轉(zhuǎn)移支付、政府偏好和共享發(fā)展
——基于中國省級面板數(shù)據(jù)的分析

喬俊峰，張春雷

(河南師范大學(xué) 商學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

一、引言

人民對美好生活的需要和發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾是新時代的主要矛盾，將發(fā)展成果更多、更公平地惠及到民生改善上是當(dāng)前中國社會建設(shè)的主要任務(wù)。黨的十八大以來，共享共建發(fā)展成果逐漸成為全黨共識，十八屆五中全會將這一共識進(jìn)一步升華，并以五大發(fā)展理念之一的形式提出：“堅持共享發(fā)展，必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，增強(qiáng)發(fā)展動力，增進(jìn)人民團(tuán)結(jié)，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)?！秉h的十九大報告進(jìn)一步明確了共享發(fā)展在我國新時代背景下所處的地位。改革開放40年的經(jīng)濟(jì)高速增長為我國積累了大量財富，但是發(fā)展中的矛盾也日益突出。要求全體人民共享發(fā)展成果的呼聲越來越高，促進(jìn)社會公平正義成為亟待解決的突出問題。所以，黨的十九大報告中明確提出：要堅持在發(fā)展中保障和改善民生，將改善民生福祉作為發(fā)展的根本目的，必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會公平正義。共享發(fā)展是黨中央在審慎把握新時代特征前提下，對發(fā)展理念作出的調(diào)整和改進(jìn)，不僅進(jìn)一步凸顯了發(fā)展的民生導(dǎo)向，同時也為民生改善提出了新理念、新機(jī)制和新路徑。要將共享發(fā)展從理念落到實處，關(guān)鍵在于構(gòu)建促進(jìn)共享發(fā)展的體制機(jī)制，依靠更有效的制度安排引導(dǎo)與保障共享發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

長期以來，我國共享發(fā)展水平的提高受限于民生的改善，而民生發(fā)展主要是通過政府支出、轉(zhuǎn)移支付等手段增加民生性公共品供給，改善民生外部環(huán)境和條件。但研究表明，我國的轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)收斂、縮小公共服務(wù)差距方面的效果不甚明顯(劉明，2016)[1]。為什么轉(zhuǎn)移支付無法有效縮小公共服務(wù)差距呢？主流觀點有兩種：一種觀點認(rèn)為地方政府缺乏有效財力，限制了公共品供給(賈康和白景明，2002)[2]；另一種觀點認(rèn)為中國式財政分權(quán)和晉升競爭扭曲了地方政府的支出偏好。第二種觀點看似更符合中國經(jīng)驗，但同樣存在著不足。李永友等(2017)通過與OECD國家財政體制的對比發(fā)現(xiàn)，中國式財政分權(quán)和晉升競爭不能完全解釋政府支出扭曲，而在于轉(zhuǎn)移支付不能產(chǎn)生合適的激勵作用[3]。在中國縱向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制下，中央對地方的支出補(bǔ)助將對地方政府支出政策產(chǎn)生怎樣的激勵，關(guān)鍵看地方政府通過支出政策希望實現(xiàn)的目標(biāo)(李永友等，2017)[3]。

轉(zhuǎn)移支付影響共享發(fā)展的基本邏輯是: 中央政府試圖通過加大轉(zhuǎn)移支付力度，彌補(bǔ)地方財政能力不足，進(jìn)而引導(dǎo)和激勵地方政府提升對公共服務(wù)的投入行為，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的共享共建。但是在財政分權(quán)背景下，地方政府不僅希望實現(xiàn)財政收入最大化，同時還希望通過支出最大化實現(xiàn)官員晉升的目的。在財政能力和官員晉升雙重壓力下，地方政府的支出偏向更容易轉(zhuǎn)向生產(chǎn)性領(lǐng)域，這是因為生產(chǎn)性領(lǐng)域能夠創(chuàng)造更多的稅源和更容易創(chuàng)造政績。中央和地方目標(biāo)的非一致性，導(dǎo)致政府層級之間激勵不相容。中央通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)共享發(fā)展的政策初衷，完全可能會因為地方政府支出偏好的扭曲而失效(付文林等，2012)[4]。尤其是處于財政壓力較大的落后地區(qū)，更容易陷入破罐子破摔的困局。從該意義上講，理清中央轉(zhuǎn)移支付對共享發(fā)展影響的邏輯機(jī)制，尤其對不同類型和不同地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行對比分析和檢驗，對完善我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度和提升共享發(fā)展水平，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

本文剩余部分結(jié)構(gòu)如下：第二部分為文獻(xiàn)綜述和理論假說；第三部分為共享發(fā)展指標(biāo)體系構(gòu)建和測度；第四部分為實證分析；第五部分為結(jié)論和建議。

