權(quán)等，當其無法還款被放貸者予以故意傳播、泄露時，受害人既可以通過主張侵犯人格權(quán)、隱私權(quán)來獲得民法上的救濟，使對方承擔民事責任，也可以要求追究其刑事責任。另外，如果以欺騙、恐嚇的手段或者暴力的手段進行放貸或者收取貸款，情節(jié)嚴重的，則構(gòu)成詐騙罪、敲詐勒索罪甚至是搶劫罪?！靶@貸”依托的網(wǎng)絡(luò)平臺，如果在資金的來源上吸收了大量人員的投資，也有可能構(gòu)成非法吸收公眾存款罪。

第四，完善未成年人幫教基地建設(shè)。(1)整合力量，建立基地。政府應(yīng)以財政撥款的形式設(shè)立專項幫教基金，并給予參與幫教基地建設(shè)的企業(yè)以政策支持；以司法機關(guān)特別是檢察院為主導，在附條件不起訴的考察過程中，檢察機關(guān)應(yīng)發(fā)揮指導和帶頭作用，具體的工作由委托的幫教基地、專業(yè)人士來完成；應(yīng)科學選擇幫教基地，選擇人口較為密集的較大城鎮(zhèn)作為幫教區(qū)域，選擇服務(wù)好、信譽優(yōu)的機構(gòu)為需要幫教的未成年人提供服務(wù)。(2)明確幫教基地的權(quán)利和責任，加強對幫教基地的監(jiān)督管理，培養(yǎng)專門的幫教隊伍。(3)高效進行管理，形成常態(tài)模式。規(guī)范日常工作的交接和溝通；落實幫教管理；完善幫教評估。

第五，明確工讀學校的地位。(1)工讀學校必須區(qū)別于普通學校，工讀教育為少年司法的保護處分中的一種重要處遇措施，類似于德國的促進學校、香港地區(qū)的群育學校，旨在通過特殊的教育矯治措施對學生進行矯正和提前干預(yù)。(2)建立自愿與強制工讀教育并行的工讀教育矯治機制。(3)工讀教育適用的對象應(yīng)當是實施了嚴重不良行為的未成年人。(4)工讀學校的工作內(nèi)容不僅僅包括義務(wù)教育，還包括職業(yè)教育和心理、行為矯治。(5)建立完善的第三方評估機制，對工讀教育的招生和教育矯治后的轉(zhuǎn)出進行綜合評估。