公務(wù)員管理體制下*公安院校合同聘用制芻議
——以四川警察學(xué)院為例

□羅升鴻

中國干部人事制度經(jīng)歷了一個不斷補充、逐步完善的過程。2005年《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）頒布之后，全國各省、自治區(qū)和直轄市相繼在行政機關(guān)完善了關(guān)于干部管理、使用的公務(wù)員制度。2014年，《事業(yè)單位人事管理條例》頒布，機關(guān)和事業(yè)單位人事管理分別適用不同的法律法規(guī)。行政機關(guān)的工作人員大部分是公務(wù)員編制，而醫(yī)院、高校以及一些群團組織屬于事業(yè)單位，其工作人員要么是參公事業(yè)編制，要么是事業(yè)編制。

同樣，具有高校屬性的政法公安院校（一般簡稱警校）也是事業(yè)單位性質(zhì)，其教職工基本以事業(yè)編制為主。然而在公安行政管理改革的歷史進程中，為對接公安部、人社部招錄培養(yǎng)體制改革需要或出于其他現(xiàn)實原因，部分公安院校改成了公務(wù)員管理體制。全國37所公安院校呈現(xiàn)出公務(wù)員管理體制、參公管理事業(yè)單位管理體制以及事業(yè)單位管理體制等幾種類型。以四川警察學(xué)院、浙江警察學(xué)院、江蘇警察學(xué)院、云南警官學(xué)院等為代表，共計7所公安院校教師身份均是公務(wù)員管理體制下的公務(wù)員編制。

一、警察學(xué)院公務(wù)員管理體制的利與弊

四川警察學(xué)院選擇公務(wù)員管理體制，是歷史原因和現(xiàn)實原因交織推動的結(jié)果。四川警察學(xué)院在歷史沿革中一直作為四川省公安廳的必要組成部分，接受四川省公安廳的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人事管理。它從曾經(jīng)的公安學(xué)校（負責(zé)在職民警培訓(xùn)），發(fā)展到四川省人民警察學(xué)校（中專），再到四川警官高等?？茖W(xué)院（大專），最終升格為四川警察學(xué)院（大學(xué)本科）。在這一發(fā)展進程中，隨著公務(wù)員管理體制、事業(yè)單位管理規(guī)定不斷明晰、完善，每種體制對學(xué)院的發(fā)展利弊也越來越明顯。四川警察學(xué)院在發(fā)展歷程中也經(jīng)歷了從公安機關(guān)到參公事業(yè)單位，最終轉(zhuǎn)成公務(wù)員管理體制下的公安院校。

（一）公務(wù)員管理體制為學(xué)院發(fā)展提供了穩(wěn)定經(jīng)費來源

學(xué)院要發(fā)展，需要人才，但人才的生存、發(fā)展和提升需要物質(zhì)基礎(chǔ)作保障。和大多數(shù)地方高校的發(fā)展路徑一樣，四川警察學(xué)院也曾走過一段擴招學(xué)生的路子。但實踐證明，這條道路有一定的弊端：擴招學(xué)生意味著增設(shè)專業(yè)，但師資隊伍建設(shè)和教育水平提升往往滯后，專業(yè)建設(shè)和學(xué)科建設(shè)就更加滯后，最終的結(jié)果是新開設(shè)專業(yè)培養(yǎng)的學(xué)生到社會上求職缺乏競爭力，導(dǎo)致學(xué)院畢業(yè)生就業(yè)率整體不高，這給學(xué)院的發(fā)展帶來一定的影響。同時這也產(chǎn)生了惡性循環(huán)，影響了新開設(shè)專業(yè)的招生效果、學(xué)院自身的學(xué)科專業(yè)建設(shè)水平和學(xué)院教學(xué)水平的提高，不利于學(xué)院辦學(xué)綜合實力的提升。

