人力資源服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)：制度障礙與策略路徑
——以上海為例

□ 董良坤

一、引言

加快人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí),既是培育人力資源服務(wù)新經(jīng)濟(jì)、發(fā)展新動(dòng)能和產(chǎn)業(yè)新引擎的重要途徑，又是提升人力資源服務(wù)業(yè)為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)能級(jí)的戰(zhàn)略選擇。

黨的十九大報(bào)告提出，要“著力加快建設(shè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系”“在中高端消費(fèi)、創(chuàng)新引領(lǐng)、綠色低碳、共享經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代供應(yīng)鏈、人力資本服務(wù)等領(lǐng)域培育新增長(zhǎng)點(diǎn)、形成新動(dòng)能”[1]。這是國(guó)家層面首次對(duì)人力資源服務(wù)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行戰(zhàn)略部署，標(biāo)志著人力資源服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展正在進(jìn)入一個(gè)新的“時(shí)間窗口”。某種程度上看，這也是體現(xiàn)更好實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的制度安排，意味著對(duì)人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展從政策引導(dǎo)到市場(chǎng)培育、從平臺(tái)到服務(wù)能級(jí)、從技術(shù)應(yīng)用到商業(yè)模式、從產(chǎn)業(yè)集聚到產(chǎn)業(yè)融合等提出更高要求。

數(shù)據(jù)顯示，人力資源服務(wù)行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展及所扮演的經(jīng)濟(jì)角色越來越重要，正在成為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，2018年國(guó)內(nèi)人力資源服務(wù)業(yè)總營(yíng)收1.77 萬億元，同比增長(zhǎng)22.69%，連續(xù)3年保持20%以上的年增長(zhǎng)率；各類人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)3.57 萬家，同比增長(zhǎng)18.37%；從業(yè)人員64.14萬人，同比增長(zhǎng)9.89%[2]。另據(jù)上海市人力資源和社會(huì)保障局統(tǒng)計(jì),2018年年底,全市共設(shè)立各類人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)1,500余家，2018年全行業(yè)營(yíng)業(yè)總收入超過3,400 億元,同比增長(zhǎng)22.4%[3]。顯而易見，不管是源于人力資源服務(wù)業(yè)的內(nèi)生發(fā)展需求，還是政府職能的體制推動(dòng)力量，都在不同程度地加速推進(jìn)人力資源服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的進(jìn)程。

但客觀來看，在人力資源服務(wù)業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著體制約束、制度瓶頸和產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、不充分等問題，特別是在人力資源服務(wù)業(yè)管理體制機(jī)制和人才管理等方面依然存在著深層次問題有待進(jìn)一步破解。因此，推動(dòng)人力資源服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快培育高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系和形成新動(dòng)能，既是服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的時(shí)代需要，又是加快行業(yè)自身發(fā)展的內(nèi)生需求。

基于上述認(rèn)識(shí)和基本判斷，本文選取并聚焦人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)視角，結(jié)合產(chǎn)業(yè)跨界與融合的發(fā)展趨勢(shì)，以上海為例，通過對(duì)人力資源服務(wù)業(yè)傳統(tǒng)動(dòng)能的形成路徑及特征梳理，在分析影響人力資源服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的機(jī)遇條件與制約因素基礎(chǔ)上，主要從市場(chǎng)開放、產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)、平臺(tái)整合、技術(shù)應(yīng)用、營(yíng)商環(huán)境改善等方面，提出推動(dòng)人力資源服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的框架路徑及政策建議，對(duì)提高人力資源服務(wù)業(yè)為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的能級(jí)具有實(shí)踐意義。

二、概念界定與文獻(xiàn)綜述

（一）相關(guān)概念釋義

1.轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)涵界定

“轉(zhuǎn)型升級(jí)”的本來語義，一般泛指產(chǎn)業(yè)發(fā)展由低層次向高層次的轉(zhuǎn)換過程，既表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)，又包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化。因此，作為體現(xiàn)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變或顯著變動(dòng)的狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、動(dòng)能轉(zhuǎn)換和技術(shù)應(yīng)用等因素密切相關(guān)，不僅蘊(yùn)含著產(chǎn)業(yè)間生產(chǎn)要素組合與產(chǎn)業(yè)資源掌控力升級(jí)，而且表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈和創(chuàng)新鏈的提升與優(yōu)化，其核心在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念、結(jié)構(gòu)、途徑和動(dòng)力機(jī)制的轉(zhuǎn)變，從低產(chǎn)出、低質(zhì)量、低效益轉(zhuǎn)為高產(chǎn)出、高質(zhì)量、高效益，即產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要素集合與資源整合。劉唯[4]提出，“互聯(lián)網(wǎng)+”作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新范式，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)的融合滲透是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)的主要推動(dòng)力，其本質(zhì)含義不僅是信息化，而且是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的數(shù)據(jù)化、智慧化。余東華[5]認(rèn)為，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型主要包括改革開放、體制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，還包括技術(shù)創(chuàng)新導(dǎo)向的民間資本投資、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化、提升內(nèi)需、人口質(zhì)量紅利及新工業(yè)革命所帶來的新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式和新經(jīng)濟(jì)等。

2.產(chǎn)業(yè)融合與轉(zhuǎn)型升級(jí)

產(chǎn)業(yè)融合是指不同產(chǎn)業(yè)體系之間或同一產(chǎn)業(yè)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域相互滲透交叉并融合為一體而形成新產(chǎn)業(yè)的動(dòng)態(tài)過程，也是提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要組織形式，對(duì)提高產(chǎn)業(yè)價(jià)值創(chuàng)新能力和改善產(chǎn)業(yè)績(jī)效具有促進(jìn)作用。周振華[6]認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)融合是產(chǎn)業(yè)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力,可以增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性和新市場(chǎng)結(jié)構(gòu),促進(jìn)資源整合,以及帶來就業(yè)增加與人力資本發(fā)展等。嚴(yán)奇春、和金生[7]從知識(shí)創(chuàng)造與知識(shí)擴(kuò)散視角分析產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的動(dòng)因及規(guī)律,認(rèn)為產(chǎn)業(yè)融合過程是知識(shí)創(chuàng)造與擴(kuò)散的過程。

