日本老年人力資源開發(fā)法規(guī)政策及啟示

□熊 纓 車思涵 楊一帆

一、引言

我國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會，老年人口基數(shù)大，老齡化和高齡化均呈持續(xù)快速發(fā)展趨勢?？焖龠M(jìn)入老齡化帶來的人口結(jié)構(gòu)失衡、勞動力供給減少、贍養(yǎng)老年人口增多、中青年人口負(fù)擔(dān)加重等嚴(yán)峻問題，給我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展帶來了深刻影響，采取積極措施應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)已成為當(dāng)務(wù)之急，如何有效開發(fā)和利用老年人力資源也是一個(gè)亟須研究的課題。

隨著全球人口老齡化的不斷加劇，老年人力資源開發(fā)也成為世界各國普遍關(guān)注的問題之一，許多國家根據(jù)本國國情，倡導(dǎo)和實(shí)施積極老齡化政策，充分發(fā)揮老年人在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的積極作用。日本是世界上老齡化速度最快的國家之一，近些年在推進(jìn)老年人力資源開發(fā)方面不斷拓寬政策覆蓋面和拓展政策內(nèi)容，政策經(jīng)驗(yàn)相對豐富，可以為中國解決老齡化問題提供參考和借鑒。

二、積極老齡化視角下的老年人力資源開發(fā)

（一）人口老齡化對老年人力資源開發(fā)政策的挑戰(zhàn)

進(jìn)入21世紀(jì)，全球老年人口正在經(jīng)歷著前所未有的結(jié)構(gòu)變化。據(jù)聯(lián)合國相關(guān)研究，到2050年，全球老齡人口將增加到近20億人，60歲以上的人口將超過15歲以下的青少年人數(shù)。伴隨全球的老齡化浪潮，我國進(jìn)入老齡化社會已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的事實(shí)?；诖?，微觀層面上，如何通過各種途徑和方式來增強(qiáng)老年資本存量，進(jìn)而降低老齡化的各種風(fēng)險(xiǎn)和沖擊正逐步成為老年學(xué)和人力資本研究領(lǐng)域的主要議題。

根據(jù)人的生命周期理論，隨著人的生命延續(xù)，當(dāng)步入老年以后，體力、智力等均會趨于衰退，勞動參與的能力也隨之減退。當(dāng)社會老齡化程度不斷加深時(shí)，一方面導(dǎo)致勞動參與率降低、老年撫養(yǎng)比增加，從而影響到社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，越來越多的老年人將被迫退出勞動力市場，導(dǎo)致其積累的豐富知識、技能和經(jīng)驗(yàn)得不到充分利用，造成人力資本的浪費(fèi)，同時(shí)也不利于老年人積極參與社會建設(shè)，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。因此，隨著社會進(jìn)步，老年人應(yīng)該被視為人力資源中可貴的一部分的呼聲越來越高。在我國，老年人力資源開發(fā)問題也已經(jīng)提上重要的議事日程。

就目前中國老年人力資源再就業(yè)狀況而言，國家統(tǒng)計(jì)局第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國就業(yè)人口中60歲及以上人口占7.47%，其中城市人口占5.82%、鎮(zhèn)人口占13.29%、鄉(xiāng)村人口占80.89%?？梢姡谥袊?0歲及以上人口的勞動參與率較低，低于10%，且其中城鎮(zhèn)人口所占比重不足1/5，絕大多數(shù)為在鄉(xiāng)村從事農(nóng)務(wù)等非正式工作。就年齡段分布而言（如圖1所示），以60～64歲為主，占比為53.65%；其次為65～69歲年齡段的占比為27.65%；70～74歲年齡段的占比為12%，75歲及以上年齡段的占比為6.69%?？偟膩砜?，中國60歲及以上就業(yè)人口的年齡段分布呈現(xiàn)出年齡越高就業(yè)人口越少的總趨勢。