因此，服從國家改革安排、回歸公安教育、服務(wù)公安行業(yè)發(fā)展是必然的選擇。在全國公安院校招錄培養(yǎng)體制改革的大背景下，從2014年開始，四川警察學(xué)院堅持樹立“鑄造忠誠警魂、培育時代新警、服務(wù)公安工作”的辦學(xué)宗旨，開始停止法學(xué)以外所有非公安專業(yè)招生，全力打造具有鮮明區(qū)域特色的國內(nèi)高水平公安本科院校。與“瘦身”直接相關(guān)的是四川警察學(xué)院學(xué)生規(guī)模相比擴招階段減少了近50%，而財政撥款也有可能大幅度減少；同時，在當時的政策背景下，行政機關(guān)人員和事業(yè)單位人員在退休后的待遇方面存在較大的差別。經(jīng)學(xué)院黨委集體決策和全校教職工公投，征得四川省公安廳和四川省人社廳同意，四川警察學(xué)院選擇了公務(wù)員管理體制，2015年年底學(xué)院教師完成了由事業(yè)編制向公務(wù)員編制的轉(zhuǎn)變，2016年學(xué)院招考了第一批具有公務(wù)員（人民警察）身份的教師，招考方式完全按照公務(wù)員（人民警察）招考規(guī)定進行。

公務(wù)員管理體制下四川警察學(xué)院根據(jù)省直機關(guān)財政撥款獲得了較為穩(wěn)定的經(jīng)費來源，確確實實為學(xué)院發(fā)展提供了基本的經(jīng)費保證，保障了學(xué)院廣大教職工的工資收入、福利待遇以及學(xué)院日常運轉(zhuǎn)。這兩方面的現(xiàn)實需求解決以后，才能有更多的財力支撐學(xué)院硬件設(shè)施改造、軟件設(shè)施建設(shè)，才能為廣大教職工的學(xué)習(xí)進修、培訓(xùn)提升提供經(jīng)費保障，才能為學(xué)院辦學(xué)綜合實力提升、打造國內(nèi)一流學(xué)科和國內(nèi)高水平公安本科院校提供支撐。

（二）公務(wù)員管理體制也給學(xué)院進一步發(fā)展造成了制度瓶頸

不可否認，公務(wù)員管理體制也給四川警察學(xué)院發(fā)展帶來了一定的制度瓶頸、一些問題和矛盾相繼產(chǎn)生。隨著時間的推移，這些問題和矛盾將制約著學(xué)院更進一步的提升和發(fā)展。

按照“逢進必考”的公務(wù)員招錄原則，四川警察學(xué)院在公務(wù)員管理體制下招錄教師也必然以公務(wù)員（人民警察）招錄方式，但這樣操作存在三大問題。一是公務(wù)員（人民警察）招錄全省統(tǒng)一考試內(nèi)容，不符合大學(xué)教師的考察要求，與大學(xué)教師的綜合素質(zhì)能力測試相差甚遠。二是人民警察招錄必然進行體能測試，近3年參考人員淘汰率均超過40%，部分崗位難以完成預(yù)訂招錄計劃。以2018年4月四川警察學(xué)院公務(wù)員（人民警察）招錄體能測試數(shù)據(jù)為例。當年進入面試人員參加體能測試的淘汰率高達43%，也就意味著接近一半的人即使進入面試也要因體能測試不合格而被淘汰。三是公務(wù)員工資、目標績效考核以行政職務(wù)、行政級別和參加工作時間為基礎(chǔ)，這并不符合高校管理需求和教師發(fā)展規(guī)律，可能影響教師開展教學(xué)、科研的積極性，對于教職工改進教學(xué)方法、投身科學(xué)研究甚至完成基本教學(xué)任務(wù)產(chǎn)生不利影響。