從特定產(chǎn)業(yè)實(shí)踐的角度看，討論產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的影響變量，需要關(guān)注如下因素。（1）新增長(zhǎng)點(diǎn)的不確定性。源于產(chǎn)業(yè)融合過程中衍生的人力資源服務(wù)新產(chǎn)品、新技術(shù)和新模式的運(yùn)用，可以提高人力資源服務(wù)消費(fèi)的需求層次。（2）新技術(shù)運(yùn)用的不確定性。源于技術(shù)進(jìn)步與快速迭代，通過深度實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”人力資源服務(wù)，需要強(qiáng)化新技術(shù)的跟蹤研究與深度運(yùn)用。（3）新業(yè)態(tài)、新模式等的不確定性。要通過放大人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)新動(dòng)能的擴(kuò)散效應(yīng)，推動(dòng)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)服務(wù)產(chǎn)品供給服務(wù)業(yè)態(tài)向價(jià)值鏈中高端產(chǎn)品業(yè)態(tài)提升。從相關(guān)性影響因素看，產(chǎn)業(yè)融合作為推動(dòng)人力資源服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的驅(qū)動(dòng)力量，也是促進(jìn)人力資源服務(wù)業(yè)內(nèi)涵發(fā)展的客觀要求。

3.動(dòng)能轉(zhuǎn)換與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

產(chǎn)業(yè)要素稟賦與支撐能力所構(gòu)成的產(chǎn)業(yè)升級(jí)動(dòng)力體系，主要包括舊動(dòng)能和新動(dòng)能，或者稱為傳統(tǒng)動(dòng)能和創(chuàng)新動(dòng)能。干春暉[8]研究認(rèn)為，可以從區(qū)域、投入要素、市場(chǎng)開放、改革等角度理解新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，這些新動(dòng)能不同于以往積累爆發(fā)式動(dòng)力，而是具有融合、滲透性的特征。余東華[9]提出新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的基本內(nèi)涵，包括加快培養(yǎng)和發(fā)展新動(dòng)能、改造和提升傳統(tǒng)動(dòng)能，發(fā)展以新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)為代表的新經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)換接續(xù)。權(quán)衡[10]提出，要應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性緊縮，需要通過供給側(cè)改革提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動(dòng)力，改進(jìn)資源的錯(cuò)配率，深化體制機(jī)制改革，優(yōu)化政策，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

從內(nèi)涵的角度看，傳統(tǒng)動(dòng)能是指一個(gè)產(chǎn)業(yè)或行業(yè)基于市場(chǎng)規(guī)模、集聚形態(tài)、績(jī)效目標(biāo)等導(dǎo)向的要素配置能力，還寬泛地覆蓋利用傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式經(jīng)營(yíng)的第一、二、三產(chǎn)業(yè)等。其主要特征為資源投入、規(guī)模擴(kuò)張、政策依賴、技術(shù)模仿、商業(yè)模式同質(zhì)、傳統(tǒng)業(yè)態(tài)主導(dǎo)、中低端服務(wù)出口和粗放經(jīng)營(yíng)等外延型表現(xiàn)。新動(dòng)能則是指一個(gè)產(chǎn)業(yè)或行業(yè)基于內(nèi)涵型、質(zhì)量型、效益型等目標(biāo)導(dǎo)向而形成的產(chǎn)業(yè)新動(dòng)力，既表現(xiàn)為新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式的形成，又表現(xiàn)為新技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)品業(yè)態(tài)的融合改造與提升，其主要特征為制度引領(lǐng)、創(chuàng)新型主體支撐、要素驅(qū)動(dòng)與市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、新技術(shù)運(yùn)用、新興業(yè)態(tài)與中高端價(jià)值鏈、行業(yè)增加值與貢獻(xiàn)度等內(nèi)涵式發(fā)展。由此可見，產(chǎn)業(yè)升級(jí)只是相對(duì)于傳統(tǒng)動(dòng)能而言，帶有一定的產(chǎn)業(yè)周期和行業(yè)發(fā)展的階段性特征，其本質(zhì)在于構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，既要考慮技術(shù)進(jìn)步對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響深度與改變程度，又要關(guān)注新供給帶動(dòng)新需求、以新需求支撐新供給的制度改革等因素。

（二）文獻(xiàn)回顧

1.一般產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的途徑

蔣興明[11]提出，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的路徑主要有研發(fā)、品牌、標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)、政府等要素。其中，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，以及對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)具有的重要促進(jìn)作用，同時(shí)又要重視政府引導(dǎo)和支持，主要體現(xiàn)在培育產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的環(huán)境等方面。張銀銀等[12]分析了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的機(jī)理，并提出了創(chuàng)新轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)現(xiàn)路徑。楊俊峰[13]認(rèn)為，推動(dòng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的形成，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展走綠色、低碳道路，這也是新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的優(yōu)化路徑。涂圣偉[14]基于對(duì)傳統(tǒng)路徑依賴的分析，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型所必需的技術(shù)和制度創(chuàng)新往往具有明顯的路徑依賴特征，其所形成的鎖定效應(yīng)會(huì)阻礙產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

