全面依法治國的新推進(jìn)

◎卓澤淵

改革開放四十多年、新中國成立七十周年，全面依法治國也進(jìn)入了新的歷史時(shí)代。在總結(jié)七十年法治成就的同時(shí)，更需思考全面依法治國事業(yè)下一步應(yīng)該怎樣推進(jìn)，它將有怎樣新的發(fā)展趨向。今后，全面依法治國發(fā)展必須關(guān)注它的系統(tǒng)推進(jìn)、協(xié)同推進(jìn)、有效推進(jìn)和加速推進(jìn)，使之取得更大的歷史性成就。

一、全面依法治國的系統(tǒng)推進(jìn)

全面依法治國是一個(gè)涉及方方面面的偉大事業(yè)，是一個(gè)偉大的系統(tǒng)工程。它理當(dāng)是一個(gè)統(tǒng)一整體，其理想的推進(jìn)方式就應(yīng)該是系統(tǒng)推進(jìn)。系統(tǒng)推進(jìn)至少包括三重含義：一是作為一個(gè)整體的系統(tǒng)推進(jìn)；二是它的子系統(tǒng)的系統(tǒng)推進(jìn)，即立法、執(zhí)法、司法、守法四大子系統(tǒng)的分別與整體推進(jìn)；三是構(gòu)成各個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)件的系統(tǒng)推進(jìn)。這三個(gè)層次的分別與整體推進(jìn)是全面依法治國系統(tǒng)推進(jìn)的具體體現(xiàn)。全面依法治國首先強(qiáng)調(diào)的是第一個(gè)層次的系統(tǒng)推進(jìn)。要完成第一個(gè)層次的系統(tǒng)推進(jìn)，就必須有第二、第三兩個(gè)層次的系統(tǒng)推進(jìn)。根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際情況，我們要特別關(guān)注中間承上啟下的、包含著科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法在內(nèi)的第二層次的系統(tǒng)推進(jìn)。

就科學(xué)立法子系統(tǒng)來說，我國立法已經(jīng)取得了重大的成就，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。但是它的完善還有一個(gè)歷史發(fā)展的過程，就其現(xiàn)有的發(fā)展來說還很不平衡。清晰可見的是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法、生態(tài)環(huán)境立法、食品藥品安全立法、網(wǎng)絡(luò)與信息立法、社會(huì)保障立法等相對(duì)滯后，尤其是民法典尚未制定，使得民事立法的短板狀態(tài)較為明顯。在明年民法典如期頒布之后，與之相適應(yīng)的民事配套立法工作也還任重道遠(yuǎn)。由于民事立法體量龐大、范圍廣泛，其相應(yīng)的配套立法必然會(huì)成為新的重點(diǎn)。其他的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法、生態(tài)環(huán)境立法、食品藥品安全立法、網(wǎng)絡(luò)與信息立法、社會(huì)保障立法已經(jīng)成為新的立法重點(diǎn)，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中它們是相對(duì)的薄弱環(huán)節(jié)。

就嚴(yán)格執(zhí)法子系統(tǒng)來說，它直接關(guān)涉依法行政和法治政府建設(shè)這一極為重大的問題。我國依法行政及其法治政府建設(shè)卓有成效，取得了前所未有的成就，但相對(duì)于我們的目標(biāo)與進(jìn)程安排，加快推進(jìn)依法行政、推動(dòng)法治政府建設(shè)的任務(wù)最為緊迫。按照黨中央和國務(wù)院的部署，我國法治政府將于2020年基本建成，到2050年建成。真可謂時(shí)間緊、任務(wù)重，刻不容緩。將執(zhí)法作為一個(gè)整體來考察，它也有內(nèi)部發(fā)展的不平衡問題。由于行政法治的內(nèi)容極其廣泛，其各個(gè)部分的發(fā)展不平衡也是以多種樣態(tài)存在的。法治政府所要求的嚴(yán)格執(zhí)法，必須體現(xiàn)在各個(gè)方面，依法行政意義上的整體推進(jìn)，需要尤其著力。

