阿根廷養(yǎng)老金制度的非公平性

編譯／凌文豪 董玉青

阿根廷的養(yǎng)老金覆蓋率在不同收入群體之間分配是不公平的，工作期間和退休期間也是如此。本文通過研究1994—2017年間阿根廷養(yǎng)老金制度準(zhǔn)入機(jī)會的不公平與個(gè)體社會經(jīng)濟(jì)地位相關(guān)的演變，并對性別、年齡和教育水平等變量如何影響這種不公平進(jìn)行評估，發(fā)現(xiàn)：盡管平均覆蓋率水平有所提高，但在1994年改革后的若干年，無論在經(jīng)濟(jì)活動人口還是老年非經(jīng)濟(jì)活動人口中，準(zhǔn)入機(jī)會不公平情況均顯著增加。隨著2008年現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度的再次實(shí)施，準(zhǔn)入機(jī)會不公平現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)活動人口中并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改善，但在老年非經(jīng)濟(jì)活動人口中大幅減少。

三個(gè)基本維度與兩次養(yǎng)老金改革

養(yǎng)老金制度的績效可以從3個(gè)基本維度來評估:覆蓋面、福利的充分性和可持續(xù)性。除此之外，還須從覆蓋面的水平分布和垂直分布來考慮制度的分配性能。在橫向方面比較不同收入水平的個(gè)體獲得該制度的程度，評估該制度在減少群體之間貧困差距方面的有效性，在縱向方面保障弱勢群體的社會福利。

1994年阿根廷建立私人養(yǎng)老金體系，開始引入個(gè)人資本支柱，直到2008年頒布《統(tǒng)一養(yǎng)老金法》重新建立單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制度。養(yǎng)老金制度的私有化改革將最低退休年齡提高了5年，并要求滿足繳費(fèi)15年，從而收緊了資格條件，同時(shí)取消了省級和市級養(yǎng)老金計(jì)劃，并將其納入國家養(yǎng)老金計(jì)劃。政府希望采用個(gè)人資本支柱增加養(yǎng)老金覆蓋率，因?yàn)閭€(gè)人賬戶內(nèi)的存款同其未來的退休聯(lián)系起來，而這種關(guān)聯(lián)在現(xiàn)收現(xiàn)付制度中是看不到的。但事實(shí)上這一改革計(jì)劃并沒有達(dá)到此目標(biāo)，1994—2002年間在職人員的養(yǎng)老金覆蓋率減少了15個(gè)百分點(diǎn)。

經(jīng)濟(jì)活動人口養(yǎng)老金覆蓋率的下降意味著老年非經(jīng)濟(jì)活動人口的覆蓋率隨后下降。這是2005年實(shí)施的養(yǎng)老金納入計(jì)劃(以下簡稱PIP)的主要論點(diǎn)，該計(jì)劃的目的是使自雇工人能夠參加這項(xiàng)計(jì)劃，因?yàn)樽怨凸と说酿B(yǎng)老金覆蓋率明顯低于受雇工人。具體說，在達(dá)到最低退休年齡時(shí)，PIP計(jì)劃為自雇工人的繳費(fèi)提供便利，使他們能夠償還拖欠的繳款和其他款項(xiàng)并獲得養(yǎng)老金。

在D·伊利亞的一項(xiàng)研究中，通過1996—2009年養(yǎng)老金受益人群的不均衡指數(shù)分析了受益人之間的收入不平等現(xiàn)象，目的是研究不同因素對收入組內(nèi)和收入組間養(yǎng)老金可變性的影響。結(jié)果顯示，20世紀(jì)90年代國家現(xiàn)收現(xiàn)付制度對省級子計(jì)劃的吸收以及養(yǎng)老金改革引入的更為嚴(yán)格的資格條件，導(dǎo)致1996—2003年間養(yǎng)老金福利方面的不平等加劇。相比之下，通常被稱為暫停計(jì)劃的養(yǎng)老金納入計(jì)劃，雖然在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方面效率低下，但在2006—2009年間具有緩解不平等程度的效果。