2.特定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的動(dòng)力機(jī)制

張述存[15]認(rèn)為，目前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力處于從要素驅(qū)動(dòng)和投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵期，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)、政府與社會(huì)的“三引擎”作用。中國(guó)人民大學(xué)宏觀經(jīng)濟(jì)分析與預(yù)測(cè)課題組分析并提出全球技術(shù)進(jìn)步放緩背景下國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能的構(gòu)建。陳文杰[16]提出國(guó)家將促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展作為加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能的一種重要手段。楊俊峰提出，科學(xué)技術(shù)發(fā)展，成為打造產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要“引擎”；需求結(jié)構(gòu)升級(jí)，成為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的動(dòng)力源泉；而組織結(jié)構(gòu)改革與創(chuàng)新，則可以加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐。2018年《中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告》指出產(chǎn)業(yè)新動(dòng)能的形成主要來自科技創(chuàng)新、需求變化、制度變革三個(gè)方面。

3.人力資源服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的影響因素

孫建立[17]提出，推動(dòng)人力資源服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加大在人力資源服務(wù)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、模式等方面的創(chuàng)新節(jié)奏，引導(dǎo)人力資源與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展相協(xié)同、與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)相融合，助推質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。余興安[18]認(rèn)為，要構(gòu)建以人力資源服務(wù)為主軸的現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)體系，人力資源服務(wù)業(yè)的未來之路要立定根本，更充分發(fā)揮核心功能，要拓展空間，在協(xié)同發(fā)展中開拓新的服務(wù)領(lǐng)域。譚永生[19]認(rèn)為，促進(jìn)人力資源服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵是要引導(dǎo)人力資源服務(wù)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，支持不同機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展。田永坡、李羿[20]對(duì)比全球民間職介服務(wù)狀況，總結(jié)我國(guó)人力資源服務(wù)業(yè)專業(yè)化程度不夠高、個(gè)性化和綜合型服務(wù)能力不強(qiáng)的特點(diǎn)，提出要改善這一狀況，應(yīng)結(jié)合我國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略及供給側(cè)改革對(duì)人力資源服務(wù)的需求，進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新和人才隊(duì)伍建設(shè)，提升行業(yè)發(fā)展質(zhì)量和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。吳帥[21]在分析“互聯(lián)網(wǎng)+”對(duì)國(guó)內(nèi)人力資源服務(wù)業(yè)的影響趨勢(shì)時(shí)提出，“互聯(lián)網(wǎng)+”模式一方面重構(gòu)了人力資源管理生態(tài)，另一方面也為人力資源服務(wù)帶來了新的工具和思維。楊偉國(guó)[22]建議人力資源 （資本）服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型要以專業(yè)與技術(shù)轉(zhuǎn)型為核心，以人力資本要素轉(zhuǎn)型為基本載體，政府加大人力資本服務(wù)基礎(chǔ)研究和人才培養(yǎng)投入是基本路徑。

綜上所述，從一般意義上的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型內(nèi)涵與外延展開，到人力資源服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的相關(guān)性因素討論，尤其是圍繞產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的研究取向，聚焦在人力資源服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的過程，事實(shí)上也是培育人力資源服務(wù)業(yè)新動(dòng)能的邏輯結(jié)果，并外化為改造與提升傳統(tǒng)人力資源服務(wù)消費(fèi)升級(jí)的市場(chǎng)需求。

三、產(chǎn)業(yè)形態(tài)演進(jìn)及其主要特征

上海人力資源服務(wù)業(yè)的發(fā)端及成長(zhǎng)軌跡，基本上和國(guó)內(nèi)人力資源配置的市場(chǎng)化進(jìn)程同頻共振，其演變軌跡遵循“人才流動(dòng)——人才市場(chǎng)——人才服務(wù)業(yè)——人力資源服務(wù)業(yè)”的邏輯沿革，經(jīng)歷從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的統(tǒng)包統(tǒng)配到以市場(chǎng)機(jī)制為主要配置手段的根本性轉(zhuǎn)變。從原有人才市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)不同的管理體制，到大部制改革后人力資源市場(chǎng)的統(tǒng)一規(guī)范及整合，上海人力資源市場(chǎng)的發(fā)展過程、時(shí)序特征及政策取向，某種程度上與國(guó)內(nèi)人力資源服務(wù)業(yè)成長(zhǎng)、發(fā)展的演進(jìn)過程同步。

（一）產(chǎn)業(yè)形態(tài)演進(jìn)的過程描述

1.歷史維度：人力資源服務(wù)業(yè)最初的行政化動(dòng)能

從市場(chǎng)演進(jìn)看，從20世紀(jì)80年代中期開始，隨著人力資源市場(chǎng)化進(jìn)程加快，以上海為代表的國(guó)內(nèi)人才服務(wù)業(yè)態(tài)開始引入市場(chǎng)機(jī)制。其中，1994年10月，人事部與上海市人民政府共同組建的中國(guó)上海人才市場(chǎng)正式掛牌，主要通過人才交流、培訓(xùn)評(píng)價(jià)、供求信息服務(wù)、人事代理等一系列服務(wù)功能，為各用人單位和各類人才提供專業(yè)化的公共人力資源服務(wù)。這一標(biāo)志性事件，對(duì)于理解現(xiàn)實(shí)條件下上海人力資源服務(wù)業(yè)的傳統(tǒng)升級(jí)具有源頭意義，也是后來演進(jìn)并構(gòu)成人力資源服務(wù)產(chǎn)品體系的最初形態(tài)，與當(dāng)時(shí)特定背景下的人才市場(chǎng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)的分權(quán)管理體制相適應(yīng)。這一階段還沒有出現(xiàn)真正意義上的人力資源服務(wù)業(yè)概念，上海的人力資源市場(chǎng)管理基本上還是以行政性手段為主，這也體現(xiàn)人力資源服務(wù)業(yè)在其特定發(fā)展階段以行政化動(dòng)能為導(dǎo)向的體制特征。

