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    高校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的幾點思考

    2021-11-15 01:11:28包建玲
    市場周刊 2021年11期
    關(guān)鍵詞:非經(jīng)濟風(fēng)險管理評估

    包建玲

    (南京審計大學(xué)審計處,江蘇 南京 211815)

    一、引言

    高校內(nèi)部控制是指學(xué)校為實現(xiàn)辦學(xué)目標,通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序,對辦學(xué)風(fēng)險進行防范和管控的一系列工作。2012年之前,行政事業(yè)單位很少提及內(nèi)部控制,但隨著國家各項事業(yè)健康、科學(xué)、有序發(fā)展的內(nèi)在需求日益增強,現(xiàn)在內(nèi)部控制和風(fēng)險管理在各行各業(yè)被要求作為一項常規(guī)工作開展起來,已形成共識,而且開展的效果如何也愈來愈被重視,但目前,高校內(nèi)部控制的主要關(guān)注點基本上都集中在經(jīng)濟活動領(lǐng)域,對非經(jīng)濟活動領(lǐng)域關(guān)注較少,有些高??赡芏紡奈搓P(guān)注過非經(jīng)濟活動領(lǐng)域,這是有失偏頗的,很不利于高校內(nèi)部控制總體目標的實現(xiàn),甚至?xí)乐刈璧K高校事業(yè)的健康發(fā)展。

    高校內(nèi)部控制的主要目標應(yīng)該包括:保證學(xué)校各項活動合法合規(guī),保障學(xué)校資產(chǎn)安全和有效使用,確保各類重要信息真實完整,有效防范舞弊和預(yù)防腐敗,提高學(xué)校工作的效率和效果,最終促進學(xué)校內(nèi)部治理水平不斷提高,各項事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

    高校非經(jīng)濟活動主要包括:教學(xué)科研、學(xué)生日常、組織人事、紀檢監(jiān)察、宣傳輿情、安全保衛(wèi)、后勤保障、校園網(wǎng)絡(luò)一體化辦公等。高校非經(jīng)濟活動領(lǐng)域的諸多活動其實是高校事業(yè)發(fā)展的極其重要的組成部分,這些工作開展的好壞直接可以影響一所高校的教學(xué)質(zhì)量、管理水平、育人成果、防腐成效、社會責(zé)任和聲譽,因此,重視并履行好高校非經(jīng)濟活動領(lǐng)域的內(nèi)部控制和風(fēng)險管理同樣必不可少。

    二、高校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的現(xiàn)狀

    2012年和2015年,財政部分別發(fā)布了財會〔2012〕21號文《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》和財會〔2015〕24號文《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》,旨在督促、要求行政事業(yè)單位盡快建立并實施內(nèi)部控制。2016年4月,教育部根據(jù)財政部的要求,發(fā)布了教財廳〔2016〕2號文《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南(試行)》,要求部直屬高校2016年底完成內(nèi)部控制的建立和實施。隨后,相關(guān)省份教育主管部門也陸續(xù)發(fā)布類似文件,全國各地高校內(nèi)部控制的建設(shè)逐步開展開來,如江蘇省教育廳2017年發(fā)布了蘇教財〔2017〕2號文《江蘇省省屬院校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制實施指南(試行)》。

    但因為財政部、教育部以及各省份教育主管部門發(fā)布的內(nèi)部控制指南都只明確針對學(xué)校的各項經(jīng)濟活動,所以,各高校最初內(nèi)部控制的建設(shè)也都緊緊圍繞經(jīng)濟活動領(lǐng)域逐步展開,對非經(jīng)濟活動領(lǐng)域的內(nèi)部控制建設(shè)幾乎很少考慮和涉及。因此,目前高校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的現(xiàn)狀是成建制建設(shè)和管理的較少,只是有些經(jīng)濟活動領(lǐng)域內(nèi)部控制建設(shè)較早、較好的高校根據(jù)工作需要,作為經(jīng)濟活動領(lǐng)域內(nèi)部控制建設(shè)和實施的輔助和延伸考慮而已。

    這種做法其實是非常有失偏頗的,情況嚴重的,在越來越復(fù)雜的社會、工作環(huán)境下,無成建制、規(guī)范化、程序化的制度執(zhí)行制約和管控,就排除不了某些工作方面風(fēng)險失控的現(xiàn)象發(fā)生,甚至?xí)苯訉W(xué)校整體的運行造成十分不利的影響和破壞,出于對國家高等教育事業(yè)發(fā)展高度負責(zé)的態(tài)度,也必須對現(xiàn)狀做出改變。