從實際情況看，公務(wù)員招錄方式在學(xué)院人員招考方面的效果不盡理想。學(xué)院2015年招考32人，最終僅錄取15人；2016年招考30人，錄取23人；2017年招考30人，僅錄取19人。近兩年實際錄取人數(shù)也只有計劃招錄人數(shù)的2/3左右。然而，學(xué)院各部門尤其是教學(xué)系部，由于近幾年教師退休人數(shù)達到一個高潮，難以充分補充新鮮血液，更談不上人才儲備，既不利于教學(xué)工作開展，又不利于學(xué)科建設(shè)和專業(yè)發(fā)展。

此外，對于引進博士及以上高層次人才來說，公務(wù)員招錄方式也不太適合。以學(xué)院2018年下半年首次面向博士人才開展公務(wù)員招考的數(shù)據(jù)為例：學(xué)院擬用30個公務(wù)員編制招考博士，并將年齡放寬到40周歲，但實際上全國僅有70人報名，65人通過資格審查，56人繳費，實際參加筆試考試人數(shù)不超出56人（由于未能進入公務(wù)員筆試現(xiàn)場，難以統(tǒng)計）。除了學(xué)院區(qū)位優(yōu)勢不佳及首次面向博士招考宣傳力度不夠、知曉面不廣等因素外，公務(wù)員身份對博士人才也并非其最佳選擇。由于公務(wù)員招錄制度不是考核人才尤其是高級人才的最佳方式，合同聘用制成為新的嘗試。

二、合同聘用制在四川警察學(xué)院的實踐及成效

合同聘用制是指以合同形式確定用人單位與被聘用人員聘用關(guān)系及權(quán)利、義務(wù)的一種用人制度，即被聘用人員在本單位的身份、崗位和職責(zé)通過與用人單位簽訂聘用合同確定。合同聘用制是對傳統(tǒng)的用人方式進行補充，主要目的是通過公共部門人力資源的優(yōu)化和組織形式的完善，來提高行政效率、降低行政成本，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供多樣化、高品質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品。在公務(wù)員管理體制下，四川警察學(xué)院從2017年起采用合同聘用制，在沒有編制的前提下招聘、引進所需的高層次人才。

（一）合同聘用制在四川警察學(xué)院的運用

在保留公務(wù)員招考方式的前提下，從2017年起，四川警察學(xué)院嘗試推行合同聘用制（內(nèi)部稱為人事代理），以考試或考核的辦法確定初步人選，隨后通過心理測試、面試、體檢、政審考察等程序全方位考察、選拔人才。這種方式與公務(wù)員招考流程比較相似，但選人用人的自主權(quán)卻從四川省公務(wù)員局轉(zhuǎn)移到學(xué)院，增加了用人的自主性，減少了審批流程，提高了本單位選人用人的針對性和工作效率。

合同聘用制在四川警察學(xué)院的運用和實踐逐步走向成熟。2017年四川警察學(xué)院以合同聘用制方式聘用了3名工作人員，合同約定服務(wù)期限2年，其中1名為在讀博士；2018年四川警察學(xué)院以合同聘用制方式聘用了12名具有碩士研究生學(xué)歷、學(xué)位的人才，將他們充實到學(xué)院緊缺師資隊伍當中，尤其是實驗室職員隊伍，符合了教育部大學(xué)本科教學(xué)審核評估的需要。

在博士及以上高層次人才引進方面，合同聘用方式成果顯著。截至2018年年底，學(xué)院人事部門共計收到300余份博士簡歷，在已聯(lián)系、登記的200余名博士當中，已有近60余名博士與學(xué)院簽訂人才引進協(xié)議，28名博士報到入職，2018年成為四川警察學(xué)院的“博士年”和“人才豐收年”；進入2019年，與學(xué)院簽訂協(xié)議的博士及入職人數(shù)仍在持續(xù)增加。