圖1 中國60歲及以上就業(yè)人口年齡分布圖

相較于中國，日本人口老齡化程度更高，但老年人力資源再就業(yè)狀況較好。日本國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2017年，日本65歲及以上的勞動力人口占勞動力總?cè)丝诘?1.91%。2012—2016年，日本65歲及以上勞動力人口占勞動力總?cè)丝诘谋戎刂鹉晟仙?，?012年的9.29%上升至2016年的11.78%（見圖2）。這一方面可能是由于人口年齡結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致65歲及以上人口絕對量的增加；另一方面可能是由于政策的重視和支持，越來越多65歲及以上老年人口通過終身教育、職業(yè)培訓(xùn)后再次加入勞動力隊(duì)伍。

圖2 日本65歲及以上勞動力占比

中國迅速到來的老齡化社會以及老年人力資源再就業(yè)現(xiàn)狀，增加了老年人力資源開發(fā)的必要性與緊迫性，對政府老年人力資源開發(fā)相關(guān)政策的頒布實(shí)施提出了迫切的需求和巨大的挑戰(zhàn)。

（二）用積極老齡化的政策思維推動老年人力資源開發(fā)

積極老齡化強(qiáng)調(diào)從健康、參與和保障三個(gè)維度來應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)。按照世界衛(wèi)生組織2002年所確定的《積極老齡化政策框架》，積極老齡化的核心是強(qiáng)調(diào)老年人“繼續(xù)參與社會、經(jīng)濟(jì)、文化和公共事務(wù)，而不僅僅是體育活動的能力或參加勞動隊(duì)伍”。它將老年人的生命價(jià)值與他們所擁有的社會權(quán)利相聯(lián)系，認(rèn)為老年人可以按照自己的需要、意愿和能力參與社會，在一生中充分發(fā)揮他們在物質(zhì)、社會和精神各方面的潛力。

一方面，積極老齡化的政策思維要求政府履行責(zé)任，運(yùn)用政策工具保障老年人基本生活健康水平。老年人的身心健康和健全的社會保障是積極老齡化政策框架的重要目標(biāo)，政府應(yīng)為此做出制度性安排，保障老年人的基本生活水平。

另一方面，積極老齡化的政策思維要求政府及社會轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政策觀念，將老年人群視作未來社會發(fā)展的參與者，發(fā)現(xiàn)和挖掘老年人群蘊(yùn)藏的巨大發(fā)展機(jī)會和價(jià)值潛能，開發(fā)老年人力資源，促進(jìn)老年人再就業(yè)。老年人的社會參與是積極老齡化政策框架的三大目標(biāo)之一，老年人群不再是社會的負(fù)擔(dān)，他們的需求也不局限于安度晚年。老年作為人的整個(gè)生命周期中的一個(gè)重要階段，自然年齡的界限并不會給老年人攜帶的知識、技能和經(jīng)驗(yàn)拉閘，應(yīng)將老年人及其人力資本作為未來社會發(fā)展的寶貴財(cái)富而加以重視和利用。因此，面對人口老齡化的嚴(yán)峻形勢，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，及時(shí)采取政策手段，讓老年人有機(jī)會、有能力在老年人生階段參與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，充分發(fā)揮其潛能和自主性，為經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步和老年人自身價(jià)值的實(shí)現(xiàn)助力。

三、日本老年人力資源開發(fā)法規(guī)政策梳理及分析

日本65歲以上的老年人口占其總?cè)丝诘?/5，預(yù)計(jì)到2030年將達(dá)到1/3。嚴(yán)重的老齡化是日本經(jīng)濟(jì)增長緩慢的原因之一。想要扭轉(zhuǎn)這種局面，一方面要鼓勵(lì)生育，另一方面則要從開發(fā)老年人力資源入手。老年人力資源開發(fā)不僅在一定程度上可幫助日本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，還能幫助更多老年人積極參與社會從而實(shí)現(xiàn)積極老齡化。