    三、高校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理存在的問題

    (一)對非經(jīng)濟活動需要加強內(nèi)部控制的意識薄弱

    高校的行政管理、經(jīng)費來源、發(fā)展目標等有別于企業(yè),也有別于一般的行政事業(yè)單位。其自成體系,且隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展變化,高校事業(yè)發(fā)展也被推上新高,辦學(xué)規(guī)模不斷擴大,招生人數(shù)成倍增長,內(nèi)部師資、行政教輔管理人員和后勤保障人員數(shù)量也迅速增多。高校自身的行權(quán)自主性和面臨的管理復(fù)雜性正不斷提高,經(jīng)濟核算體量也越來越大,在這種新形勢下,高校如何保障事業(yè)健康、科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展變得尤為重要,也很迫切。

    必須關(guān)注和重視經(jīng)濟活動內(nèi)部控制已成共識,這也無可厚非,但高校內(nèi)部自上而下對非經(jīng)濟活動同樣需要加強內(nèi)部控制的認識卻不一致,也很不到位,多數(shù)人認為不直接牽扯到經(jīng)濟費用的事務(wù)都出不了大狀況,無須花費特別的精力專門做這些工作,在多年固定的工作流程下運作,出不了大的問題,影響不了大局。這是顯著的對高校非經(jīng)濟活動需要加強內(nèi)部控制的意識薄弱現(xiàn)象,必須要加以改變,思想意識上也必須查漏補缺,認識要提高,行動也要到位。

    (二)對非經(jīng)濟活動需要進行風(fēng)險評估和防范的意識缺失

    對高校非經(jīng)濟活動需要加強內(nèi)部控制認識的薄弱,也直接導(dǎo)致高校普遍對非經(jīng)濟活動需要進行風(fēng)險評估和防范的意識缺失。多數(shù)學(xué)校未考慮過對非經(jīng)濟活動還要組織人力物力進行專門的風(fēng)險評估,少數(shù)學(xué)??赡茉趯?jīng)濟活動進行風(fēng)險評估時,會順帶對某些特殊的非經(jīng)濟活動也做延伸的、簡單的風(fēng)險評估,但全面性和針對性方面都大打折扣。而風(fēng)險評估和防范工作是內(nèi)部控制建設(shè)工作重要的環(huán)節(jié),其好壞與否以及細致、全面與否,可以直接決定一個單位內(nèi)部控制建設(shè)的成敗,是重中之重,也是前提和基礎(chǔ)。如果風(fēng)險評估工作缺失或流于形式,則內(nèi)部控制建設(shè)工作的效果必然會不盡如人意或無效,因此,高校要想內(nèi)部控制工作切實取得成效,必須牢牢樹立也要對非經(jīng)濟活動進行細致、全面、科學(xué)的風(fēng)險評估和防范的意識。

    (三)學(xué)校內(nèi)部各部門“各司其職”,信息溝通意識淡化

    我國高校,特別是公辦院校,行政化的印記依然很重,辦學(xué)思路上依賴行政命令下指示后再開展工作的“習(xí)慣”久久改變不了。某些學(xué)校各職能部門之間非必要不溝通的觀念比較固化;各教學(xué)部門之間也因存在競爭校內(nèi)資源的原因,非必要不溝通的思想一直占據(jù)主導(dǎo)位置;職能部門與教學(xué)部門之間因為存在業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo),以及業(yè)績考核與被考核的關(guān)系,彼此之間的信息溝通往往僅限于相關(guān)工作上,其他方面多說無益,各方都秉承守土有責(zé)、各司其職、自掃門前雪的理念,且深入人心,因此,校內(nèi)信息溝通環(huán)節(jié)方面普遍做得不理想,而信息與溝通是建立起良好內(nèi)部控制體系的有力保障,不可或缺。一個單位實行內(nèi)部控制最直接的目的是權(quán)力制約,相互制衡,有效防范、杜絕舞弊,提高工作成效,促進治理水平提升,保障事業(yè)進步,最終確保單位整體利益目標實現(xiàn)。但內(nèi)部控制要建設(shè)好、開展好,內(nèi)部各部門、各機構(gòu)的相互溝通合作很重要,也很必要,但如果內(nèi)部各部門、各機構(gòu)不交流、不溝通,不互通、反饋信息,那么相互合作就無從談起,內(nèi)部控制工作的開展也將一籌莫展。