2.改革維度：開啟人力資源服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

作為中國(guó)加入WTO 以后國(guó)內(nèi)第一例國(guó)有人力資源市場(chǎng)改制，2002年4月，中國(guó)上海人才市場(chǎng)拆分為上海人才有限公司和上海市人才服務(wù)中心，同時(shí)組建上海人才中介行業(yè)協(xié)會(huì)、上海市工商行政管理局檢查總隊(duì)人才市場(chǎng)監(jiān)督管理處，這不僅是政府所屬人才服務(wù)機(jī)構(gòu)的第一例市場(chǎng)化改制，而且標(biāo)志著政府宏觀調(diào)控、行業(yè)自律、市場(chǎng)運(yùn)作和公共服務(wù)四位一體的人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展的制度框架基本形成?？傮w來看，這一時(shí)期上海人力資源服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展以國(guó)有企業(yè)改制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和加入WTO為背景，主要還是探索市場(chǎng)化服務(wù)和公共服務(wù)的“雙輪”聯(lián)動(dòng)，只是在具體操作上主要由人事、工商等職能部門對(duì)機(jī)構(gòu)管理、業(yè)務(wù)管理等實(shí)行職責(zé)分段與共同監(jiān)管。這也可以反映，上海人力資源服務(wù)業(yè)的“原生”產(chǎn)業(yè)基因培育積深已久，雖然當(dāng)初的行政動(dòng)能及慣性影響力依然在起作用，但是人力資源服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)化力量正在快速形成。

3.開放維度：培育人力資源服務(wù)業(yè)的國(guó)際化能級(jí)

從時(shí)間窗口看，2001年9月，人事部、國(guó)家工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布《人才市場(chǎng)管理規(guī)定》，是中國(guó)加入WTO 后國(guó)內(nèi)人才市場(chǎng)正式開放的標(biāo)志。此后，2004年1月,根據(jù)《中外合資人才中介機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》，凡符合條件的外資人才中介機(jī)構(gòu)可與中方人才中介機(jī)構(gòu)依法成立中外合資人才中介機(jī)構(gòu)，這也意味著上海人力資源服務(wù)市場(chǎng)正式向外資開放。其中，自2006年8月1日起，浦東新區(qū)試點(diǎn)向外資進(jìn)一步開放人才中介服務(wù)市場(chǎng)，即在浦東新區(qū)成立合資人才中介機(jī)構(gòu)，外方可以控股，但擁有股權(quán)比例最多不超過70%，這在國(guó)內(nèi)尚屬首次（以往這一比例僅為40%）。2013年9月，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案又推出六大服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)大開放具體措施，并以“負(fù)面清單”形式發(fā)布。其中，涉及專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的人才中介服務(wù)開放措施，標(biāo)志著國(guó)內(nèi)人力資源服務(wù)業(yè)開放進(jìn)程中第一次引入和使用“負(fù)面清單”模式，這也是人力資源服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入從事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管的重要標(biāo)志。2015年，根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的新版自貿(mào)區(qū)“負(fù)面清單”，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步取消外商獨(dú)資設(shè)立人力資源機(jī)構(gòu)限制，標(biāo)志著上海人力資源服務(wù)業(yè)更大程度對(duì)外開放的制度安排和深度參與全球人力資源服務(wù)市場(chǎng)分工合作。

4.創(chuàng)新維度：人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚的平臺(tái)模式

2010年11月，作為國(guó)內(nèi)人力資源服務(wù)領(lǐng)域第一個(gè)國(guó)家級(jí)的產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)，中國(guó)上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的揭牌創(chuàng)立，標(biāo)志著人力資源服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展的進(jìn)程加快，不但有利于促進(jìn)人力資源服務(wù)市場(chǎng)主體動(dòng)能培育，而且有利于引導(dǎo)和推動(dòng)人力資源市場(chǎng)化配置服務(wù)的平臺(tái)動(dòng)能創(chuàng)新。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前該園區(qū)已集聚260家不同類型的人力資源服務(wù)企業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈機(jī)構(gòu)，以稅收規(guī)模為代表的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度始終保持年均20%以上的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，僅2017年稅收規(guī)模就達(dá)到13.86 億元[23]。

從政策賦能角度看，上海在2008年9月就率先出臺(tái)《上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)支持目錄（2008）》， 第一次把“就業(yè)和創(chuàng)業(yè)咨詢及培訓(xùn)等人力資源中介服務(wù)”列入“專業(yè)服務(wù)業(yè)”重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域之一；《2009-2012年上海服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出，要“鼓勵(lì)就業(yè)中介和創(chuàng)業(yè)咨詢及培訓(xùn)等人力資本中介服務(wù)”；2010年4月，《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)上海中介服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》提出，“要保持人力資源服務(wù)業(yè)快速發(fā)展態(tài)勢(shì)，培育扶持若干家在國(guó)內(nèi)外具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)，基本形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的人力資源服務(wù)體系”。

從生產(chǎn)力布局看，適應(yīng)供給側(cè)改革對(duì)增加人力資源服務(wù)供給能力的多樣化需求，人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚的物理空間和影響范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，依托人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)涵蓋的產(chǎn)業(yè)鏈更加豐富，人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè) “生態(tài)圈”建設(shè)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)的相關(guān)性更加緊密。以中國(guó)上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為標(biāo)志的產(chǎn)業(yè)集聚模式創(chuàng)新，對(duì)國(guó)內(nèi)人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展具有示范效應(yīng)和引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)，某種程度上孕育著人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新動(dòng)力。