就公正司法子系統(tǒng)來說，1997年中共十五大提出了司法改革的目標(biāo)，2002年中共十六大又提出司法體制改革，2012年黨的十八大之后，深化司法體制改革取得了前所未有的成效，十九大以來司法體制改革又得到了新的發(fā)展。但是，司法體制的問題依然很多，司法不公的問題遠(yuǎn)未解決。一些社會(huì)關(guān)注的重大案件和熱點(diǎn)案件所暴露出來的問題，既有歷史的，也有現(xiàn)實(shí)的。近年來對(duì)于轟動(dòng)性大案要案的司法處置，表明了我國司法體制改革的成效，同時(shí)也暴露了仍然存在的問題。目前的所謂大案要案幾乎都是刑事案件，所展示的多數(shù)是刑事司法問題。說到民事司法的狀況，細(xì)究起來也許比刑事司法問題還多。只是由于民事案件難以引起公眾關(guān)注，所以給人的印象就不深，影響就不大，但其公正性依然是不可忽視的重大問題。民事司法裁判的執(zhí)行，到目前為止還是重大難題。全國法院系統(tǒng)作了極大努力，收獲巨大，但相對(duì)于執(zhí)行需求來說還是杯水車薪，執(zhí)行的有效性令人憂慮。民事司法裁判的執(zhí)行仍然是整個(gè)司法的薄弱環(huán)節(jié)，必須重點(diǎn)突破，建立起長效的制度機(jī)制。

就全民守法子系統(tǒng)來說，全社會(huì)守法意識(shí)的確立，有法必依的實(shí)現(xiàn)還有很長的路要走。現(xiàn)在仍有少量的法盲犯法，但更多的是知法犯法。法盲犯法使人覺得可悲，知法犯法更使人覺得可氣。與法盲犯法比較，知法犯法更令人憂心。為什么現(xiàn)在知法犯法會(huì)更加普遍？一方面說明普法有了成效，人們的法律知識(shí)在增強(qiáng)。另一方面，也說明法律知識(shí)并不等于法律意識(shí)，更不等于法治意識(shí)，法律知識(shí)的增加并沒有必然帶來守法狀況的良性化轉(zhuǎn)化。培養(yǎng)法治思維，強(qiáng)調(diào)法治方式的運(yùn)用，強(qiáng)化普遍守法變得愈來愈重要。

以上分別說的是四個(gè)子系統(tǒng)。它們同時(shí)又共同構(gòu)成依法治國的大系統(tǒng)。四者各自內(nèi)部有系統(tǒng)推進(jìn)的問題，相互之間還有相互協(xié)同、彼此互動(dòng)的問題。比較立法、執(zhí)法、司法、守法四個(gè)子系統(tǒng)，最為急迫的可能還是立法問題和執(zhí)法問題。立法上的數(shù)量不足和質(zhì)量不高嚴(yán)重地制約著整個(gè)法治發(fā)展，執(zhí)法上的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，嚴(yán)重地侵蝕著法律權(quán)威和法治權(quán)威，銷蝕著法治的觀念基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ)。這些問題都需要受到特別重視。

二、全面依法治國的協(xié)同推進(jìn)

在事物的發(fā)展中，其內(nèi)部的各個(gè)方面常常不會(huì)是齊頭并進(jìn)的，尤其是像全面依法治國這樣偉大的工程，不同方面的進(jìn)步總會(huì)有先有后。這種發(fā)展的不同步、不平衡是自然的，也是必然的。這就形成了一個(gè)應(yīng)該具有協(xié)同性而在現(xiàn)實(shí)中又難以具有協(xié)同性的矛盾。于是就必然會(huì)不斷出現(xiàn)分步發(fā)展，又不斷地要求整體共進(jìn)的變奏，不斷地形成“不協(xié)同——協(xié)同——新的不協(xié)同——再協(xié)同”的螺旋式上升過程。當(dāng)依法治國有關(guān)方面的不協(xié)同，發(fā)展到一定程度的時(shí)候，就必然要求綜合平衡，強(qiáng)化薄弱環(huán)節(jié)，使之能夠協(xié)同共進(jìn)。經(jīng)過了70年的發(fā)展，尤其是改革開放這40多年的發(fā)展，依法治國在各個(gè)方面都得到了進(jìn)步?，F(xiàn)在深化全面依法治國實(shí)踐，就必須注意新的綜合平衡、協(xié)同推進(jìn)。它需要從不同角度進(jìn)行考察，并從不同方面作出努力。