    (四)對非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的建設(shè)行動滯后

    上述三個問題的客觀存在,也必然導(dǎo)致目前多數(shù)高校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的建設(shè)行動嚴重滯后。多數(shù)高??赡艿侥壳盀橹梗瑢?jīng)濟活動內(nèi)部控制的建設(shè)才做到逐步落實和優(yōu)化,對非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制建設(shè)這一方面的工作基本上是從未認真考慮過,因此更談不上系統(tǒng)、全面地開展建設(shè)和實施。而高校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的缺失,建設(shè)行動的滯后,長期下去勢必會影響到高校的經(jīng)濟控制活動,甚至?xí)斐刹豢杀苊獾慕?jīng)濟損失。

    近年來,我國高校實驗室發(fā)生多起爆炸事故,造成人員死傷和教學(xué)樓火災(zāi);學(xué)生日常管理出現(xiàn)問題,未能及時解決引發(fā)社會輿情事件也時有發(fā)生;學(xué)術(shù)論文造假,課題舞弊事件屢禁不止……這些都是高校非經(jīng)濟活動領(lǐng)域內(nèi)部控制建設(shè)和實施缺失或不健全直接造成的后果,這些后果最終既造成了學(xué)校經(jīng)濟資產(chǎn)的損失,也造成了學(xué)校社會聲譽的損失,教訓(xùn)不可謂不慘痛。因此,高校對非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的建設(shè)同樣十分重要。

    四、完善高校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的對策

    (一)加大宣傳力度,提高全員認識

    學(xué)校應(yīng)加大非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理必要性的宣傳力度,宣傳是增強意識最直接,也是最有效的途徑。我國的公辦高校都是非營利性的社會服務(wù)機構(gòu),其擔(dān)負的崇高的社會職能更多的是通過非經(jīng)濟活動實現(xiàn)的,這些非經(jīng)濟活動領(lǐng)域開展的工作自然成為高校管理活動中的重要組成部分,與經(jīng)濟活動有著千絲萬縷的聯(lián)系,密不可分,所以,學(xué)校的非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制建設(shè)與風(fēng)險管理理應(yīng)與經(jīng)濟活動內(nèi)部控制同樣重要,這個理念必須深入高校人的人心。

    內(nèi)部控制建設(shè)必然要涉及學(xué)校的方方面面,涵蓋各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和各個崗位,必須全員參與,所有部門大家齊心協(xié)力共同出謀劃策和共同踐行才能起到切實的效果,否則只是擺設(shè)。但如果師生員工意識不到這一點,仍認為內(nèi)部控制只是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層的事,與基層人員無關(guān),則必然會導(dǎo)致這項工作流于形式,成為空談,因此,提高全員認識很重要。

    (二)增強組織力度,提高建設(shè)效率

    1.學(xué)校主要負責(zé)人牽頭,組織精兵強將,發(fā)動全員參與,根據(jù)學(xué)校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制建設(shè)的經(jīng)驗,有序地推動非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制的建設(shè)工作。高校內(nèi)部控制建設(shè)也應(yīng)該將經(jīng)濟活動風(fēng)險評估和控制與非經(jīng)濟活動的風(fēng)險評估和控制有機地融合起來,統(tǒng)籌考慮,整體設(shè)計,也只有這樣才能真正系統(tǒng)、全面地將學(xué)校方方面面的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和崗位納入內(nèi)部控制設(shè)計的步驟和節(jié)點中去,才能將內(nèi)部控制的功效發(fā)揮到最大、最全面。而要做到這一點,也必須由學(xué)校的主要負責(zé)人牽頭才可以。

    2.同樣成立專門負責(zé)非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制建設(shè)的職能部門,負責(zé)組織協(xié)調(diào)各方,對全校非經(jīng)濟活動領(lǐng)域的各業(yè)務(wù)流程、重要環(huán)節(jié)等進行全面梳理,并進行風(fēng)險評估和分析,確定風(fēng)險點,選擇風(fēng)險應(yīng)對策略。學(xué)校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制建設(shè)的一套工作流程和方法,同樣適用非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制的建設(shè),因此,只要選擇好牽頭職能部門,該項工作自然而然可以順利開展下去。但需要關(guān)注的是,高校非經(jīng)濟活動的各項工作的差別較大,風(fēng)險點也會顯著不同,同時比較分散,因此,該領(lǐng)域的風(fēng)險評估的任務(wù)較重,應(yīng)反復(fù)測試、評估才行,只有找準了風(fēng)險點,才能有效地制定對策。