二、文獻(xiàn)綜述和理論假說

(一)文獻(xiàn)綜述

人是共享發(fā)展的核心，圍繞人的發(fā)展，政府理應(yīng)提供相應(yīng)的公共服務(wù)。轉(zhuǎn)移支付作為中央和地方之間財政關(guān)系的重要內(nèi)容，目的是要彌補(bǔ)分權(quán)之后地方政府的財政收支缺口，緩解地方財政壓力，同時起到財政能力均等化的作用。民生性公共服務(wù)的支出偏好在很大程度上會影響到轉(zhuǎn)移支付的政策效果。地方政府與中央政府偏好不一致，會導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付制度的扭曲，從而無法真正為共享發(fā)展提供有效服務(wù)。目前研究轉(zhuǎn)移支付和共享發(fā)展關(guān)系的文獻(xiàn)并不多見，已有文獻(xiàn)考察了轉(zhuǎn)移支付對經(jīng)濟(jì)增長、公共服務(wù)供給、收入差距等的影響。經(jīng)濟(jì)增長、公共服務(wù)供給、收入差距是決定共享發(fā)展的重要內(nèi)容，因此轉(zhuǎn)移支付和上述三因素之間的聯(lián)系能夠幫助人們理清轉(zhuǎn)移支付和共享發(fā)展的關(guān)系。

馬拴友和于紅霞(2003)、郭慶旺和賈俊雪(2009)、范子英和張軍(2010)采用省級數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付抑制了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長[5～7]。馬光榮等(2016)利用縣級數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)增長有促進(jìn)作用，并且與一般性轉(zhuǎn)移支付相比，專項轉(zhuǎn)移支付的效果更大[8]。詹新宇和崔培培(2016)研究發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量效應(yīng)顯著為負(fù)，但東部地區(qū)的效應(yīng)為正，中、西部地區(qū)為負(fù)，不同類型的轉(zhuǎn)移支付對經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量具有很強(qiáng)的差異性[9]。Andrew和Brian(2000)通過對澳大利亞地方政府基金系統(tǒng)的分析發(fā)現(xiàn)，政府間轉(zhuǎn)移支付會對地方的公共服務(wù)水平產(chǎn)生影響[10]。Shah(2010)認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付能夠促使公共物品供給的競爭，從而促進(jìn)地區(qū)間的公共服務(wù)均等化[11]。曾明等(2014)基于“均等化平均標(biāo)準(zhǔn)”和官員行為理論研究發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付能夠有效促進(jìn)公共服務(wù)均等化[12]。但繆小林等(2017)卻發(fā)現(xiàn)，不論是一般性轉(zhuǎn)移支付還是專項轉(zhuǎn)移支付，均抑制了城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距的縮小[13]。解堊(2007)也認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付未能夠縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)的不均等程度[14]。陳思霞和田丹(2013)發(fā)現(xiàn)，均衡性轉(zhuǎn)移支付顯著降低了地方公共服務(wù)供給效率，而專項轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了地方公共服務(wù)供給效率[15]。宋小寧等(2012)和伏潤民等(2012)則發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付只能微弱的影響到公共服務(wù)供給[16～17]。后小仙和鄭田丹(2017)認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付會使地方政府提高公共服務(wù)支出效率[18]。亓壽偉和胡洪曙(2015)認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付會使得地方政府增加公共產(chǎn)品提供[19]。雷根強(qiáng)等(2015)研究發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付對城鄉(xiāng)收入差距呈現(xiàn)拉大趨勢[20]。何強(qiáng)和董志勇(2015)則認(rèn)為2007年以后轉(zhuǎn)移支付提高了地方政府改善民生發(fā)展的積極性[21]。

在我國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)、發(fā)展理念具有新內(nèi)容、發(fā)展路徑具有新形式的背景下，現(xiàn)有文獻(xiàn)對共享發(fā)展并無一個很明確的評價體系，也缺乏對共享發(fā)展指標(biāo)構(gòu)建的研究。而轉(zhuǎn)移支付對我國共享發(fā)展水平究竟具有怎樣的作用，目前學(xué)術(shù)界具有爭議，但是還缺乏更深入的研究。本文試圖彌補(bǔ)以上兩方面的不足。首先，通過梳理黨的十八大以來關(guān)于共享發(fā)展理念的相關(guān)闡述，構(gòu)建一個具有現(xiàn)實意義的共享發(fā)展評價指標(biāo)體系；其次，在中國式財政分權(quán)背景體系下，基于政府支出偏好，考察轉(zhuǎn)移支付對共享發(fā)展的影響機(jī)制。