（一）法規(guī)政策軌跡

按照時(shí)間線梳理出日本促進(jìn)老年人力資源開發(fā)的相關(guān)法規(guī)政策（如圖3所示），可以看到，基于日本人口老齡化、少子化等基本國情，早在五六十年前，日本政府就開始關(guān)注老年人力資源開發(fā)，并隨著時(shí)間的推進(jìn)不斷豐富和調(diào)整。致力于從基本養(yǎng)老福利、就業(yè)權(quán)利、能力開發(fā)三方面全方位促進(jìn)老年人力資源開發(fā)，幫助越來越多老年人就業(yè)，積極參與和融入社會。

圖3 日本促進(jìn)老年人力資源開發(fā)相關(guān)政策時(shí)間線

表1 日本促進(jìn)老年人力資源開發(fā)的法規(guī)政策

任何政策的頒布和修訂都是有原因的。在進(jìn)一步對日本老年人力資源開發(fā)相關(guān)法規(guī)政策進(jìn)行梳理時(shí)發(fā)現(xiàn)，相關(guān)法規(guī)政策的頒布和修訂是隨著經(jīng)濟(jì)社會、人口發(fā)展和國際競爭格局的變化而進(jìn)行的，且每一次頒布或修訂都會進(jìn)一步豐富和完善已有政策法規(guī)體系。如表1（P66）所示，從出臺國民年金制度到提出《日本再興戰(zhàn)略》，每一個(gè)階段都實(shí)現(xiàn)了發(fā)展與進(jìn)步。比如經(jīng)歷第二次世界大戰(zhàn)后，日本老年人喪失了以前的權(quán)威與地位，尤其在家庭與社會環(huán)境中，被排斥的情況愈加嚴(yán)重，因此，為了解決老年人的貧窮、疾病、孤獨(dú)等問題，讓老年人可以融入快速發(fā)展的社會，日本政府開始將終身教育視為最佳的手段之一。

（二）法規(guī)政策層次

通過梳理法規(guī)政策軌跡，不難發(fā)現(xiàn)，日本促進(jìn)老年人力資源開發(fā)的法規(guī)政策可以歸類為三個(gè)層次（參見圖4）。第一層次，通過社會養(yǎng)老基礎(chǔ)制度，保障老年人的基本生活。第一層次覆蓋面最廣，其中年金制度實(shí)現(xiàn)了全民覆蓋，黃金計(jì)劃以家庭為單位進(jìn)行推廣。第二層次，通過法律保障老齡勞動者的就業(yè)權(quán)利。第三層次，推進(jìn)老齡勞動者職業(yè)能力開發(fā)，進(jìn)一步滿足老齡群體的就業(yè)需求。

圖4 政策層次框架

同時(shí)，每一層次都對應(yīng)了豐富的法規(guī)政策內(nèi)容，推動制度和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。社會養(yǎng)老基礎(chǔ)制度層次主要包含了年金制度、《老年人保健福祉推進(jìn)十年戰(zhàn)略》黃金計(jì)劃和《高齡社會基本對策》，從基礎(chǔ)層面保障日本老年人的基本生活水平。老齡就業(yè)權(quán)利保障層次包含了《老人福利法》《雇傭保險(xiǎn)法》和《老年人就業(yè)穩(wěn)定法》，給予老年人就業(yè)以法律保障。老齡勞動者職業(yè)能力開發(fā)層次主要包含了《終身教育體系》和《職業(yè)能力開發(fā)促進(jìn)法》，幫助老年人在擁有就業(yè)權(quán)利的基礎(chǔ)上，更好地實(shí)現(xiàn)就業(yè)、更好地投入及參與社會活動（參見圖5）。

圖5 政策分類

（三）法規(guī)政策內(nèi)容

1.養(yǎng)老保障制度

（1）年金制度

1942—2016年，日本年金制度通過不斷改革，整合各類年金保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)全民覆蓋（如表2所示）。作為日本養(yǎng)老社會保障的基礎(chǔ)與主要制度，年金制度的改革反映了日本政府在養(yǎng)老保障上的政策導(dǎo)向，也反映了不同時(shí)期日本社會應(yīng)對老齡化的態(tài)度和方式。