（二）合同聘用制成效初顯

一方面，四川警察學(xué)院合同聘用制的引入解決了現(xiàn)有公務(wù)員管理體制對高層次人才引進的瓶頸，對于緩解學(xué)院在高層次人才方面的緊缺急需狀態(tài)發(fā)揮了重要作用。尤其是在2018年上半年四川警察學(xué)院被有條件地增列為碩士學(xué)位授予點單位的大背景下，學(xué)院對博士及以上高層次人才的需求就更加迫切，合同聘用制毫無疑問為四川警察學(xué)院引進高層次人才、充實師資隊伍、提升學(xué)院科研水平和辦學(xué)實力奠定了基礎(chǔ)。

另一方面，四川警察學(xué)院引入合同聘用制也是學(xué)院干部人事制度的補充和完善。首先，在當今人力資源管理工作不斷改進、創(chuàng)新的大潮流下，合同聘用制以合同聘用為基礎(chǔ)，有效減少了人員招聘的工作量，降低了行政成本，提高了工作效率；其次，合同聘用制也改進了傳統(tǒng)的選用模式，對于高校部分掌握人才選用自主權(quán)、提高人才選拔的針對性意義巨大；再次，合同聘用制下聘用的非編制人員為學(xué)院干部教師隊伍輸入了新鮮血液，對于消除行政官僚習(xí)氣、改進機關(guān)工作作風(fēng)也較為有利；最后，以合同聘用方式引進的人才具有一定的自由性和流動性，在保障勞動者和用人單位雙方的合法權(quán)利和義務(wù)履行的前提下，可以促進人才正常流動。

三、合同聘用制引發(fā)的問題

合同聘用制的優(yōu)勢非常明顯，但正如一枚硬幣都有它的兩面，合同聘用制的缺陷也在隨之呈現(xiàn)，并在人才和學(xué)校雙方產(chǎn)生了一些問題或疑惑。概括而言，主要涉及合同聘用制實施過程中選人用人的公平問題，合同聘用制的經(jīng)費保障問題，被聘用人員的發(fā)展前景問題。

（一）合同聘用制下選人用人的公平問題

與其他所有的選人用人方式一樣，合同聘用制也存在著選人用人是否公平的問題。四川警察學(xué)院在人才招聘過程中，采取筆試或簡歷篩選的方式初步選拔人才，就必須保證筆試試題不泄露、閱卷人要公正，在簡歷篩選過程中工作人員也要做到公道正派。此理也同樣適用于面試、體檢和政審考察等環(huán)節(jié)。而若是采取考核辦法初步選拔人才，考核的實施細則是否完善、監(jiān)督機制是否健全、評價體系是否科學(xué)都會影響到合同聘用制實踐進程中程序和實質(zhì)的公平公正。

（二）合同聘用制下聘用人員經(jīng)費保障問題

就目前來看，合同聘用制下招聘工作經(jīng)費、被聘用人員的工資福利待遇等都是以高校自給自足為主。四川警察學(xué)院關(guān)于被聘用人員的經(jīng)費即來自于學(xué)院年度工作經(jīng)費和瀘州市地方政府的人才工作經(jīng)費支持。這部分人員的錄用、去留必須要有記錄可查，相關(guān)費用的發(fā)放也必須合法、合規(guī)，才能經(jīng)得起審計部門的審查，這項制度的生命力才能長久。

同時，學(xué)院以比較可觀的經(jīng)費引進高層次人才，但經(jīng)費來源并非上級財政撥款，而是學(xué)院所在地地方政府的人才引進經(jīng)費，具有很強的政策性，難以做到持久穩(wěn)定、長期保障。當已聘用人員在學(xué)院就業(yè)、在本地扎根以后，學(xué)院面對這一群體持續(xù)的生存和工作需求，要保障相關(guān)年度費用來源存在一定風(fēng)險。

（三）被聘用人員的發(fā)展前景問題

合同聘用制是以合同為基礎(chǔ)，以聘用的方式招聘人才，為我所用。但聘任合同往往約定了聘期，聘期結(jié)束，被聘用人員就得考慮是走是留的問題，用人單位綜合各方面因素考慮，也可能不再與被聘用人員續(xù)簽聘用合同，以至于被聘用人員不能像在編在職人員一樣擁有一份長期穩(wěn)定的工作。