第一，要實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。黨的領(lǐng)導(dǎo)是首要的，我們黨一直在努力探索黨的領(lǐng)導(dǎo)得以實(shí)現(xiàn)的科學(xué)方式。為此，2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，有效地防止了領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件的情形。但是黨又不能不領(lǐng)導(dǎo)司法，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部也不能絕對(duì)地不聞不問，黨的組織如何領(lǐng)導(dǎo)政法工作，是我們必須解決的問題，于是2019年1月中共中央出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》。它從制度上建構(gòu)了黨中央、黨的地方委員會(huì)、各級(jí)政法委員會(huì)、司法機(jī)關(guān)黨組領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)政法工作的模型。在逐步解決黨如何領(lǐng)導(dǎo)政法工作的同時(shí)，還必須同時(shí)關(guān)注民主政治的發(fā)展。人民當(dāng)家作主問題是一個(gè)根本問題。民主政治必須發(fā)展，但是又必須有序發(fā)展。要保證它有序發(fā)展，法治就成為必需。只有堅(jiān)持法治原則，民主政治才不至于演變成為混亂。混亂的民主不是民主，只會(huì)敗壞民主自身，甚至成為民主的災(zāi)難。

第二，要實(shí)現(xiàn)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)。依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，三者之間的主體不同。依法治國的嚴(yán)格主體是人民群眾，依法執(zhí)政的主體是中國共產(chǎn)黨，依法行政的主體是各級(jí)人民政府。三者各自的作用也不同，在三者作用的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，依法治國是統(tǒng)領(lǐng)，依法執(zhí)政是關(guān)鍵、依法行政是重點(diǎn)。依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的共同推進(jìn)，就是要三個(gè)主體心往一處想、勁往一處使，形成合力共同推動(dòng)法治的進(jìn)步和發(fā)展。依法執(zhí)政所要解決的問題是執(zhí)政黨與法律和法治之間的關(guān)系問題。中國共產(chǎn)黨在中國的決定性作用是不言而喻的，但能否依法執(zhí)政是關(guān)鍵。相比較而言，依法行政是國家公權(quán)力最主要的內(nèi)容，因此它是重點(diǎn)。依法行政的主體是各級(jí)人民政府，他們具有最大的國家和社會(huì)的管理權(quán)力，涉及國家和社會(huì)生活的方方面面，而它的任務(wù)又是最為急迫的。因此，現(xiàn)在最急需的是推進(jìn)依法行政。

第三，要實(shí)現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)的一體建設(shè)。三者是既分別又統(tǒng)一的整體，既有分別推進(jìn)的問題，也有協(xié)同推進(jìn)的問題。2015年12月中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》完成了法治政府建設(shè)在現(xiàn)有階段的總體設(shè)計(jì)和頂層設(shè)計(jì)，而我們?cè)诜ㄖ螄液头ㄖ紊鐣?huì)方面的頂層設(shè)計(jì)還相對(duì)滯后。當(dāng)前必須按照綱要的要求，繼續(xù)加快法治政府建設(shè)，實(shí)施好綱要，同時(shí)還要加快對(duì)于法治國家（也即是法治中國）建設(shè)與法治社會(huì)建設(shè)的總體設(shè)計(jì)與頂層設(shè)計(jì)，確保全面依法治國事業(yè)能夠有條不紊、井然有序地循序推進(jìn)、一體建設(shè)。