如圖6所示，日本的勞動者在65歲之后可以領(lǐng)取的老齡年金主要分為4部分：國民年金提供的老齡基礎(chǔ)年金，厚生年金提供的老齡厚生年金、年金基金，以及除此之外的私人年金。享受年金保險(xiǎn)的人群分為3類，第一類（第1號被保險(xiǎn)者）是自營業(yè)者與大學(xué)生，從20歲開始至60歲每月繳納16,490日元的保險(xiǎn)費(fèi)用，退休后從65歲開始享受滿額每月65,000日元的基礎(chǔ)年金；第二類（第2號被保險(xiǎn)者）是公司職員與公務(wù)員，從就職至退休期間每月需繳納個(gè)人工資的18.182%作為保險(xiǎn)費(fèi)用，由公司負(fù)擔(dān)其中的50%，退休后從65歲開始享受平均每月154,000日元的基礎(chǔ)年金與厚生年金；第三類（第3號被保險(xiǎn)者）是專職家庭主婦（主夫）等，從20歲開始至60歲由第二類被保險(xiǎn)人（通常是家庭成員）負(fù)擔(dān)全部保險(xiǎn)費(fèi)用，65歲開始享受滿額每月65,000日元的基礎(chǔ)年金。

表2 日本年金制度歷史主要改革

（2）黃金計(jì)劃：《老年人保健福祉推進(jìn)十年戰(zhàn)略》

隨著日本人口老齡化程度的不斷加深，出生率一降再降，臥床不起需要照顧的老年人劇增，勞動力的不足使更多婦女走向社會，家庭照料、看護(hù)功能弱化。20世紀(jì)80年代后期，日本政府出臺黃金計(jì)劃，目的在于從社會福利部門出發(fā)解決老年人問題，建立一種使老年人無論何時(shí)何地都能方便地享受社會服務(wù)的體系。

20世紀(jì)90年代后起老齡化程度繼續(xù)加深，老年人看護(hù)照料問題日益突出和緊迫。日本政府在1994年出臺了新黃金計(jì)劃，目的在于為老年人提供就近的、多樣的、貼切的高質(zhì)量服務(wù)，使老年人即使發(fā)生了身心障礙，也能利用醫(yī)療保健福利服務(wù)來維持自立的、有尊嚴(yán)的生活（新舊黃金計(jì)劃比較參見表3，P68）。

表3 黃金計(jì)劃、新黃金計(jì)劃內(nèi)容對比

圖6 日本年金構(gòu)成示意

（3）《高齡社會對策基本法》

日本政府在1995年頒布了《高齡社會對策基本法》，是日本政府為應(yīng)對日趨嚴(yán)重的人口高齡化現(xiàn)象而制定的重要國家大法，也是日本國家法律中統(tǒng)括老齡社會事務(wù)管理最具權(quán)威性的法律。

《高齡社會對策基本法》指出，為了構(gòu)筑使每一位國民都能真正享受幸福的高齡社會，使雇傭、年金、醫(yī)療、福祉、教育、社會參與、生活環(huán)境等相關(guān)的社會體系能夠與高齡社會相適應(yīng)，以國家和地方公共團(tuán)體為根基，使企業(yè)、地域社會、家庭和個(gè)人相互配合，同時(shí)積極發(fā)揮各自的作用非常有必要。該法對與此相關(guān)的各個(gè)方面進(jìn)行了全面的規(guī)定（如表4所示）。同時(shí)，為了使政策實(shí)施的目標(biāo)真正落到實(shí)處，日本政府制定了《高齡社會對策大綱數(shù)值目標(biāo)》，并根據(jù)社會現(xiàn)狀對每一個(gè)項(xiàng)目都提出了中期、遠(yuǎn)期奮斗目標(biāo)值。