若干國際組織，例如拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟(jì)委員會、國際勞工組織和美洲開發(fā)銀行一致認(rèn)為養(yǎng)老金制度的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全民覆蓋。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而不放棄繳費(fèi)籌資計(jì)劃，就需要有良好的勞動力市場表現(xiàn)：能夠在正規(guī)條件下吸收勞動力供應(yīng)。阿根廷為將老年人納入養(yǎng)老金體系做出了巨大努力，將國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的近2.5%用于為PIP計(jì)劃提供資金。然而，近年正式就業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大使得政府并不足以完全為全民保險(xiǎn)提供資金支持。從這個(gè)意義上說，不同收入水平群體之間獲得正式就業(yè)機(jī)會的不平等和逃避社會保險(xiǎn)繳費(fèi)似乎是尚未解決的問題，這些問題已然危害到這一制度的主要繳費(fèi)設(shè)計(jì)。

本文的主要目的是以經(jīng)濟(jì)活動人口和老年非經(jīng)濟(jì)活動人口為例，評估與個(gè)人的社會經(jīng)濟(jì)地位（以收入水平為代表）相關(guān)的阿根廷養(yǎng)老金制度的不平等程度。同時(shí)，研究性別、年齡、受教育程度等變量與這種不平等的關(guān)系。

研究方法與研究結(jié)論

本文根據(jù)阿根廷長期住戶統(tǒng)計(jì)調(diào)查的詳細(xì)版本（1994—2003）和連續(xù)版本（2003—2017）的數(shù)據(jù)，按家庭人均收入分別將經(jīng)濟(jì)活動人口和老年非經(jīng)濟(jì)活動人口以十等分法進(jìn)行劃分，并估計(jì)不同收入群體的養(yǎng)老金覆蓋率。經(jīng)濟(jì)活動人口是指年齡大于18歲但低于最低退休年齡（女性60歲，男性65歲）。老年非經(jīng)濟(jì)活動人口是指年齡超過最低退休年齡的人。所涵蓋的經(jīng)濟(jì)活動人口包括不論是強(qiáng)制性的還是自愿的、通過扣減工資支付養(yǎng)老金繳費(fèi)的人；而老年非經(jīng)濟(jì)活動人口包括那些享受退休福利或養(yǎng)老金的人。

在本研究所涵蓋的19年內(nèi)選擇54個(gè)季度的數(shù)據(jù)，根據(jù)公式對家庭人均收入按等分收入群體進(jìn)行分類，估計(jì)養(yǎng)老金的覆蓋率每10%的人數(shù)，以此計(jì)算Wagstaff集中指數(shù)。如果這個(gè)指數(shù)是正值，意味著為社會經(jīng)濟(jì)等級較高的個(gè)人提供了更多的機(jī)會。如果這個(gè)指數(shù)是負(fù)的，則能夠確保社會經(jīng)濟(jì)等級較低的個(gè)體獲得更大的機(jī)會。然后構(gòu)建一個(gè)線性模型，通過一系列解釋變量對經(jīng)濟(jì)活動人口和老年非經(jīng)濟(jì)活動人口進(jìn)行比較。所選擇的變量包括性別、年齡和4個(gè)與教育程度相關(guān)的二元變量:中學(xué)以下、中學(xué)、大?；虮究埔韵隆⒈究苹蜓芯可?。

阿根廷的養(yǎng)老金制度在歷史上曾顯示出經(jīng)濟(jì)活動人口和老年非經(jīng)濟(jì)活動人口覆蓋面的差異，以及不同收入群體之間的差異。覆蓋缺口揭示了養(yǎng)老金制度的各種不一致性。一方面，經(jīng)濟(jì)活動人口與老年非經(jīng)濟(jì)活動人口養(yǎng)老金制度覆蓋率之間的差距，顯示了隨著時(shí)間的推移該制度如何失去了覆蓋目標(biāo)人口的能力：經(jīng)濟(jì)活動人口覆蓋率的較低程度使預(yù)測未來老年非經(jīng)濟(jì)活動人口覆蓋率較低成為可能，因?yàn)楂@得養(yǎng)老金福利目前需要30年的努力。另一方面，不同收入水平之間的覆蓋率差距有可能得出這樣的結(jié)論：社會保障體系的再分配潛力未被挖掘，因?yàn)樗懦松鐣?jīng)濟(jì)規(guī)模中排名最低的工人。