(二)理論假說

在財政分權(quán)體制下，轉(zhuǎn)移支付在彌補(bǔ)地方政府財力短缺、平衡區(qū)域間財力差異以及實現(xiàn)中央政府的支出目標(biāo)方面具有重要作用。分稅制改革以來，中央政府對地方的轉(zhuǎn)移支付從1994年的497億元急劇增加到2015年的50137.81億元，期間轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增長了100.87倍。快速增長的轉(zhuǎn)移支付是否促進(jìn)了區(qū)域間差距的縮?。窟@在以往的文獻(xiàn)中已經(jīng)被證實，轉(zhuǎn)移支付不僅未實現(xiàn)平衡區(qū)域間財力差距的目標(biāo)(張恒龍等，2007；范子英，2011)[22～23]，反而在一定程度上還導(dǎo)致了財政“養(yǎng)懶漢”行為。更嚴(yán)重的問題是，在地方財政壓力和“官員晉升錦標(biāo)賽”的雙重激勵作用下，轉(zhuǎn)移支付被大量用于生產(chǎn)性支出(王文劍，2010；Li and Zhou，2005)[24～25]，而體現(xiàn)共享發(fā)展、改善人民生活水平的民生性支出卻未隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大幅提升，典型的例子是直至2012年，教育支出占國民生產(chǎn)總值的百分比才強(qiáng)制性達(dá)到4%。巨額的轉(zhuǎn)移支付被用于容易創(chuàng)造稅收收入和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長的生產(chǎn)性領(lǐng)域(如：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))，而需要更長時間才能實現(xiàn)投入產(chǎn)出目標(biāo)的非生產(chǎn)性領(lǐng)域卻嚴(yán)重滯后，甚至來自中央政府的用于公共服務(wù)目的的專項轉(zhuǎn)移支付也被挪為他用。在這種政府的支出偏好下，轉(zhuǎn)移支付無法實現(xiàn)中央政府公共服務(wù)均等化目標(biāo)也就不足為奇。如果以GDP為核心的地方官員評價體系不發(fā)生改變，那么地方政府仍然具有強(qiáng)烈的生產(chǎn)性支出動機(jī)，這將導(dǎo)致來自中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付不能產(chǎn)生合適激勵。在地方政府支出偏好未發(fā)生根本性改變之前，來自中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付不過是對由地方生產(chǎn)性支出導(dǎo)致的財政壓力的“雪中送炭”，其本質(zhì)是進(jìn)一步扭曲了地方政府支出偏好。雖然轉(zhuǎn)移支付能夠?qū)φС銎卯a(chǎn)生負(fù)面影響，但是不能否定轉(zhuǎn)移支付對共享發(fā)展的促進(jìn)作用。在地方政府支出偏好一定的情況下，提高地方政府的轉(zhuǎn)移支付水平相當(dāng)于增加了地方政府的財力。雖然地方政府會將大量轉(zhuǎn)移支付資金用于生產(chǎn)性領(lǐng)域，但不是將全部轉(zhuǎn)移支付資金都用于生產(chǎn)性領(lǐng)域，只是隨著轉(zhuǎn)移支付資金量的增加，其比例會越來越小。所以總體上看，轉(zhuǎn)移支付能夠促進(jìn)地方共享發(fā)展水平的提高，但是這種促進(jìn)作用隨著轉(zhuǎn)移支付量的增加逐漸弱化。

根據(jù)以上理論分析，提出假說1：

假說1：轉(zhuǎn)移支付對共享發(fā)展具有促進(jìn)作用，由于其扭曲了地方政府的支出偏好，因而隨著轉(zhuǎn)移支付的增加，這種促進(jìn)作用逐漸減弱。

我國地域遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在較大差異，區(qū)域發(fā)展不均衡。為了平衡區(qū)域發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付的絕大部分資金被分配給西部地區(qū)的欠發(fā)達(dá)省份，中部地區(qū)次之，東部地區(qū)獲得的人均轉(zhuǎn)移支付最少。以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的中、西部省份稅收收入較低，財力有限，為了實現(xiàn)中央下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)，其面臨的財政壓力也較大。在籌措財政資金、培育稅源的沖動下，這些地區(qū)獲得的轉(zhuǎn)移支付，也只會加重該地區(qū)的政府支出偏好扭曲，即將更多的資源投入到基本建設(shè)中，更加忽視當(dāng)?shù)鼐用竦墓卜?wù)需求。而東部發(fā)達(dá)省份的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在GDP中占有相對較高比重，因此擁有充足的稅源，財政壓力較小，不僅能夠通過降低企業(yè)稅負(fù)、興建基礎(chǔ)設(shè)施招商引資，完成甚至超額完成中央下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)，而且也有財力提供良好的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)，促進(jìn)地區(qū)的共享發(fā)展水平。由此，提出假說2：

假說2：財政壓力較大的西部和中部地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付惡化了政府支出偏好；財政壓力較小的東部地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付有可能改善政府支出偏好。

不同類型的轉(zhuǎn)移支付對應(yīng)中央政府不同的支出目標(biāo)。一般性轉(zhuǎn)移支付是為了彌補(bǔ)地方財力短缺，緩解縱向財政不平衡，實現(xiàn)地區(qū)基本公共服務(wù)均等化，其比重在不斷提升。由于一般性轉(zhuǎn)移支付按照因素法進(jìn)行分配，不指定用途，地方政府具有較大的自由度，如果地方政府能夠與中央政府偏好一致，將獲得的轉(zhuǎn)移支付資金用于民生性支出，那么就可以促進(jìn)共享發(fā)展水平的提升。但是在現(xiàn)行財政激勵和官員晉升激勵下，地方政府支出偏好于GDP目標(biāo)，忽視了民生性公共產(chǎn)品等其他目標(biāo)，這表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移支付的扭曲效應(yīng)。轉(zhuǎn)移支付對共享發(fā)展具有怎樣的影響取決于“扭曲效應(yīng)”和“促進(jìn)效應(yīng)”的綜合，其總效應(yīng)可能并不確定，而專項轉(zhuǎn)移支付往往伴隨著特定的項目履行增加公共服務(wù)供給職能。專項轉(zhuǎn)移支付的獲得具有很大不確定性，而且需要地方政府按照比例配套資金。專項轉(zhuǎn)移支付不能被地方政府作為自由財力使用，但是通過爭取更多的專項轉(zhuǎn)移支付，地方政府在保證提供一定量公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，能夠?qū)⒏嗟淖杂胸斄ν度氲缴a(chǎn)性支出領(lǐng)域，從而進(jìn)一步扭曲支出結(jié)構(gòu)。由此，提出假說3：