表4 《高齡社會對策基本法》主要內(nèi)容

2.老年就業(yè)權(quán)利保障

（1）《老人福利法》

1963年日本政府推出了倡導(dǎo)保障老年人整體生活禮儀的《老人福利法》，這是日本政府在老齡化社會到來之前頒布的一部老人福利大法，被日本各界稱為“老人憲章”。其立法目的在于闡明有關(guān)老年人福利的原理，以及為保持老年人身心健康和生活安定而制定必要措施，以謀求老年人的福利。該法首先將政策對象擴(kuò)展到健全老人，明確老年俱樂部成為財(cái)政援助的對象，促進(jìn)了日本20世紀(jì)60年代后半期廣泛設(shè)立的老年大學(xué)；其次規(guī)定了老年人的工作教育權(quán)，即按照老年人的希望與能力，為其提供從事工作以及參與社會活動的機(jī)會，法定退休年齡也由第二次世界大戰(zhàn)后的50～55歲延長至60歲。

（2）《雇傭保險(xiǎn)法》

20世紀(jì)70年代后期，日本開始實(shí)施新的雇傭保險(xiǎn)制度，該制度一方面仍然強(qiáng)調(diào)善后，即保證失業(yè)者的基本生活，另一方面采取了增加就業(yè)機(jī)會的新方法，充分體現(xiàn)了政府的政策取向，即抑制雇主的解雇行為、增加就業(yè)機(jī)會、提高員工福利，使人力資源得到最大限度的發(fā)揮。其中，為推進(jìn)繼續(xù)雇用至65歲而發(fā)揮重要作用的是雇傭保險(xiǎn)法規(guī)定的雇傭幫扶施策，主要內(nèi)容如表5所示。

（3）《老年人就業(yè)穩(wěn)定法》

為推進(jìn)雇傭老齡員工穩(wěn)定和確保雇傭機(jī)會，《老年人就業(yè)穩(wěn)定法》于1986年制定，后經(jīng)過1990年、1994年、2000年、2004年、2013年數(shù)次修訂，修訂內(nèi)容如表6所示。

該法通過延遲退休年齡、引進(jìn)繼續(xù)雇用制度等，促進(jìn)對老齡群體的穩(wěn)定雇傭、促進(jìn)老齡群體再就業(yè)、確保退休人群等其他老齡群體的就業(yè)機(jī)會等（如表7所示），以此增加老齡群體的職業(yè)穩(wěn)定等福利，為經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展做貢獻(xiàn)。

表5 《雇傭保險(xiǎn)法》主要內(nèi)容

表6 《老年人就業(yè)穩(wěn)定法》制定及歷次修訂

3.老年勞動者職業(yè)能力開發(fā)

（1）終身教育體系

日本的終身教育觀念發(fā)端于聯(lián)合國教科文組織。20世紀(jì)60年代，終身教育思想傳入日本后，產(chǎn)業(yè)界對終身教育論做出積極反應(yīng)，提出一系列報(bào)告積極地將終身教育作為經(jīng)濟(jì)社會計(jì)劃、勞動力政策之一。此后隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)不斷變遷，日本社會對于終身教育的觀念意識不斷深入，終身教育體系逐漸形成，如圖7和表8所示。

表7 《老年人就業(yè)穩(wěn)定法》主要內(nèi)容

（2）《職業(yè)能力開發(fā)促進(jìn)法》

1985年6月，日本政府正式頒布了《職業(yè)能力開發(fā)促進(jìn)法》，取代原來的《職業(yè)訓(xùn)練法》，同年底頒布了《職業(yè)能力開發(fā)促進(jìn)法施行細(xì)則》。該法要求勞動者不僅具有勝任當(dāng)前職業(yè)的知識和技能，還必須具有更廣泛的職業(yè)能力；所有的勞動者在整個(gè)職業(yè)生涯中，都必須不斷地開發(fā)、提高更廣泛的職業(yè)能力，以使其具有良好的從業(yè)適應(yīng)性；必須以工作崗位上的訓(xùn)練為基礎(chǔ)，采用各種教育訓(xùn)練方法與機(jī)會，實(shí)行有計(jì)劃的職業(yè)能力開發(fā)。