（二）主要特征判斷

追溯上海人力資源服務(wù)市場(chǎng)改革與擴(kuò)大開放的制度安排，既表現(xiàn)為多元化、多層次的人力資源市場(chǎng)服務(wù)體系基本形成，行業(yè)發(fā)展的整體實(shí)力和服務(wù)質(zhì)量不斷提升，其服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新動(dòng)能逐漸顯現(xiàn)，又體現(xiàn)在引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的人力資源服務(wù)項(xiàng)目、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和模式，以及人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的國(guó)際延伸、供應(yīng)鏈全球整合和高端價(jià)值鏈提升等方面強(qiáng)化國(guó)際合作，進(jìn)而促進(jìn)人力資源服務(wù)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提高。由此，也預(yù)示著人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展正在進(jìn)入一個(gè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的“窗口期”，促使人力資源服務(wù)業(yè)正在呈現(xiàn)從規(guī)模增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展、從外延發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升、從形態(tài)發(fā)展轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)功能提升等顯著特征。

1.產(chǎn)業(yè)規(guī)模的持續(xù)增長(zhǎng)，為人力資源服務(wù)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整提供較大韌性空間

以2017年數(shù)據(jù)為例，當(dāng)年上海人力資源服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)總收入為3,111 億元，占國(guó)內(nèi)的21.6%[24]，行業(yè)營(yíng)收規(guī)模連續(xù)居國(guó)內(nèi)首位，這也表明行業(yè)本身的發(fā)展進(jìn)程正處在一個(gè)從量到質(zhì)、從形態(tài)到內(nèi)涵提升的“時(shí)間窗口”。

2.逐步擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入的制度安排，促進(jìn)人力資源服務(wù)業(yè)的國(guó)際化內(nèi)涵提升

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，以全球財(cái)富500 強(qiáng)、全球人力資源服務(wù)業(yè)前3 強(qiáng)的Adecco（德科集團(tuán)）、ManpowerGroup（萬寶盛華）、Randstad Group（任仕達(dá)）等為代表，全球主要知名的人力資源服務(wù)外包供應(yīng)商、招聘外包供應(yīng)商和頂尖獵頭企業(yè)、咨詢公司等都已悉數(shù)進(jìn)入上海乃至國(guó)內(nèi)其他的腹地市場(chǎng)。

3.完整的產(chǎn)品業(yè)態(tài)和系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)，為產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供良好的市場(chǎng)條件

從服務(wù)業(yè)態(tài)和產(chǎn)品鏈條角度看，從中低端的傳統(tǒng)人力資源服務(wù)業(yè)態(tài)到價(jià)值鏈中高端的新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)發(fā)展，在豐富多層次、專業(yè)化的人力資源服務(wù)供給基礎(chǔ)上，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)及轉(zhuǎn)向中高端發(fā)展提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

4.數(shù)字化技術(shù)運(yùn)用正在成為人力資源服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力

以“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等為代表的新技術(shù)應(yīng)用正在改變和顛覆傳統(tǒng)的人力資源服務(wù)業(yè)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、商業(yè)模式、組織形式和平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，特別是人力資源服務(wù)行業(yè)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)、創(chuàng)新型機(jī)構(gòu)的數(shù)量日漸增多，越來越深度影響著人力資源服務(wù)手段的智能化和數(shù)據(jù)化，為人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的整體升級(jí)帶來新動(dòng)力。

四、人力資源服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的制約因素

縱觀改革開放以來人力資源市場(chǎng)化的演進(jìn)過程，在人力資源服務(wù)業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著體制約束、制度瓶頸和產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、不充分等問題，特別是在人力資源服務(wù)業(yè)管理體制機(jī)制和人才管理等方面依然存在著深層次問題有待進(jìn)一步破解。這不但表現(xiàn)為人力資源市場(chǎng)在發(fā)展、改革和開放進(jìn)程中所累積的現(xiàn)實(shí)矛盾，而且表現(xiàn)為人力資源服務(wù)業(yè)快速發(fā)展所帶來的不平衡、不充分和不適應(yīng)等問題的客觀存在。

（一）產(chǎn)業(yè)鏈層面：中高端人力資源服務(wù)產(chǎn)品供給不足

傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的服務(wù)產(chǎn)能過剩和價(jià)值鏈中高端服務(wù)產(chǎn)能的供給不足同時(shí)并存，客觀反映了人力資源服務(wù)產(chǎn)品業(yè)態(tài)及產(chǎn)業(yè)鏈領(lǐng)域的供需矛盾。一方面，傳統(tǒng)的人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)產(chǎn)品，基本是在多元化方面做文章，主要集中在人事代理、勞務(wù)派遣、服務(wù)外包、黨團(tuán)關(guān)系管理、檔案管理等基礎(chǔ)服務(wù)領(lǐng)域，占據(jù)著人力資源服務(wù)市場(chǎng)的主要份額，業(yè)務(wù)同質(zhì)化和低水平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象突出。另一方面，由于社保新政、個(gè)稅改革等政策變化，原來主要依賴傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的部分人力資源服務(wù)企業(yè)，在體制約束、資源約束以及技術(shù)進(jìn)步等背景下，其中高端業(yè)務(wù)拓展及商業(yè)模式滯后，新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新產(chǎn)品培育不足。

2017年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，以上海為例，以人事代理、人才派遣、服務(wù)外包等為代表的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)占總營(yíng)收的72%[25]，而高級(jí)人才尋訪、管理咨詢、人才測(cè)評(píng)等中高端業(yè)務(wù)總體規(guī)模偏小，而且受政策規(guī)制影響業(yè)務(wù)波動(dòng)性較大，這也反映大部分人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式及傳統(tǒng)動(dòng)能的路徑依賴，表明傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的服務(wù)產(chǎn)能過剩和價(jià)值鏈中高端服務(wù)產(chǎn)能的供給不足同時(shí)并存。

（二）產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵層面：專業(yè)化服務(wù)能級(jí)與產(chǎn)業(yè)新動(dòng)能培育不適應(yīng)