假說3：專項轉(zhuǎn)移支付扭曲了地方政府支出偏好，一般性轉(zhuǎn)移支付對共享發(fā)展的總效應(yīng)可能并不明確。

三、共享發(fā)展指標(biāo)體系的構(gòu)建和測度

(一)共享發(fā)展指標(biāo)體系的構(gòu)建

現(xiàn)有文獻(xiàn)涉及共享發(fā)展指標(biāo)體系構(gòu)建的研究較少。鈔小靜和任保平(2011)使用主成分分析法和均值化方法評估了1978—2007年間中國總體和各省份的經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)30年來我國總體和區(qū)域?qū)用娼?jīng)濟(jì)增長質(zhì)量都得到了提高，但區(qū)域間有較大差異[26]。魏婕和任保平(2012)測度了2010年全國30個省份的經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)各地區(qū)增長數(shù)量和質(zhì)量不一致現(xiàn)象十分明顯[27]。詹新宇和崔培培(2016)以五大發(fā)展理念為指導(dǎo)，構(gòu)架了中國經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量指標(biāo)體系，并對2000—2014年間中國各省份的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、 綠色、開放、共享進(jìn)行估算，但由于評價內(nèi)容太少，并不能真正反映共享發(fā)展水平的變化[9]。顏雙波(2017)從經(jīng)濟(jì)增長效益角度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)性和城鄉(xiāng)居民生活水平三個維度構(gòu)建了福建省的經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量評價指標(biāo)體系[28]。張琦(2017)基于定基極差法和德爾菲法測算了中國31個省份的共享發(fā)展指數(shù)[29]。這些指標(biāo)體系在評價我國共享發(fā)展水平方面具有一定局限性：首先，評價內(nèi)容與黨的十八大以來關(guān)于共享發(fā)展的表述有差異，不能充分反映共享發(fā)展理念的核心要義；其次，評價方法不夠客觀，具有一定局限性。

共享發(fā)展是五大發(fā)展理念的出發(fā)點和落腳點，必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感?！笆濉币?guī)劃明確了共享發(fā)展的具體途徑，即增加公共服務(wù)供給、實施脫貧攻堅工程、提高教育質(zhì)量、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、縮小收入差距、建立更加公平和可持續(xù)的社會保障制度，推進(jìn)健康中國建設(shè)。黨的十九大報告進(jìn)一步明確了必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕，同時要在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展；深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。共享發(fā)展的一系列表述為構(gòu)建共享發(fā)展指標(biāo)體系提供了理論依據(jù)。共享發(fā)展的根本目的是要解決社會公平正義問題，因此，縮小收入分配差距，實施脫貧攻堅，改善教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和人口發(fā)展等公共服務(wù)供給理應(yīng)成為共享發(fā)展的重要內(nèi)容。本文以黨的十八大以來的共享發(fā)展理念為依托，構(gòu)建7個一級指標(biāo)：經(jīng)濟(jì)共享度、教育共享度、醫(yī)療衛(wèi)生共享度、住房和養(yǎng)老共享度、就業(yè)共享度、扶貧和社會保障度、生態(tài)共享度。并在7個一級指標(biāo)下選取20個二級指標(biāo)，共同構(gòu)建共享發(fā)展體系。同時使用定基極差法和熵值法，利用2004—2015年間的省級數(shù)據(jù)評價全國30個省份的共享發(fā)展水平(表1)[注]由于西藏數(shù)據(jù)缺失較多，這里未將西藏納入評價體系。全國30個省份(不包括港、澳、臺、西藏)包括：北京、上海、天津、重慶、河北、河南、山東、山西、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、內(nèi)蒙古、寧夏、新疆。以下同。。

表1共享發(fā)展體系設(shè)定和權(quán)重

共享發(fā)展指數(shù)評價體系的評價指標(biāo)來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》，各省份人口數(shù)據(jù)來源于歷年《中國人口與勞動年鑒》，農(nóng)村自來水普及率和農(nóng)村改廁普及率數(shù)據(jù)主要來源于歷年《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》，每千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)和每千人醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)數(shù)據(jù)主要來源于歷年《中國衛(wèi)生和計劃生育統(tǒng)計年鑒》和歷年《中國統(tǒng)計年鑒》，部分年份的數(shù)據(jù)根據(jù)相應(yīng)公式計算得出，住房指標(biāo)部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于相應(yīng)年份的《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》和《中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計年鑒》，教育指標(biāo)部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于《中國教育統(tǒng)計年鑒》。部分指標(biāo)的數(shù)據(jù)參考了全國30個省份歷年的統(tǒng)計年鑒。

(二)共享發(fā)展指標(biāo)體系的測度

表1列出了共享發(fā)展7個維度的指標(biāo)體系，這些指標(biāo)體系又包含著若干評價指標(biāo)。每個評價指標(biāo)的度量單位和結(jié)構(gòu)都不相同，部分評價指標(biāo)對于總的評價體系而言是負(fù)向型的，例如城鎮(zhèn)失業(yè)率與共享發(fā)展程度負(fù)相關(guān)，因此，必須將所有指標(biāo)體系歸一化為無量綱的指標(biāo)評價體系，消除由于度量單位不同和負(fù)相關(guān)造成的問題。標(biāo)準(zhǔn)化方法采用定基極差法，定基極差法能夠消除度量單位不同造成的影響，并將所有指標(biāo)體系轉(zhuǎn)化為無量綱指標(biāo)體系。

(1)

(2)