三、全面依法治國的有效推進(jìn)

依法治國推進(jìn)的有效性是全面依法治國的必然要求。推進(jìn)依法治國缺乏有效性，就不會(huì)有全面性，更不可能全面推進(jìn)。在強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)有效性的時(shí)候，必須抓住那些能夠發(fā)揮重大作用與關(guān)鍵作用的因素，確保其確實(shí)有效，不斷進(jìn)取。要有效地推進(jìn)依法治國必須注意以下幾個(gè)重要的方面：

一是黨的組織的自覺守法。在中國，依法治國能否得到有效實(shí)施、全面推進(jìn)，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨的組織，關(guān)鍵是黨的各級(jí)組織能否嚴(yán)格依法辦事。黨的組織包括黨中央及其地方各級(jí)黨組織，都是守法的主體，而且是重要主體。如果就制度設(shè)計(jì)來說，黨中央的作用當(dāng)然更為重要；如果就具體的法治實(shí)施來說，地方黨組織的作用也許更為重要。每一個(gè)地方依法治國事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r都與地方黨委的組織領(lǐng)導(dǎo)密切相關(guān)。黨組織能否自覺守法決定著依法治國事業(yè)的成敗。各級(jí)黨組織必須嚴(yán)格按照黨章和憲法的要求，確保黨的各級(jí)組織自覺地在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。

二是領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭守法。在守法問題上，黨的組織是首要的，黨的干部則是關(guān)鍵的。黨的干部的含義，幾乎是涵蓋各個(gè)方面的領(lǐng)導(dǎo)干部，甚至包括民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)。就民主黨派來說，其機(jī)關(guān)工作人員多數(shù)都是共產(chǎn)黨員和黨的干部。就民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)來說，他們只要參加國家政權(quán)機(jī)關(guān)工作，無一不是黨的干部，無一不需要黨的培養(yǎng)。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭守法，是全民守法的先導(dǎo)。這是由黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的地位和作用決定的。黨和國家的執(zhí)政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)都主要地是由他們行使的。他們能否帶頭守法具有先導(dǎo)性的影響力和重要性。

三是制約監(jiān)督的切實(shí)有效。在依法治國的所有阻礙因素中，權(quán)力的濫用始終是第一位的因素，對(duì)權(quán)力的規(guī)范化控制就成為依法治國能否有效推進(jìn)的關(guān)鍵。簡單地說，全面依法治國推進(jìn)上的障礙，就是權(quán)力的任性。要防止權(quán)力的任性：第一，必須給權(quán)力設(shè)定行使的范圍與方式。這就是要為監(jiān)督權(quán)力提供法律的制度前提，防止權(quán)力濫用的發(fā)生。假若不幸發(fā)生了濫用權(quán)力的現(xiàn)象，也可以根據(jù)既定的法律來判別，并為相應(yīng)處置提供制度依據(jù)。第二，必須使權(quán)力之間相互制約。建立起權(quán)力之間相互制約的法治機(jī)制。在某個(gè)權(quán)力被濫用的時(shí)候，另外的權(quán)力可以予以制約和制止，防止其惡性蔓延。第三，必須使濫用的權(quán)力被法治的體制機(jī)制有效地制止或者糾正。權(quán)力濫用的事實(shí)發(fā)生之后，就要有良好的修正機(jī)制，使被濫用的權(quán)力能夠回歸正常的狀態(tài)。

四是民主政治的發(fā)展完善。對(duì)于權(quán)力進(jìn)行法治化規(guī)制的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)是民主，是政治民主和民主政治。民主愈充分，權(quán)力被濫用的可能性就愈低。即使被濫用了，也能被及時(shí)修正，使之回歸正常狀態(tài)。如果說法治政治是對(duì)于權(quán)力的直接約束，民主政治則是對(duì)權(quán)力的終極約束。發(fā)展社會(huì)主義民主政治，是制約權(quán)力的終極手段，也是最有效的手段。因此，必須加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，為依法治國提供最強(qiáng)大的政治基礎(chǔ)，準(zhǔn)備最偉大的政治力量。