數(shù)據(jù)顯示，盡管阿根廷養(yǎng)老金覆蓋率在平均水平上有所增加，但對在職和非在職人口以及不同指數(shù)等分收入群體之間的覆蓋率差距顯示出明顯的變化。一方面，雖然在1994年改革前，經(jīng)濟(jì)活動人口和非經(jīng)濟(jì)活動人口的覆蓋率差距只有6個(gè)百分點(diǎn)，但在2008年養(yǎng)老金制度國有化改革時(shí)，這一差距已增至11個(gè)百分點(diǎn)，且在2017年也是如此。然而，應(yīng)當(dāng)澄清的是，這一結(jié)果不一定是引入或廢除個(gè)人資本支柱的結(jié)果，而是實(shí)施了養(yǎng)老金納入計(jì)劃（PIP）。正如結(jié)果所示，在2005年第二季度至2017年第一季度期間經(jīng)濟(jì)活動人口的養(yǎng)老金覆蓋率增加了25個(gè)百分點(diǎn)。由于工作期間的養(yǎng)老金覆蓋率沒有以同樣的比例增加，可以得出“經(jīng)濟(jì)活動人口和老年非經(jīng)濟(jì)活動人口之間的覆蓋率差距增加”的結(jié)論。

就不同收入群體之間的覆蓋差距而言，1994年經(jīng)濟(jì)活動人口養(yǎng)老金覆蓋率最高的等分收入群體與覆蓋率最低的等分收入群體之間相差約30個(gè)百分點(diǎn)。14年之后，較高和較低的等分收入群體之間的差距增加到71個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)最新資料，目前最高和最低的等分收入群體之間的差距已減少到68個(gè)百分點(diǎn)?？紤]到在工作年齡段內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動人口養(yǎng)老金的覆蓋率隨收入水平的增加而增加是一個(gè)長期的特點(diǎn)，因此很容易得出這樣的結(jié)論：為經(jīng)濟(jì)活動人口提供的養(yǎng)老金制度是不公平的。

對于老年非經(jīng)濟(jì)活動人口中的養(yǎng)老金覆蓋率而言，1994年覆蓋率最高的等分收入群體與最低的等分收入群體之間有23個(gè)百分點(diǎn)的差距。2008年，覆蓋面最高的等分收入群體和覆蓋面最低的等分收入群體之間的差距擴(kuò)大到27個(gè)百分點(diǎn)，然而中間等分收入群體的覆蓋率大于兩端值。研究發(fā)現(xiàn)，2017年覆蓋率較大的等分收入群體與較小的等分收入群體之間的差距已縮小至22個(gè)百分點(diǎn)，但仍保持倒U型。也就是說，兩端等分收入群體的覆蓋率仍然低于中間等分收入群體。這表明，雖然最貧窮的個(gè)人由于不符合30年繳費(fèi)的要求而沒有資格領(lǐng)取養(yǎng)老金，但最富裕的個(gè)人自愿決定繼續(xù)工作，因?yàn)樗麄冏哉J(rèn)為有權(quán)享受的福利水平還不夠。從這個(gè)意義上講，與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)成員國的情況不同。近幾十年，阿根廷沒有勞動力大軍提前退出的趨勢，相反，老年人的就業(yè)率有上升趨勢，主要原因是養(yǎng)老金的不足。

本文還通過1994—2017年間阿根廷經(jīng)濟(jì)活動人口平均養(yǎng)老金覆蓋率及成就指數(shù)、老年非經(jīng)濟(jì)活動人口平均養(yǎng)老金覆蓋率及成就指數(shù)、積極工作期間經(jīng)濟(jì)活動人口和老年非經(jīng)濟(jì)活動人口養(yǎng)老金覆蓋率的集中指數(shù)以及消極工作期間經(jīng)濟(jì)活動人口和老年非經(jīng)濟(jì)活動人口養(yǎng)老金覆蓋率的集中指數(shù)，對養(yǎng)老金制度的非公平性進(jìn)行分析。