熵值法作為客觀評價指標(biāo)體系權(quán)重的方法，克服了德爾菲法主觀評價的不足，反映了指標(biāo)體系內(nèi)部的變異程度。變異程度越大，則熵值法計算的權(quán)重越大。

(3)

式(3)中，pij為每個指標(biāo)的第i個評價指標(biāo)對指標(biāo)j的貢獻(xiàn)度，m和n分別代表共有m年和n個地區(qū)；ej為第j個指標(biāo)的熵值；wij為第j個指標(biāo)的權(quán)重；zj代表第j個指標(biāo)的最終評價得分。

圖1為全國30個省份12年共享發(fā)展指標(biāo)的變化趨勢。由圖1可知，全國大部分省份共享發(fā)展指數(shù)穩(wěn)步上升，其中北京、上海、江蘇、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的共享發(fā)展水平遙遙領(lǐng)先，而欠發(fā)達(dá)省份例如青海、內(nèi)蒙古、云南、貴州等的共享發(fā)展水平較低，貴州的共享發(fā)展水平幾乎每一年都處于末尾，2004年其共享發(fā)展指數(shù)只有0.1981，只及北京當(dāng)年共享發(fā)展水平的29.97%。全國層面的共享發(fā)展水平差異在縮小。到2015年，全國共享發(fā)展水平最低的省份為甘肅，共享發(fā)展指數(shù)為0.6730，是當(dāng)年最高水平的58.17%。

2004年、2008年、2012年、2015年各省份的共享發(fā)展指數(shù)排名如下：北京一直保持領(lǐng)先地位。遼寧、吉林和黑龍江3個東北省份的排名下降較多，其中遼寧下降了7個名次，2015年排名第17；吉林下降了6個名次，2015年排名第22；東北3省中下降名次最多的是黑龍江，從2004年的第15名下降到2015年的第29名，下降了14個名次，下降幅度僅次于青海。7個中部省份中[注]一般地，在全國區(qū)域的劃分中，中部地區(qū)包括山西、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖南和湖北9個省份，但黑龍江和吉林又屬于傳統(tǒng)意義上的東北3省，所以本文中的7個中部省份不包括黑龍江和吉林。，山西的排名有較大幅度下降，河南和湖南的排名有較大幅度上升。西部省份中，青海的下降幅度最大，由2004年的第8名下降到2015年的第28名。云南和甘肅的排名有小幅度下降。重慶和四川表現(xiàn)搶眼，重慶從第29名躍升到第10名，四川從第26名大幅提升到第15名，之前表現(xiàn)最差的貴州排名也有小幅度上升。對于東部地區(qū)而言，河北的排名下降幅度較大，下降了8個名次，而廣西和海南的排名有較大幅度上升。其他省份，例如北京、上海、浙江、廣東的排名基本保持不變[注]由于篇幅所限，本文未詳細(xì)列出各省份4年的共享發(fā)展指數(shù)和排名，若有需要請向作者索取。。

圖2是分地區(qū)之后東、中、西部地區(qū)共享發(fā)展水平的變化趨勢圖?？梢钥闯觯瑬|部發(fā)達(dá)地區(qū)的平均共享發(fā)展水平在全國遙遙領(lǐng)先，中部次之，西部最差。其中2006—2007年全國共享發(fā)展水平普遍增速較快。2010年以后，隨著西部大開發(fā)的推進(jìn)，西部地區(qū)的共享發(fā)展增速領(lǐng)跑全國，西部地區(qū)與東、中部地區(qū)的差距逐漸縮小。

四、實證分析

(一)計量模型和變量設(shè)定

為了驗證以上假說，建立如下計量模型：

(4)

(5)

在模型(4)中，i和t分別表示第i個地區(qū)和第t年。Sit代表第i個地區(qū)第t年的共享發(fā)展指數(shù)，是本文的被解釋變量，代表一個地區(qū)的共享發(fā)展水平。Tit是本文的核心解釋變量，為第i個地區(qū)第t年的轉(zhuǎn)移支付水平，具體為每個地區(qū)的人均轉(zhuǎn)移支付量。由于假設(shè)轉(zhuǎn)移支付對共享發(fā)展指數(shù)存在非線性關(guān)系，所以在基礎(chǔ)模型中加入轉(zhuǎn)移支付的平方項以反應(yīng)非線性關(guān)系。εit是服從正態(tài)分布的隨機(jī)誤差項。

考慮到轉(zhuǎn)移支付具有很大差異性，并且轉(zhuǎn)移支付又能夠扭曲地方政府的支出偏好，所以模型(5)在模型(4)的基礎(chǔ)上加入了轉(zhuǎn)移支付和政府支出偏好的交乘項(Tit×pref)，考察在財政分權(quán)背景下轉(zhuǎn)移支付是否扭曲了地方政府財政支出偏好以及對共享發(fā)展的影響。參考陳思霞等(2014)的做法，政府支出偏好(pref)采用財政一般預(yù)算決算中民生性支出與政府一般預(yù)算決算支出的比表示[30]。由于自2007年起，財政支出口徑發(fā)生了明顯變化，所以選取前后較為一致的項目進(jìn)行加總。2006年及以前，政府民生性支出項目包括科技三項費用、文體廣播事業(yè)費、教育事業(yè)費、科學(xué)事業(yè)費、衛(wèi)生經(jīng)費、撫恤和社會福利救濟(jì)費、社會保障補(bǔ)助支出共7個項目。2007年及以后，政府民生性支出項目包括教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育和傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生共5個項目。