人力資源服務(wù)行業(yè)內(nèi)整體的專業(yè)服務(wù)理念有待強(qiáng)化與提升，特別是專業(yè)化服務(wù)能級(jí)和專業(yè)化服務(wù)水平差距明顯。同時(shí)，由于市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻相對(duì)較低，導(dǎo)致進(jìn)入人力資源服務(wù)行業(yè)的機(jī)構(gòu)主體和從業(yè)人員主體的職業(yè)化水平參差不齊。從業(yè)人員的流動(dòng)性與不穩(wěn)定性問題日漸明顯，以及相應(yīng)的專業(yè)人才引進(jìn)和培育鼓勵(lì)措施缺失，導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)的中高端職業(yè)經(jīng)理人短缺與創(chuàng)新能力弱，從業(yè)人員的專業(yè)化能力不足，都是影響人力資源服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要制約。此外，由于行業(yè)的快速成長(zhǎng)與發(fā)展，人力資源服務(wù)行業(yè)現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、口徑不科學(xué)等情況普遍存在，對(duì)人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)能級(jí)提升和新動(dòng)能培育也是一大掣肘。

（三）平臺(tái)集聚層面：產(chǎn)業(yè)集群的空間格局呈現(xiàn)不平衡分布

以上海為例，在人力資源服務(wù)業(yè)生產(chǎn)力布局方面，目前人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的空間組織分布，還是以傳統(tǒng)的自然集聚格局為特征，即浦東、靜安、徐匯和黃浦等中心城區(qū)或核心區(qū)的集中度相對(duì)較高。比如，靜安區(qū)以吸引全球頂尖人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)入駐為特征，浦東新區(qū)以擴(kuò)大外資人力資源服務(wù)開放度為特點(diǎn)，黃浦區(qū)則以吸引國(guó)際知名人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)集群為特色，而以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、張江科學(xué)城等為標(biāo)志的重大產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，其人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚與生產(chǎn)力的空間布局與規(guī)劃卻相對(duì)滯后。由此推及，國(guó)內(nèi)人力資源服務(wù)業(yè)集聚的“東、中、西”區(qū)域分布不平衡顯而易見，人力資源服務(wù)業(yè)集聚水平在國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量和服務(wù)就業(yè)總?cè)藬?shù)中的比重所呈現(xiàn)的不充分差距明顯。

（四）技術(shù)應(yīng)用層面：“互聯(lián)網(wǎng)+”人力資源服務(wù)的深度運(yùn)用不充分

以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的新技術(shù)在人力資源服務(wù)不同領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用，但是更具競(jìng)爭(zhēng)能力的共性技術(shù)研究與供給雙重不足，在某種程度上依然制約“互聯(lián)網(wǎng)+”人力資源服務(wù)的技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。從供給端看，這一問題表現(xiàn)為“三多三少”：傳統(tǒng)人力資源服務(wù)產(chǎn)品多、模式多、工具多；而可以滿足創(chuàng)新型企業(yè)、科創(chuàng)型企業(yè)人力資源服務(wù)需求的新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式相對(duì)較少，導(dǎo)致適應(yīng)創(chuàng)新型企業(yè)人力資源服務(wù)需求的人力資源服務(wù)業(yè)態(tài)及產(chǎn)品的數(shù)字化供給不足。

（五）產(chǎn)業(yè)融合層面：人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)合作與共享程度不高

由于人力資源服務(wù)行業(yè)的快速成長(zhǎng)與發(fā)展，尤其是人力資源服務(wù)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)進(jìn)程加快，日益凸顯人力資源服務(wù)現(xiàn)有的產(chǎn)品業(yè)態(tài)與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)普遍存在，產(chǎn)業(yè)間的合作共享與協(xié)同效應(yīng)不強(qiáng)，特別是人力資本服務(wù)的運(yùn)用效率、產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)還有較大擴(kuò)展空間。體現(xiàn)在政府購買人力資源服務(wù)領(lǐng)域，由于目前政府采購更多只是在硬件方面，而政府購買人力資源服務(wù)的具體項(xiàng)目偏少，特別是新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的人才類、就業(yè)類和科技類等政府采購項(xiàng)目的委托或合作機(jī)會(huì)相對(duì)較少，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)合作、信息共享與對(duì)接通道方面的空間受限。

這些逐漸顯現(xiàn)出來的行業(yè)發(fā)展深層次矛盾和問題，既有外部因素又有內(nèi)部因素，既有客觀原因又有主觀原因，某種程度上看，這也是人力資源市場(chǎng)化進(jìn)程中長(zhǎng)期積累的體制矛盾與產(chǎn)業(yè)碰撞的結(jié)果，表明人力資源服務(wù)業(yè)深受原有傳統(tǒng)動(dòng)能的慣性影響，行業(yè)整體規(guī)模與其服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的戰(zhàn)略地位不相匹配，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策、制度框架和監(jiān)管方式難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)需求，特別是以新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式等為代表的產(chǎn)業(yè)動(dòng)能培育還沒有充分顯現(xiàn)。

五、路徑選擇與政策建議

（一）以體制改革為導(dǎo)向，推動(dòng)人力資源服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)一步開放

順應(yīng)和適應(yīng)全球化帶來的專業(yè)服務(wù)貿(mào)易、投資自由化、人力資源和創(chuàng)新要素流動(dòng)便利化趨勢(shì)，要實(shí)行高水平的人力資源服務(wù)貿(mào)易和投資自由化便利化政策，并依靠技術(shù)、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、管理等方面的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)參與國(guó)際人力資源服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)更高層次的人力資源服務(wù)業(yè)國(guó)際合作與對(duì)外開放。