    3.在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上,各相關(guān)部門應(yīng)按照全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性原則,根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定、上級主管部門的相關(guān)規(guī)定等重新修訂、完善或新建各項內(nèi)部控制管理制度。內(nèi)部控制制度的制定完成,是內(nèi)部控制前期工作取得成果的重要體現(xiàn),也是之后內(nèi)部控制能夠得到實施的保障之一,和評判內(nèi)部控制實施效果的參考依據(jù),因此,制度內(nèi)容本身制定的好壞,以及能否體現(xiàn)全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性原則很關(guān)鍵。

    4.負責(zé)非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制建設(shè)的職能部門匯總各相關(guān)部門的內(nèi)部控制管理制度后,應(yīng)組織校內(nèi)外專家對各部門內(nèi)部制度進行評估,匯總意見后統(tǒng)一出臺學(xué)校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制實施指南,各部門參照修訂并執(zhí)行,進一步規(guī)范學(xué)校非經(jīng)濟活動的內(nèi)部控制和風(fēng)險管理。

    5.學(xué)校應(yīng)當充分運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強對非經(jīng)濟活動的內(nèi)部控制和風(fēng)險管理,積極推進內(nèi)部控制流程全部嵌入學(xué)校信息化系統(tǒng)管理機制,確保信息系統(tǒng)安全運作,實現(xiàn)信息共享,也減少或消除人為操縱因素。高校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制建設(shè)和風(fēng)險管理一定要借助于現(xiàn)代科學(xué)信息技術(shù),這樣才能與高校的經(jīng)濟活動內(nèi)部控制建設(shè)和風(fēng)險管理有效結(jié)合起來,起到事半功倍的效果,切實助力學(xué)校各項事業(yè)的健康、科學(xué)、有序開展。

    (三)加強監(jiān)督力度,提高實施效果

    1.充分發(fā)揮學(xué)校紀檢、監(jiān)察和內(nèi)審的職能,加強對非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理有效實施的監(jiān)督力度。通過日常監(jiān)督和專項檢查,對實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié),分析原因,找出對策,進一步改進和加強原先的控制設(shè)計,在動態(tài)中不斷促進非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理建設(shè)的完善。非經(jīng)濟活動因其自身的特殊性,某些活動周期短且需要大量反復(fù),因此,這也便于學(xué)校紀檢、監(jiān)察和內(nèi)審部門對其進行實時、長期監(jiān)督,結(jié)果反饋比較迅速,提效促優(yōu)的效果也比較明顯。

    2.學(xué)校應(yīng)鼓勵各部門將內(nèi)部控制信息公開,主動接受內(nèi)部和外界的監(jiān)督。通過面向內(nèi)、外部定期公開內(nèi)部控制相關(guān)信息,逐步建立規(guī)范有序、及時可靠的信息公開機制,更好地發(fā)揮信息公開對內(nèi)部控制建設(shè)的促進和監(jiān)督作用。高校非經(jīng)濟領(lǐng)域的活動,比如教學(xué)管理工作、學(xué)生管理活動以及科研管理活動等環(huán)節(jié)面向的群體比較大,日常工作的信息公開也有其硬性需求,涉及保密的事項也相對較少,因此,內(nèi)部控制實施信息公開也比較便捷,鼓勵這些部門將內(nèi)部控制信息公開接受監(jiān)督有可行性,也可以使管理雙方互動更加頻繁,推動管理部門更好地服務(wù)師生。

    3.學(xué)校應(yīng)積極倡導(dǎo)各部門定期或不定期開展內(nèi)部控制自我評價,并盡可能地形成內(nèi)部評價報告,以評促建、以評促改,進一步改進和完善學(xué)校的非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理。盡可能地形成內(nèi)部評價報告是為了更好地促進該項工作常態(tài)化,成為部門日常工作的一部分,也是為了讓內(nèi)部控制活動開展得更加有成效。

    4.學(xué)校應(yīng)將內(nèi)部控制監(jiān)督檢查、部門自我評價結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容和干部考核體系,將評價結(jié)果與個人業(yè)績考核掛鉤,實行追責(zé)問責(zé),因為只有將內(nèi)部控制監(jiān)督檢查等結(jié)果真實地運用起來,才能倒逼確保學(xué)校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理工作規(guī)范而有效地開展下去。

    高校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理有其必要性、重要性和緊迫性,其工作開展的情況直接影響到學(xué)校治理水平的高低,規(guī)避風(fēng)險能力的強弱和社會聲譽的好壞,進而決定學(xué)校辦學(xué)目標能否實現(xiàn),發(fā)展戰(zhàn)略能否達到,承擔(dān)的社會職能和時代使命能否完成,所以,重視并加強高校的非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理已刻不容緩!

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