Xit代表一組控制變量，參考現(xiàn)有文獻(xiàn)，控制了可能影響共享發(fā)展水平的因素：(1)地區(qū)財政分權(quán)程度。財政分權(quán)包括收入分權(quán)和支出分權(quán)，地區(qū)財政分權(quán)程度代表該地區(qū)相對于中央級或全國財政的規(guī)模，用人均地方財政收入(支出)比全國人均財政收入(支出)或中央級人均財政收入(支出)表示。使用人均地方財政支出比中央級人均財政支出作為分權(quán)變量(fd)。(2)城鎮(zhèn)化率(urban)。一個地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平反映了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)支出水平，城市化率較高的地區(qū)對應(yīng)著更高的發(fā)展水平和公共服務(wù)供給水平。城鎮(zhèn)化率使用年末城鎮(zhèn)人口與該地區(qū)年末總?cè)丝诒戎当硎尽?3)人口撫養(yǎng)比(dep)。反映了該地區(qū)的增長潛力和現(xiàn)階段的勞動供給水平，充足的勞動和智力是發(fā)展的基石。同時人口撫養(yǎng)比代表著該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和壓力。使用非勞動年齡人口比勞動年齡人口表示。

全國30個省份的財政收入和支出數(shù)據(jù)以及全國和中央級的財政收入和支出數(shù)據(jù)來源于歷年《中國財政年鑒》，中央對30個省份歷年的財政補(bǔ)助數(shù)據(jù)來源于歷年《中國財政年鑒》各省份的一般預(yù)算決算收入支出表，2009年之前各省份獲得的稅收返還數(shù)據(jù)來源于歷年《地方財政統(tǒng)計資料》，2009年之后的數(shù)據(jù)來源于財政部網(wǎng)站公布的對應(yīng)年份的分地區(qū)稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算決算表，由于2010—2013年財政部網(wǎng)站未公布分地區(qū)稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算決算表，這部分?jǐn)?shù)據(jù)根據(jù)該年的轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)和相應(yīng)年份的轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)以及稅收返還數(shù)據(jù)推算得到，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)根據(jù)《地方財政統(tǒng)計資料》中的“財政體制管理資料”進(jìn)行分類統(tǒng)計，并結(jié)合2004年、2008年和2009年準(zhǔn)確的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整后得到，2004年、2008年和2009年的一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)和專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)來源于《地方財政統(tǒng)計資料》。歷年城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》中城鎮(zhèn)人口和總?cè)丝跀?shù)據(jù)推算得出，人口撫養(yǎng)比數(shù)據(jù)來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》，部分年份的數(shù)據(jù)根據(jù)公布的抽樣人口數(shù)據(jù)計算得到。變量的描述性統(tǒng)計見表2。

表2描述性統(tǒng)計

(二)基本回歸結(jié)果

表3是模型(4)和模型(5)的基本回歸結(jié)果。各模型均控制了個體和時間效應(yīng)。第(1)-(2)列的核心解釋變量為人均轉(zhuǎn)移支付，第(3)-(4)列的核心解釋變量為人均補(bǔ)助[注]中央補(bǔ)助收入不僅涵蓋了轉(zhuǎn)移支付的各項內(nèi)容，同時還包含體制性補(bǔ)助等一系列內(nèi)容，反映了中央對地方財力的總體補(bǔ)助水平。這里使用人均補(bǔ)助收入作為人均轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)健性對照。，與前兩列互為對照。本文重點考察的解釋變量為人均轉(zhuǎn)移支付與政府支出偏好交乘項的系數(shù)。第(2)列和第(4)列中交乘項的系數(shù)都為負(fù)，表明轉(zhuǎn)移支付的確扭曲了地方政府的支出偏好，進(jìn)而對共享發(fā)展造成負(fù)面影響。在未加入交乘項系數(shù)之前，人均轉(zhuǎn)移支付及其平方項系數(shù)均未通過顯著性檢驗，加入交乘項系數(shù)之后，兩者均通過了顯著性檢驗，這說明轉(zhuǎn)移支付對共享發(fā)展的作用很大程度上受到政府支出偏好的影響。進(jìn)一步分析，轉(zhuǎn)移支付對共享發(fā)展的作用可以用式(6)表示：

?S/?T=β1+2β2T+β4pref

(6)

從式(6)和表3的回歸結(jié)果發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付對共享發(fā)展的邊際作用隨著轉(zhuǎn)移支付水平的提高呈現(xiàn)減弱趨勢。政府支出偏好對共享發(fā)展的邊際作用同樣受到轉(zhuǎn)移支付的影響。轉(zhuǎn)移支付的均值為0.243，則政府民生性支出偏好提高1%，對共享發(fā)展水平的促進(jìn)作用為(0.830-1.357×0.243)%=0.504%，這與第(1)列中政府支出偏好的系數(shù)相一致。

表3基本回歸結(jié)果

注：括號內(nèi)數(shù)值為t值，*、**、***分別代表在10%、5%、1%的置信水平下顯著

分權(quán)變量的估計結(jié)果全部為正并且通過了顯著性檢驗，說明提高地方分權(quán)程度，能夠促進(jìn)地方共享發(fā)展水平。人口撫養(yǎng)比系數(shù)均未通過顯著性檢驗，但符號保持一致性，其對共享發(fā)展的作用不明確。城鎮(zhèn)化率與共享發(fā)展之間負(fù)相關(guān)，可能的解釋是：在現(xiàn)階段，公共服務(wù)的供給水平滯后于人口的城鎮(zhèn)化，在提高人口城鎮(zhèn)化率的同時，很有可能導(dǎo)致城鎮(zhèn)平均公共服務(wù)水平的下降，在估計結(jié)果中表現(xiàn)為兩者負(fù)相關(guān)。