在1994—2017年期間，經(jīng)濟(jì)活動人口養(yǎng)老金制度平均覆蓋率僅增加7個(gè)百分點(diǎn)，最低水平出現(xiàn)在2002年10月。當(dāng)時(shí)阿根廷正遭受嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這種下降是1998年進(jìn)入衰退的結(jié)果，2002年失業(yè)率高達(dá)22%。此外，盡管養(yǎng)老金改革中雇主繳費(fèi)的減少以及就業(yè)政策的實(shí)施使雇傭工人無需繳納強(qiáng)制性社會保險(xiǎn)費(fèi)，旨在減少非正規(guī)就業(yè)。但非正規(guī)就業(yè)仍在增加，使社會保險(xiǎn)的繳費(fèi)減少，情況變得更糟。隨后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇并沒有實(shí)現(xiàn)所有收入群體的平等改善，表現(xiàn)為成就指數(shù)始終低于平均覆蓋率水平，這表明養(yǎng)老金制度覆蓋率偏向于收入較高的人，損害了系統(tǒng)的分配效率。

關(guān)于老年非經(jīng)濟(jì)活動人口的平均覆蓋率，1994—2017年間增加了12個(gè)百分點(diǎn)，在實(shí)施PIP之前的2005年第一季度達(dá)到最低水平。這種覆蓋面的最初下降是對獲得養(yǎng)老金福利的要求更加嚴(yán)格的結(jié)果，特別是在勞動力市場條件嚴(yán)重惡化的情況下，要求30年的養(yǎng)老金繳費(fèi)。反過來，政府的籌資限制導(dǎo)致非繳費(fèi)福利的籌資減少，從而阻礙了擴(kuò)大覆蓋面。由于執(zhí)行PIP并沒有使所有收入群體得到同樣的改善：成就指數(shù)高于平均覆蓋率，這表明對收入較低的人有更大的分配影響。在這種情況下，2010年最后2個(gè)季度，以及2016年和2017年最后3個(gè)季度的集中指數(shù)都低于零。這一結(jié)果意味著，在那些年里，PIP使在享受養(yǎng)老金制度方面從有利于富人轉(zhuǎn)為有利于窮人成為可能。

在養(yǎng)老金改革之后的幾年里，在職和不在職人員在獲得養(yǎng)老金方面的不平等都有所增加，2002年達(dá)到其最高值，而2005年達(dá)到最高值的是那些積極工作的人，而不是那些沒有工作的人。從2003年5月起，處于勞動年齡的人在就業(yè)機(jī)會上的不平等在一系列高值附近波動，并沒有恢復(fù)到改革前的記錄值。取消個(gè)人資本支柱似乎并沒有對減少這種準(zhǔn)入方面的不平等產(chǎn)生任何影響。相比之下，老年非經(jīng)濟(jì)活動人口在獲取信息方面的不平等現(xiàn)象明顯減少，這顯然是實(shí)施了養(yǎng)老金納入計(jì)劃的結(jié)果。這一結(jié)果并不令人驚訝，因?yàn)楹虾踹壿嫷慕Y(jié)論是，收入最低的群體也是那些滿足30年繳費(fèi)要求最困難的人，因此在更大程度上受益于PIP計(jì)劃。同樣，人們注意到，不平等現(xiàn)象突然減少后又出現(xiàn)了新的增加，隨著時(shí)間的推移，這反映了在職期間出現(xiàn)的機(jī)會不平等，而在沒有暫停計(jì)劃的情況下，這種不平等又轉(zhuǎn)移到非經(jīng)濟(jì)活動人口身上。

此外，通過評估性別、年齡和受教育水平等變量與養(yǎng)老金制度不平等的相關(guān)性發(fā)現(xiàn)，受教育水平在很大程度上解釋了覆蓋面的不平等，因?yàn)槭芙逃揭彩怯绊懯杖胨椒植疾痪囊粋€(gè)重要變量。受工作不安全感影響最大的顯然是那些資歷最低的工人。年齡在分配上稍微傾向于富人，因?yàn)槔夏旮蝗烁锌赡茏怨净驌碛姓焦ぷ鳌Ｗ詈笤谛詣e方面，收入最低的那部分人中男性的相對數(shù)量較多。

非正規(guī)就業(yè)是個(gè)挑戰(zhàn)