該法要求厚生勞動大臣必須就職業(yè)能力開發(fā)基本事項(xiàng)擬定“職業(yè)能力開發(fā)基本計(jì)劃”；實(shí)施職業(yè)能力開發(fā)促進(jìn)措施方面，規(guī)定雇主應(yīng)擬訂對所雇勞動者進(jìn)行職業(yè)能力開發(fā)的計(jì)劃，并通過對工作崗位訓(xùn)練的實(shí)施，派員工到公共職業(yè)訓(xùn)練機(jī)構(gòu)受訓(xùn)；鼓勵(lì)各級政府設(shè)立職業(yè)訓(xùn)練學(xué)校、技能開發(fā)中心、短期職業(yè)訓(xùn)練大學(xué)等職業(yè)訓(xùn)練機(jī)構(gòu)，以便順利實(shí)施職業(yè)訓(xùn)練。再者，該法還設(shè)立了推進(jìn)補(bǔ)助金制度，包括：訓(xùn)練補(bǔ)助金、職業(yè)能力開發(fā)休假補(bǔ)助金、長期教育訓(xùn)練休假制度引進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)金、職業(yè)能力評估推進(jìn)補(bǔ)助金、職業(yè)咨詢推進(jìn)補(bǔ)助金。

圖7 日本終身教育體系形成示意

表8 日本終身教育體系的形成過程

4.《日本再興戰(zhàn)略》

2014年6月，日本修訂2013年公布的《日本再興戰(zhàn)略》，再次強(qiáng)調(diào)要積極應(yīng)對老齡化問題，鼓勵(lì)老年人積極參與經(jīng)濟(jì)社會活動。戰(zhàn)略中提出了促進(jìn)老年人就業(yè)的目標(biāo)：到2020年，60～64歲老年人的就業(yè)率達(dá)到65%（2013年為59%）。戰(zhàn)略中還提出，政府將努力增加可以讓65歲以上老年人繼續(xù)工作的企業(yè)，并積極創(chuàng)造老年人參加社會活動的有利環(huán)境，讓老年人繼續(xù)就業(yè)或參加各種有意義的志愿者活動。

（四）法規(guī)政策特點(diǎn)

通過梳理日本老年人力資源開發(fā)法規(guī)政策的政策軌跡、層次、內(nèi)容，可以看出，日本老年人力資源開發(fā)法規(guī)政策具有以下特點(diǎn)：

1.國家戰(zhàn)略層面既強(qiáng)調(diào)“老有所養(yǎng)”又強(qiáng)調(diào)“老有所為”

日本在《日本再興戰(zhàn)略》等國家戰(zhàn)略中提出，要充分重視人口老齡化加劇的問題并積極應(yīng)對，樹立了積極開發(fā)老年人力資源的戰(zhàn)略理念。在強(qiáng)調(diào)“老有所養(yǎng)”的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)“老有所為”。日本政府提出，一個(gè)即使是70歲以上的老年人也可以根據(jù)自己的意愿和才能充分發(fā)揮作用的時(shí)代已經(jīng)來臨，應(yīng)該在充分保障老年人健康和相關(guān)權(quán)益的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)老年人利用自身的知識及經(jīng)驗(yàn)為經(jīng)濟(jì)社會做貢獻(xiàn)。在這樣的戰(zhàn)略理念下，日本政府一方面強(qiáng)調(diào)積極采取措施改善老年人的健康狀況，提高老年人生活質(zhì)量；另一方面，則強(qiáng)調(diào)老年人擁有良好的知識積淀、豐富的閱歷和經(jīng)驗(yàn)，老年勞動力本身就是寶貴的人力資源，他們與青壯年勞動力資源是互補(bǔ)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)積極開發(fā)老年人力資源。

日本在《日本再興戰(zhàn)略》《高齡社會對策基本法》等國家戰(zhàn)略和法律中都提出要建立“不老社會”（ageless society），即一個(gè)不論年齡大小，每個(gè)人都能根據(jù)自己的意愿充分施展才能、發(fā)揮積極作用的社會；強(qiáng)調(diào)要重新認(rèn)識老年人的社會價(jià)值和作用，提出老年人既是社會成果的分享者又是社會發(fā)展的參與者，鼓勵(lì)老年人積極參與社會經(jīng)濟(jì)活動成為重要的戰(zhàn)略手段。