(三)轉(zhuǎn)移支付的門檻效應(yīng)

采用Hansen(1999)的方法進(jìn)行面板門檻回歸分析，使用人均轉(zhuǎn)移支付水平作為門檻變量，考察政府偏好作用下轉(zhuǎn)移支付對共享發(fā)展水平的影響效應(yīng)。式(7)為門檻回歸模型：

Sit=α0+β1TitI(qit<γ1)+β2TitI(γ2γ3)+……+β3TitI(qit<γn)+β4Xit+εit

(7)

式(7)中，Sit代表第i個地區(qū)第t年的共享發(fā)展指數(shù)，Tit為第i個地區(qū)第t年的轉(zhuǎn)移支付水平，I為指示性函數(shù)，qit為門檻變量，γ為門檻值，εit表示隨機(jī)誤差項，服從均值為零的正態(tài)分布。

表4門檻估計值和效應(yīng)檢驗

表4是采用自舉抽樣得到的門檻效應(yīng)檢驗結(jié)果，抽樣次數(shù)為300次。不難發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付對共享發(fā)展存在顯著的雙重門檻效應(yīng)。表4的三重門檻檢驗中第三個門檻值檢驗并未通過。因此，選擇雙重門檻進(jìn)行回歸分析。

表5是基于門檻估計值進(jìn)行的參數(shù)估計，分別列出了線性個體固定效應(yīng)模型和雙重門檻模型的回歸結(jié)果。從線性個體固定效應(yīng)模型(1)來看，政府間轉(zhuǎn)移支付與共享發(fā)展指數(shù)正相關(guān)，但不顯著，說明轉(zhuǎn)移支付與共享發(fā)展之間可能存在著非線性關(guān)系。從模型(2)的門檻回歸結(jié)果來看，當(dāng)政府間轉(zhuǎn)移支付的門檻值低于0.4336時，增加對地方政府的轉(zhuǎn)移支付能夠顯著促進(jìn)地方共享發(fā)展水平的提高；當(dāng)政府間轉(zhuǎn)移支付處于兩個門檻值0.4336和0.7972區(qū)間時，轉(zhuǎn)移支付對共享發(fā)展的影響呈現(xiàn)弱化趨勢；當(dāng)轉(zhuǎn)移支付變量跨過第二個門檻值0.7972時，轉(zhuǎn)移支付對共享發(fā)展的促進(jìn)作用進(jìn)一步弱化，這印證了表3的回歸結(jié)果。說明隨著轉(zhuǎn)移支付的增加，其對共享發(fā)展水平的促進(jìn)作用呈現(xiàn)弱化趨勢。這說明對于地方政府而言，過多的轉(zhuǎn)移支付反而導(dǎo)致效率損失。

表5固定效應(yīng)回歸和門檻回歸比較

注：括號內(nèi)數(shù)值為t值，*、**、***分別代表在10%、5%、1%的置信水平下顯著

(四)分地區(qū)回歸結(jié)果

為了進(jìn)一步考察不同地區(qū)的政府偏好和轉(zhuǎn)移支付對共享發(fā)展的影響，表6報告了將全國30個省份分為東、中、西部地區(qū)之后進(jìn)行回歸的結(jié)果。第(1)-(3)列分別是東、中、西部地區(qū)的OLS回歸結(jié)果，都控制了時間和地區(qū)固定效應(yīng)。回歸結(jié)果表明，除東部地區(qū)外，中部和西部地區(qū)的交乘項系數(shù)都通過了顯著性檢驗，這說明在中部和西部地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付的確扭曲了政府支出偏好，而東部地區(qū)這種“扭曲效應(yīng)”可能并不存在。一是因為東部地區(qū)接受的轉(zhuǎn)移支付較少，即使存在扭曲效應(yīng)，其對政府支出偏好的扭曲作用也相當(dāng)有限；二是東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平較高，對轉(zhuǎn)移支付的依賴程度較低，政府有財力提供更好的公共服務(wù)。進(jìn)一步分析政府支出偏好對共享發(fā)展的促進(jìn)作用發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)政府支出偏好提高1%，能夠促進(jìn)共享發(fā)展水平提高(1.140-3.006×0.243)%=0.73%；對于西部地區(qū)而言，政府支出偏好每提高1%，共享發(fā)展水平提高(0.729-1.231×0.243)%=0.43%，由于東部地區(qū)的交乘項系數(shù)未通過顯著性檢驗，不具有統(tǒng)計意義，所以政府偏好對共享發(fā)展的促進(jìn)作用應(yīng)為政府支出偏好系數(shù)，即東部地區(qū)政府支出偏好提高1個百分點，對共享發(fā)展的促進(jìn)作用提高0.858個百分點。這說明在東、中、西部地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付對政府偏好的扭曲作用不同，即地方政府接受轉(zhuǎn)移支付的量越多，轉(zhuǎn)移支付對政府偏好的扭曲作用越強(qiáng)?？刂谱兞颗c表3 的基本回歸結(jié)果一致。