在被聘用人員的身份方面，被聘用人員因無編制也容易產(chǎn)生“低人一等”的心理，尤其像四川警察學(xué)院這樣的政法公安院校，行業(yè)屬性非常明顯，在編在職人員由于同時具有人民警察身份，在校上班期間必須穿著警服，這更讓有編和無編的區(qū)別十分明顯，無形中增加了被聘用人員的失落感。

在合同聘用人員和在編在職人員的關(guān)系上，也存在理論上應(yīng)該同工同酬和事實上編內(nèi)編外存在差異的矛盾。在合同聘用人員看來，同為學(xué)院教師，大家從事一樣的工作，付出一樣的勞動，被聘用人員卻不能享有人民警察的福利待遇和身份地位。而在編人員看來，獲取編制并非輕而易舉，除了學(xué)歷、專業(yè)、性別等基本條件外，獲得編制也意味著曾經(jīng)付出的努力和艱辛，要做到完全的同工同酬，既不現(xiàn)實，又不明智。

四、關(guān)于完善合同聘用制的建議

（一）推動合同聘用制與公務(wù)員招錄制度相輔相成

目前四川警察學(xué)院合同聘用制與公務(wù)員招考制度同時存在，二者之間可以相互補充，相輔相成，為學(xué)院發(fā)展過程中補給人才這一基本要素提供充分保障。要充分明確合同聘用制在學(xué)院發(fā)展過程中及時補充人才、引進高層次人才的重要作用，同時也要充分發(fā)揮公務(wù)員編制對吸引人才、留住人才的不可替代的作用。鼓勵部分愿意長期留校工作的被聘用人員積極參加學(xué)院每年度的公務(wù)員招考，通過正常、合法途徑取得公務(wù)員編制。學(xué)院黨委也要在崗位設(shè)立、條件設(shè)置等方面向合同聘用人員傾斜，為吸引人才、留住人才打造綠色通道。

（二）嚴格規(guī)范人員聘用程序，保障公平公正公開

選人、用人的自主權(quán)并不等同于在選人、用人上的任性。為減少人為干涉合同聘用制下的人員選拔，筆者建議在人員的初步篩選環(huán)節(jié)，要細化要求和標準，降低主觀評判的可能性；在綜合考察環(huán)節(jié)，要適度設(shè)置該階段分值所占比重，引入常規(guī)的“去掉一個最高分和去掉一個最低分”辦法，避免因個人主觀好惡擇取人才；還要建立監(jiān)督、復(fù)核機制，設(shè)立公示環(huán)節(jié)，最大限度保證人員選拔的公平、公正、公開，使得每一位優(yōu)秀人才都能進入合適的崗位，為學(xué)院發(fā)展提供有力的、充分的人才支撐。

（三）完善合同聘任制考核、進出和獎懲機制

合同聘任制的基礎(chǔ)在于聘用合同，必須嚴格明確人才和學(xué)校雙方的權(quán)利和義務(wù)。建議參照在編在職人員管理辦法明確規(guī)定被聘用人員的崗位、職責(zé)，明確教學(xué)、科研任務(wù)，設(shè)置最低任務(wù)量（課時量），確定科研與教學(xué)任務(wù)量折算標準；要建立常態(tài)化、定期制的考核實施辦法，獎勤罰懶，對于沒有完成最低任務(wù)量的聘用人員，應(yīng)當有相應(yīng)的懲罰措施。而對于恪盡職守、表現(xiàn)突出、能力卓越的聘用人員，應(yīng)該及時溝通交流，了解其發(fā)展意向，及時延長聘用期限，并配套相應(yīng)的工資待遇、獎勵增長機制，以留住人才，發(fā)揮優(yōu)秀人才的作用。