2.構(gòu)建了完備的老年人力資源開發(fā)法規(guī)政策體系

日本老年人力資源開發(fā)法規(guī)政策體系比較系統(tǒng)全面，涵蓋老年人的就業(yè)及再就業(yè)權(quán)益、健康福利保障、終身學(xué)習(xí)和技能再開發(fā)、生活環(huán)境支持等各個(gè)方面，既關(guān)注老年人在醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老保障、生活環(huán)境等方面的基本需求，著力促進(jìn)老年人身心健康，又針對老年人力資源開發(fā)可能遇到的就業(yè)歧視、權(quán)益保障等問題，提出具有針對性、可行性和操作性的政策措施，從多個(gè)層面給予強(qiáng)有力的法律保護(hù)與支持，為老年人能夠充分發(fā)揮余熱、盡其所能奉獻(xiàn)社會創(chuàng)造了一個(gè)健全完善的法律政策環(huán)境。這些法規(guī)政策還強(qiáng)調(diào)政府、社會、企業(yè)等各方面都需要共同努力促進(jìn)老年人力資源利用，重視發(fā)揮多方面力量在老年人力資源開發(fā)中的作用，在法規(guī)和政策層面具有明確的規(guī)范和相應(yīng)條件保障，確保各方面力量對充分開發(fā)和高效利用老年人力資源保持持續(xù)關(guān)注、重視和支持。

3.堅(jiān)持積極引導(dǎo)、應(yīng)時(shí)而變的原則，營造良好社會氛圍

日本老年人力資源開發(fā)政策具有應(yīng)時(shí)而變、及時(shí)根據(jù)變化更新修訂的特點(diǎn)。日本政府定期開展各項(xiàng)老齡問題調(diào)研，了解老年人及老年人力資源開發(fā)各方主體的意愿和遇到的問題，并依據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)修訂各類老年政策法規(guī)。例如，日本1986年頒布了《老年人就業(yè)穩(wěn)定法》，此后經(jīng)過了數(shù)次修訂，最近一次修訂是在2013年，每次修訂都旨在解決當(dāng)下面臨的緊迫的老齡問題或舊法實(shí)施中暴露的問題。

日本政府一方面充分肯定老年人能夠發(fā)揮積極作用，能夠繼續(xù)為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量；另一方面也在有關(guān)法規(guī)政策中引導(dǎo)全社會重視老年人的價(jià)值，要求政府、社會、企業(yè)等各方都努力參與和支持老年人力資源開發(fā)，積極營造全社會肯定、關(guān)心和支持“老有所為”的良好氛圍，創(chuàng)造了有利于老年人發(fā)揮作用的社會環(huán)境。

因此，無論是從政策的受重視程度還是政策的系統(tǒng)性、針對性、精準(zhǔn)性看，日本關(guān)于老年人力資源開發(fā)的政策都是較為健全和值得借鑒的。

四、啟示與借鑒

近年來，我國高度重視人口老齡化發(fā)展及邁入老齡化社會帶來的突出問題，加強(qiáng)了老齡事業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，制定了有關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃，出臺了一系列強(qiáng)有力的政策措施，老年人力資源開發(fā)工作取得很大的成效。但是，面對邁入老齡化社會出現(xiàn)的新問題和新挑戰(zhàn)，我國老年人力資源開發(fā)在戰(zhàn)略導(dǎo)向、法規(guī)政策體系建設(shè)等方面還存在一些問題和短板。借鑒日本老年人力資源開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)，完善我國老年人力資源開發(fā)法規(guī)政策體系，探索鼓勵(lì)老年人參與社會經(jīng)濟(jì)活動的政策措施，十分必要。

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)“老有所為”的戰(zhàn)略引導(dǎo)