在評價(jià)養(yǎng)老金制度的績效時(shí)，必須考慮覆蓋面的問題，它在不同收入水平之間的分配情況促成了不同的研究。這些研究試圖分析制度的進(jìn)步性或退步性。如果認(rèn)為所有工作和不工作的人都必須納入養(yǎng)老金制度，那么他們的社會經(jīng)濟(jì)地位不應(yīng)影響其獲得養(yǎng)老金的機(jī)會。相反，人們關(guān)注的是獲取資源方面的不平等。

通過對集中指數(shù)演變的分析可以看出，養(yǎng)老金制度的變化與準(zhǔn)入不公平存在關(guān)系。盡管在養(yǎng)老金改革后的幾年里，無論是對經(jīng)濟(jì)活動人口還是老年非經(jīng)濟(jì)活動人口不公平現(xiàn)象都有所增加，但并不足以證明這種不公平程度隨著現(xiàn)收現(xiàn)付制的回歸而減少。關(guān)于經(jīng)濟(jì)活動人口的覆蓋面，從2002年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后到2008年取消個(gè)人資本支柱，準(zhǔn)入機(jī)會的不平等略有減少，但是從未達(dá)到1994年改革前的標(biāo)準(zhǔn)。對于老年非經(jīng)濟(jì)活動人口而言，不平等程度的減少只能解釋為養(yǎng)老金納入計(jì)劃實(shí)施的成效。

從這個(gè)意義上說，阿根廷已將其GDP的很大一部分用于為老年人的養(yǎng)老金全面覆蓋提供資金，在很大程度上確保最需要保障的非就業(yè)人口的進(jìn)入，因?yàn)樗麄儧]有其他收入來源。盡管這些方案的設(shè)計(jì)和執(zhí)行在目標(biāo)效益方面不是最佳的，但確實(shí)產(chǎn)生了一些積極影響。然而，鑒于該系統(tǒng)的資金依然主要來源于受益人，老年非經(jīng)濟(jì)活動人口的準(zhǔn)入條件與在職期間享受的條件正相關(guān)顯然是不公平的。

本文指出，由于較低收入水平的人獲得正式就業(yè)的機(jī)會也較低，所以在達(dá)到退休年齡甚至在更晚的時(shí)候其難以滿足領(lǐng)取養(yǎng)老金所需的繳費(fèi)年限。這表明阿根廷在養(yǎng)老金制度方面尚有足夠的空間減少橫向不平等。如果正規(guī)勞動水平得到提高，特別是在受教育程度較低的工人中，使覆蓋率獨(dú)立于繳費(fèi)者的教育水平、年齡或性別，這將大大有助于減少這種不平等。研究還發(fā)現(xiàn)，覆蓋率存在偏差，這有利于受教育水平較高的人。與此同時(shí)，收入水平較高的個(gè)人長壽的可能性更大，這在很大程度上導(dǎo)致了領(lǐng)取養(yǎng)老金制度福利的不公平。最后，按收入水平分列的男性在就業(yè)和非就業(yè)人群中略微有利于窮人的分配對集中指數(shù)沒有任何實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)。

自從養(yǎng)老金制度實(shí)施以來，不僅在阿根廷，而且在大多數(shù)拉丁美洲國家，一直存在著關(guān)于養(yǎng)老金制度的主要供款設(shè)計(jì)和勞動力市場無法確保充分正規(guī)就業(yè)的爭論。如果勞動力市場不能提供充分正規(guī)就業(yè)，繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度就不能確保普遍覆蓋。同樣，非繳費(fèi)融資來源的增加可能會影響該系統(tǒng)的分配效率，至少人們忽視了與收入有關(guān)的稅收的累進(jìn)性或回歸性。在所有拉丁美洲國家，養(yǎng)老金制度都面臨著一個(gè)歷史性的挑戰(zhàn)，勞動力非正規(guī)就業(yè)是一個(gè)嚴(yán)重的問題。因?yàn)轲B(yǎng)老金制度的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)設(shè)計(jì)需要?jiǎng)趧恿κ袌龅淖罴驯憩F(xiàn)才能有效，在這一現(xiàn)實(shí)背景下如何為全民社會保險(xiǎn)籌措資金值得深思。