四、全面依法治國的加速推進(jìn)

全面依法治國發(fā)展到現(xiàn)在，加速推進(jìn)成為必然選項(xiàng)。主要因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的需要日益迫切，必須加快依法治國的歷史進(jìn)程。

第一，加速推進(jìn)是法治化的需要。法治已經(jīng)成為中國明確的發(fā)展目標(biāo)。不僅如此，還有一整套推動(dòng)法治發(fā)展的具體規(guī)劃乃至?xí)r間表。根據(jù)黨中央的統(tǒng)一部署，在2020年全面建成小康社會(huì)的時(shí)候，基本建成中國的法治政府；在2035年基本建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的時(shí)候，基本建成法治國家和法治社會(huì)；在2050年中國建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的時(shí)候，建成法治國家、法治政府、法治社會(huì)。面對(duì)這樣的部署，不能不認(rèn)為時(shí)間緊、任務(wù)重，沒有理由不加速推進(jìn)。

第二，加速推進(jìn)是市場(chǎng)化的需要。經(jīng)濟(jì)是社會(huì)發(fā)展的決定性因素，也是社會(huì)發(fā)展最為強(qiáng)大的推動(dòng)力量。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身就是法治經(jīng)濟(jì)。我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷加速，不斷地提出新的法治要求，必須不斷滿足這些法治要求，才能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，才能擔(dān)負(fù)起法治應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的時(shí)代重任。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的自由、平等都需要法律保障。保障市場(chǎng)自由和平等的根本措施和手段就是法治，也就是依法治國。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)反對(duì)政府的不當(dāng)干預(yù)與濫用權(quán)力，但是它也需要政府的宏觀調(diào)控與作用的正常發(fā)揮。如何防范政府的越權(quán)，如何防范政府的失職，總之如何使政府的作用科學(xué)地得到發(fā)揮，法治都成為重要而唯一的選項(xiàng)。

第三，加速推進(jìn)是現(xiàn)代化的需要。建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，是我國長期的奮斗目標(biāo)。隨著時(shí)間的飛逝，它對(duì)法治的需求也日益凸顯。法治是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是民主政治與專制政治、法治國家與人治國家、現(xiàn)代社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)的根本區(qū)別。中國預(yù)定要在2035年基本建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，要在2050年建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，全面依法治國就必須加快進(jìn)程，全面提速。依法治國既是現(xiàn)代化建設(shè)的構(gòu)成部分，也是現(xiàn)代化的有力保障。

第四，加速推進(jìn)是全球化的需要。隨著國際貿(mào)易、國際交流，尤其是國際互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，全球化進(jìn)程不斷加快。全球化發(fā)展的要求，必然包括確立并實(shí)施更多的國際交流交往規(guī)則。建立并遵行國際規(guī)則就是國際法治建設(shè)的主要表現(xiàn)，國際社會(huì)的法治化發(fā)展已經(jīng)成為國際潮流。聯(lián)合國從其成立以來它就不斷呼吁并不遺余力地推動(dòng)國際社會(huì)的法治化。中國已經(jīng)成為世界貿(mào)易大國、世界發(fā)展的主導(dǎo)力量。大規(guī)模的國際貿(mào)易本身提出了大量的法治要求，中國法律的域外效力問題，乃至如何應(yīng)對(duì)某些國家國內(nèi)法的長臂管轄，都成為必須面對(duì)的國際難題。隨著“一帶一路”建設(shè)和人類命運(yùn)共同體建設(shè)的推進(jìn)，中國在國際社會(huì)的作用將更加突出，國際法治建設(shè)也會(huì)因中國的參與而得到新的發(fā)展，因此，加速推進(jìn)我國依法治國事業(yè)，進(jìn)而推動(dòng)國際法治建設(shè)，是中國所應(yīng)擔(dān)負(fù)的國際責(zé)任和光榮使命。