我國近年來制定出臺的戰(zhàn)略規(guī)劃和法規(guī)政策明確提出要重視老齡化問題，大力發(fā)展老齡事業(yè)，這對于引導(dǎo)全社會及時(shí)、科學(xué)、全面應(yīng)對社會老齡化，支持并參與老年人力資源開發(fā)具有重要意義。但是在這些戰(zhàn)略和政策中，更加強(qiáng)調(diào)的是“老有所養(yǎng)”的戰(zhàn)略導(dǎo)向，主要關(guān)注的是老年人基本生活和基本需求，如在醫(yī)療服務(wù)、健康支持、養(yǎng)老保障等方面的保護(hù)和保障。這些戰(zhàn)略和政策較為強(qiáng)調(diào)老年人作為“弱勢群體”應(yīng)受到的關(guān)注和保護(hù)，鼓勵(lì)“老有所為”的戰(zhàn)略導(dǎo)向不夠明確，缺乏鼓勵(lì)老年人積極參與社會經(jīng)濟(jì)活動的戰(zhàn)略引導(dǎo)，不利于老年人充分認(rèn)識自己社會角色和社會價(jià)值，也不利于適應(yīng)老年人的多元化需求。我國的老年人力資源開發(fā)戰(zhàn)略在強(qiáng)調(diào)“老有所養(yǎng)”的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步明確鼓勵(lì)“老有所為”，彰顯老年人的社會價(jià)值，鼓勵(lì)和支持有意愿、有能力的老年人以適當(dāng)方式參與社會經(jīng)濟(jì)活動。

（二）進(jìn)一步健全老年人力資源開發(fā)法規(guī)政策體系

目前我國已經(jīng)基本建立起應(yīng)對老齡社會的法律法規(guī)政策體系框架，但還存在覆蓋面較為狹窄、缺乏系統(tǒng)性、不適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、與實(shí)際需求存在脫節(jié)等問題，亟須進(jìn)一步建立健全具有系統(tǒng)性、可操作性和持續(xù)性特點(diǎn)的老年人力資源開發(fā)法規(guī)政策體系。我國目前關(guān)于老年人的專門性法律法規(guī)較少，政策性文件較多，法律約束力較低。老年人力資源開發(fā)不僅需要加強(qiáng)政策引導(dǎo)，更需要加強(qiáng)法治引領(lǐng)與規(guī)范，建議進(jìn)一步探索加強(qiáng)面對老齡化問題和引領(lǐng)老年人發(fā)展的立法建設(shè)，針對現(xiàn)實(shí)的突出問題將部分政策上升到法律層面，增強(qiáng)法律的覆蓋面和針對性，在法治軌道上推進(jìn)老年人力資源開發(fā)工作，更有效地保護(hù)和支持老年人的全面發(fā)展。

（三）進(jìn)一步探索鼓勵(lì)老年人參與社會經(jīng)濟(jì)活動的政策措施

隨著我國經(jīng)濟(jì)水平和醫(yī)療條件的不斷改善、我國人口平均預(yù)期壽命的不斷提高，不少老年人仍有精力、有意愿繼續(xù)參與社會經(jīng)濟(jì)活動。而從發(fā)達(dá)國家探索實(shí)施積極老齡化戰(zhàn)略的經(jīng)驗(yàn)來看，鼓勵(lì)老年人積極參與社會經(jīng)濟(jì)活動也是充分發(fā)揮老年人價(jià)值，激活人口二次紅利的重要戰(zhàn)略手段之一。我國尚需進(jìn)一步探索制定出臺保護(hù)老年人的勞動權(quán)利、鼓勵(lì)老年人參與社會經(jīng)濟(jì)活動的政策措施?？梢愿鶕?jù)老年人的意愿靈活規(guī)定和鼓勵(lì)有能力、有意愿特別是具有知識和專長的老年人參與支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)或重返工作崗位承擔(dān)部分工作任務(wù)，引導(dǎo)他們保持老當(dāng)益壯的進(jìn)取精神，發(fā)揮他們“傳幫帶”的作用。