穩(wěn)步放寬國(guó)內(nèi)人力資源服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入。實(shí)施新一輪人力資源服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)，逐步放寬人力資源服務(wù)業(yè)外資股比限制的區(qū)域和范圍，特別是放寬國(guó)際人力資源服務(wù)領(lǐng)先產(chǎn)品、技術(shù)和模式的準(zhǔn)入力度，為提高人力資源服務(wù)業(yè)的國(guó)際投資積極性提供更好市場(chǎng)環(huán)境。

加強(qiáng)人力資源服務(wù)業(yè)的國(guó)際資源對(duì)接。鼓勵(lì)外資人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)與政府合作，并通過國(guó)際認(rèn)可的市場(chǎng)化人力資源服務(wù)手段，為國(guó)內(nèi)引進(jìn)海內(nèi)外優(yōu)秀人才和智力資源，對(duì)引入具有國(guó)際影響力的服務(wù)產(chǎn)品、資質(zhì)、機(jī)構(gòu)及活動(dòng)給予相應(yīng)扶持。

（二）以平臺(tái)整合為導(dǎo)向，優(yōu)化人力資源服務(wù)業(yè)集聚空間布局

加速人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)要素優(yōu)化整合。借助與發(fā)揮人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚與溢出效應(yīng)，加快形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)區(qū)域集群布局，持續(xù)推動(dòng)人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，并促使其成為人力資源服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的“主陣地”及先行示范區(qū)域。

深化人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚內(nèi)涵。依托國(guó)家級(jí)人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的先發(fā)集聚優(yōu)勢(shì)和引領(lǐng)示范效應(yīng)，鼓勵(lì)不同地區(qū)結(jié)合所在區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源稟賦等優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化具有自身特色、相互競(jìng)爭(zhēng)、相互補(bǔ)充的產(chǎn)業(yè)集群，有效增強(qiáng)人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚的輻射帶動(dòng)力和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。

完善人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)家級(jí)人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)辦法基礎(chǔ)上，研究和制定人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)準(zhǔn)入地方標(biāo)準(zhǔn)（包括物理平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)綜合度、公共服務(wù)度等）與標(biāo)識(shí)系統(tǒng)，為不同區(qū)域人力資源服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)輸出與產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供基礎(chǔ)性的制度支持。

（三）以產(chǎn)品提質(zhì)為導(dǎo)向，促進(jìn)產(chǎn)品業(yè)態(tài)向價(jià)值鏈中高端拓展

擴(kuò)大普惠人力資源服務(wù)供給能力。以技術(shù)和知識(shí)密集型為主的產(chǎn)業(yè)體系為重點(diǎn)，聚焦人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)體系低質(zhì)化向形成產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)體系的高質(zhì)量發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)普惠人力資源服務(wù)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)并成為產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

改造與提升人力資源服務(wù)產(chǎn)品能級(jí)。加快培育新一代招聘技術(shù)、高端獵頭、戰(zhàn)略咨詢、供應(yīng)鏈管理、云服務(wù)平臺(tái)和大數(shù)據(jù)服務(wù)等高技術(shù)含量、高附加值產(chǎn)品，形成適應(yīng)人力資源服務(wù)新消費(fèi)和提供中高端服務(wù)的多元化產(chǎn)品體系。

推動(dòng)人力資源服務(wù)業(yè)融合發(fā)展。聚焦人才鏈、創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈構(gòu)建，加強(qiáng)不同產(chǎn)業(yè)部門的縱向與橫向資源整合，推進(jìn)“人才+資本+技術(shù)+服務(wù)”的跨界融合，形成更具價(jià)值型服務(wù)的協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新型產(chǎn)品業(yè)態(tài)。

深化人力資源服務(wù)業(yè)品牌戰(zhàn)略內(nèi)涵。探索實(shí)施人力資源服務(wù)業(yè)“集群品牌升級(jí)計(jì)劃”，鼓勵(lì)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)人力資源服務(wù)業(yè)態(tài)創(chuàng)新和自主服務(wù)品牌創(chuàng)立，支持申報(bào)馳名商標(biāo)、馳名品牌、名牌產(chǎn)品等系列，把品牌戰(zhàn)略作為推動(dòng)人力資源服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和提升行業(yè)“軟實(shí)力”的重要途徑。

（四）以技術(shù)應(yīng)用為導(dǎo)向，擴(kuò)大人力資源服務(wù)數(shù)字化供給能力

深化人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的新技術(shù)應(yīng)用。加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字化技術(shù)的深度使用，鼓勵(lì)和支持互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)逐步向傳統(tǒng)人力資源服務(wù)業(yè)態(tài)滲透與轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和人力資源服務(wù)新業(yè)態(tài)、新模式的創(chuàng)新融合。

擴(kuò)大人力資源服務(wù)的數(shù)字化供給。引導(dǎo)和鼓勵(lì)人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)加快運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，支持和扶持一批可實(shí)際推廣、替代傳統(tǒng)服務(wù)工具和形成新技術(shù)服務(wù)應(yīng)用，提升人力資源服務(wù)業(yè)新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的數(shù)字化服務(wù)能級(jí)。

強(qiáng)化人力資源服務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)。以強(qiáng)化服務(wù)手段、優(yōu)化商業(yè)模式、提升關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新與推廣應(yīng)用為方向，探索建立人力資源公共數(shù)據(jù)資源開放清單制度，依法有序向符合條件的人力資源服務(wù)企業(yè)開放產(chǎn)業(yè)、人口、教育、醫(yī)療等有關(guān)數(shù)據(jù)信息，為高層次人才預(yù)測(cè)、有效吸引和留住中高端人才提供配套的數(shù)據(jù)服務(wù)資源。

（五）以政策賦能為導(dǎo)向，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)制度環(huán)境