表6東中西部地區(qū)回歸結(jié)果

注：括號內(nèi)數(shù)值為t值，*、**、***分別代表在10%、5%、1%的置信水平下顯著

(五)轉(zhuǎn)移支付分類型回歸分析

不同類型的轉(zhuǎn)移支付對共享發(fā)展的影響可能存在著差異性。參考已有文獻(xiàn)(李永友等，2017[3]；范子英，2011[23])的分類方法，將財政轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。表7是分類型之后的轉(zhuǎn)移支付回歸結(jié)果。第(4)列中專項轉(zhuǎn)移支付和政府民生性支出偏好的交乘項系數(shù)為負(fù)且顯著，印證了假說3。第(2)列中的交乘項系數(shù)不顯著，說明一般性轉(zhuǎn)移支付對政府支出偏好的扭曲效應(yīng)可能不存在，這也印證了假說3。伴隨著特定項目進(jìn)行的專項轉(zhuǎn)移支付惡化了地方政府的支出偏好，地方政府在獲得來自中央政府的專項轉(zhuǎn)移支付之后并未相應(yīng)地提高自身的公共服務(wù)支出水平，反而削減了對公共服務(wù)的投入水平，這說明專項轉(zhuǎn)移支付提高地方公共服務(wù)水平的激勵失效。一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)了地方政府的財力短缺，對于這部分轉(zhuǎn)移支付，地方政府具有自主支配權(quán)，在政府支出偏好一定的情況下，地方財力的增加使地方政府能夠?qū)⑾鄳?yīng)比例的資金投入到公共服務(wù)中，從而提高公共服務(wù)水平，這表現(xiàn)為一般性轉(zhuǎn)移支付并未對政府支出偏好產(chǎn)生扭曲效應(yīng)。表7中的其他解釋變量與表3保持一致性，表明檢驗結(jié)果具有穩(wěn)健性。

表7轉(zhuǎn)移支付分項目回歸

注：括號內(nèi)數(shù)值為t值，*、**、***分別代表在10%、5%、1%的置信水平下顯著

五、結(jié)論和建議

黨的十八大以來，以經(jīng)濟(jì)增長為核心的發(fā)展指標(biāo)已經(jīng)不適應(yīng)新時代以人為本的發(fā)展理念。本文梳理了黨的十八大以來共享發(fā)展理念的闡述，構(gòu)建共享發(fā)展體系，測度了全國30個省份連續(xù)12年的共享發(fā)展指數(shù)，分析并檢驗了財政轉(zhuǎn)移支付影響共享發(fā)展的一種可能機(jī)制，即財政轉(zhuǎn)移支付通過扭曲政府支出偏好減弱其對共享發(fā)展的促進(jìn)作用。實證分析發(fā)現(xiàn)：

第一，轉(zhuǎn)移支付對共享發(fā)展具有促進(jìn)作用，由于其扭曲了地方政府的支出偏好，因而隨著轉(zhuǎn)移支付的增加，這種促進(jìn)作用逐漸減弱。

第二，財政壓力較大的西部和中部地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付惡化了政府支出偏好，但東部地區(qū)，較少的轉(zhuǎn)移支付水平有可能改善政府支出偏好。

第三，專項轉(zhuǎn)移支付扭曲了政府支出偏好，一般性轉(zhuǎn)移支付對政府支出偏好的扭曲效應(yīng)不明顯。

根據(jù)分析，提出政策建議：

第一，在財政分權(quán)背景下，不對等的權(quán)責(zé)關(guān)系使得地方政府面臨著較大的財政壓力。在以GDP為主要內(nèi)容的考核體系下，轉(zhuǎn)移支付必將被用于生產(chǎn)性支出以創(chuàng)造稅源，緩解地方財政壓力，進(jìn)一步扭曲了地方政府的支出偏好，從而對地方提高共享發(fā)展水平不利。必須改革以GDP為主要內(nèi)容的考核體系，將保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義、公共服務(wù)享受程度等體現(xiàn)共享發(fā)展的內(nèi)容納入到對地方政府和官員的考核體系中，將以人民為中心作為考核地方政府的首要標(biāo)準(zhǔn)。

第二，進(jìn)一步規(guī)范中央政府和地方政府之間的財政關(guān)系。由于中央轉(zhuǎn)移支付和地方政府發(fā)展目標(biāo)激勵不相容，導(dǎo)致地方政府偏離了轉(zhuǎn)移支付的支出目標(biāo)，而這種偏離程度與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平負(fù)相關(guān)。因此，應(yīng)該進(jìn)一步建立激勵相容的財政轉(zhuǎn)移支付制度，將激勵地方政府形成自有財力和提高地區(qū)共享發(fā)展水平作為轉(zhuǎn)移支付的激勵目標(biāo)。

第三，合理使用轉(zhuǎn)移支付這一財政激勵工具。我國政府間轉(zhuǎn)移支付的長期狀況是重視區(qū)域間的公平，忽視了轉(zhuǎn)移支付的效率問題，導(dǎo)致我國轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行效率長期低下。在分配政府間轉(zhuǎn)移支付時，同樣要以人為本，不能以犧牲轉(zhuǎn)移支付的效率來達(dá)到公平的目的，應(yīng)該將地區(qū)常住人口和地方政府的支出偏好納入到分配轉(zhuǎn)移支付公式中，激勵地方政府更多的民生性支出，從而提高地方共享發(fā)展水平。