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)與鼓勵(lì)政策。以改善人力資源服務(wù)業(yè)的投資環(huán)境為重點(diǎn)，提高人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)投入領(lǐng)域的社會(huì)資本參與度；鼓勵(lì)規(guī)模性、領(lǐng)軍型人力資源服務(wù)企業(yè)設(shè)立產(chǎn)業(yè)研發(fā)類職能機(jī)構(gòu)，加大人力資源服務(wù)產(chǎn)品、技術(shù)和模式創(chuàng)新研發(fā)力度；鼓勵(lì)人力資源服務(wù)企業(yè)申報(bào)高新技術(shù)企業(yè)和外向型人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)申報(bào)服務(wù)貿(mào)易試點(diǎn)擴(kuò)圍企業(yè)等。

實(shí)施產(chǎn)業(yè)支持與扶持政策。加強(qiáng)對(duì)人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)在辦公用房補(bǔ)貼、就業(yè)促進(jìn)項(xiàng)目、政府購買服務(wù)等資金方面的支持；探索組建設(shè)立人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金或引導(dǎo)資金，對(duì)領(lǐng)軍型、誠信型、品牌好、有特色的人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)給予扶持。

探索產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和試點(diǎn)政策。全面落實(shí)支持小微型人力資源服務(wù)企業(yè)降本減負(fù)政策，以及降低人力資源服務(wù)企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本的具體可行措施；探索設(shè)立配合“一帶一路”人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)投資基金，堅(jiān)持市場(chǎng)化、專業(yè)化和國(guó)際化的運(yùn)作體制，為本土人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)“走出去”提供配套服務(wù)。

（六）以服務(wù)升級(jí)為導(dǎo)向，推動(dòng)人力資源服務(wù)業(yè)營(yíng)商環(huán)境改善

適應(yīng)“放管服”的改革要求，依托產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、數(shù)據(jù)庫、公共平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)等基礎(chǔ)支撐，統(tǒng)籌推進(jìn)人力資源公共服務(wù)和市場(chǎng)服務(wù)“雙輪驅(qū)動(dòng)”，更好發(fā)揮政府職能在人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中的宏觀規(guī)劃與調(diào)控作用。

促進(jìn)公共服務(wù)與市場(chǎng)化服務(wù)的協(xié)同發(fā)展。最大限度減少不合理的制度、管制、行政審批、行業(yè)壟斷等導(dǎo)致的制度性交易成本，并在技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品創(chuàng)新、專業(yè)人才引進(jìn)等方面補(bǔ)足公共人力資源服務(wù)“短板”。

營(yíng)造便利、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。加強(qiáng)修訂現(xiàn)有法規(guī)、解釋和地方立法調(diào)研，對(duì)人力資源服務(wù)產(chǎn)品業(yè)態(tài)、業(yè)務(wù)審查等實(shí)行更具開放性與建設(shè)性的“柔化”監(jiān)管和事中事后監(jiān)管，有效推動(dòng)人力資源服務(wù)行業(yè)的規(guī)范化發(fā)展。

六、結(jié)語

本文主要從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)角度討論人力資源服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需求動(dòng)因、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、影響因素和框架路徑選擇，研究結(jié)論與主要啟示。

第一，人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)正處在一個(gè)戰(zhàn)略機(jī)遇期的“時(shí)間窗口”，既有國(guó)家層面促進(jìn)人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展的一系列頂層設(shè)計(jì)支持，又有大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等深度應(yīng)用帶來的新技術(shù)支撐，既有人力資源市場(chǎng)“放管服”改革的制度供給，又有人才優(yōu)先發(fā)展所引致的人力資源服務(wù)消費(fèi)升級(jí)為產(chǎn)業(yè)動(dòng)能的培育打開新空間。

第二，從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)到人力資源服務(wù)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，既是人力資源服務(wù)領(lǐng)域的生產(chǎn)力變革，又是人力資源市場(chǎng)化配置過程中的生產(chǎn)關(guān)系改革，涉及產(chǎn)業(yè)理念、體制機(jī)制、技術(shù)進(jìn)步、商業(yè)模式、服務(wù)要素投入等各個(gè)環(huán)節(jié)的革新，既要處理好市場(chǎng)改革與政府職能的關(guān)系，又要處理好產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值與新模式培育、產(chǎn)品業(yè)態(tài)升級(jí)與新技術(shù)應(yīng)用的關(guān)系，加速破解人力資源服務(wù)市場(chǎng)的體制壁壘和制度障礙，持續(xù)優(yōu)化和改善人力資源服務(wù)業(yè)營(yíng)商環(huán)境。

第三，基于對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中產(chǎn)業(yè)趨同性與產(chǎn)業(yè)環(huán)境、創(chuàng)新動(dòng)力與政府績(jī)效的相關(guān)性判斷，要推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合，發(fā)揮人力資源服務(wù)助力實(shí)體企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與人才集聚的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，提升人力資源服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的賦能作用，特別是在海內(nèi)外高層次人才集聚工作中的廣泛使用和深度運(yùn)用。

第四，隨著全球化帶來的新一輪科技進(jìn)步，特別是大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等廣泛滲透到各個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，全球產(chǎn)業(yè)分工、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)格局與協(xié)作模式都在發(fā)生巨大變化，尤其是全球化時(shí)代高端人才資源流動(dòng)格局的變化，不僅帶來人力資源服務(wù)業(yè)更加市場(chǎng)化、國(guó)際化的競(jìng)爭(zhēng)格局，而且促進(jìn)全球人力資源市場(chǎng)、人力資源服務(wù)模式、產(chǎn)業(yè)格局和行業(yè)版圖的重塑，對(duì)提升人力資源服務(wù)業(yè)服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略的能力和全球人力資源配置領(lǐng)域的話語權(quán)都是重要的契機(jī)，這是推動(dòng)人力資源服務(wù)業(yè)向更高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求。