大數(shù)據(jù)時代公務員考核技術創(chuàng)新的思考*

□豐俊功

公務員考核具有“指揮棒”和“風向標”的作用，是評價公務員能力和實績的重要方式，是提升公務員能力和素質的重要依據(jù)，也是推動政府機關效能建設和提高政府治理能力的重要機制。雖然我國的公務員考核經歷了一個從定性轉為定量、從單一考核轉為綜合考核、從注重年度考核轉為注重平時考核、從整齊劃一考核轉為分類分等考核的過程，但是公務員考核改革的任務仍然任重而道遠。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、移動互聯(lián)網、云計算等技術的發(fā)展，運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平的趨勢逐漸明晰，也為改進公務員考核的實踐應用提供了契機。大數(shù)據(jù)對公務員考核具有革命性提升作用，為改革和創(chuàng)新公務員考核提供了一種新思路和新方法。

一、當前公務員考核的發(fā)展現(xiàn)狀分析

公務員考核的有效性至關重要。在公務員考核的考核框架中，考核指標體系的設計、考核形式和權重、考核內容以及考核結果的運用是最重要的框架要素。公務員考核著眼于政府機構績效水平的提高，考核方法是構建基于能力素質的模型和考核指標體系。在公務員考核的過程中，指標體系細化的能力素質模型使考核更加具有針對性，通過確立合理的指標和標準，建立一套基于過程控制和結果管理導向的考核體系。

第一，考核指標體系的構建與設計融合創(chuàng)新理念。隨著公務員考核的分類分等理念不斷深化，各層級政府部門在某種程度上都采用了指標體系的量化形式，從維度設計到具體的指標，具有很大的相似性和借鑒性。考核的指標設計，包括指標設計的價值理念、指標的內容、結構、功能和區(qū)分度等內容，正在逐步走向精細化、科學化、規(guī)范化和法制化。首先，指標設計價值理念注重針對性和實用性。針對性主要體現(xiàn)在分類、分等、分崗理念方面，即根據(jù)公務員的不同類別、不同層級和不同崗位的要求分別制定考核的指標。實用性則主要體現(xiàn)在指標設計注重勝任力、能力建設和執(zhí)行力方面，即考核指標設計的目的是量度公務員個體的能力與崗位的匹配程度，從而找出公務員的能力與崗位要求之間的差距，以便為公務員培訓提供依據(jù)，為提升公務員的能力指明方向。其次，指標的內容設計注重可量度性。指標的內容重點圍繞部門的愿景、公務員的思想素質、工作狀態(tài)和工作能力進行設計，通過量化的權重和評分將主觀性的內容轉化為可量度且可檢驗的具體指標，從而使考核指標成為具有可對比性的具體衡量分值，便于直觀地測度公務員個體的能力和狀態(tài)。最后，指標結構的設計注重統(tǒng)一性和特色性。指標結構大多數(shù)采用的是指標維度和具體細化指標并用的方式。維度主要是通用的公務員考核標準框架，具體細化的指標則在通用維度框架基礎上結合不同的工作性質和崗位分類進行設置，既保證了權重和分值計算的一致性和公平性，也保證了同一部門內考核的可比性和同一性[1]。

第二，考核的量化與權重比例優(yōu)化分配。在考核量化方面，主要表現(xiàn)為以分值定級，通過賦予每個指標一定的正分或負分，最后計算綜合得分。量化的可比性和可操作性優(yōu)勢成為當前各級政府部門采用這種形式的主要原因。在分值比例方面，主要是平時考核和年度考核所占的分值比例以及考核指標維度之間的比例。平時考核與年度考核所占比例根據(jù)崗位、行業(yè)、地區(qū)的不同而進行權變性設計，并不是一成不變或固定的模式。平時考核往往是累積性多次考核，而年度考核往往是綜合性考核，二者的關系也是不固定的。在有些部門，最后總分是平時考核與年度考核的比例加總，而在另一些部門，平時考核是年度考核的一部分。在考核指標的維度方面，為了保證指標的科學性和結果的公平性，所占權重比例的分配往往建立在對本部門的調查研究基礎之上，根據(jù)調查所得截面數(shù)據(jù)進行計量分析，確定考察維度和考核指標，進而確定各個指標所占分值比例權重。

第三，基于態(tài)度、行為和可見性結果的量度重視具體內容和規(guī)范導向。一方面，公務員考核維度設計往往是針對能力素質的考察，而品德、能力和素質仍是一種抽象化標準，無法作為具體的量化標準使用，但是考核仍需運用具體的量度載體進行測定，而人的態(tài)度、行為表現(xiàn)和可見性結果提供了可觀察和可量度的載體?？己司唧w方法的設計最終要落腳于人的態(tài)度、行為表現(xiàn)和可見性結果，而維度則可以根據(jù)社會形勢或需要進行設計，比如平衡記分卡法、360反饋法和目標責任制等方法，采用的維度盡管有所差異，但量度的依然是人的態(tài)度、行為和可見性結果。另一方面，量度的內容具有規(guī)范性質和激勵導向性質?？己说牧炕旨墭藴适敲鞔_公務員提升的標準，使其在具體的行政和服務過程中秉持自身行為，并引導其積極表現(xiàn)出政府或公眾所期望的態(tài)度和行為，但每個人的品性存在差距，且品性具有不可復制性，因而量化分級標準成為激勵導向的一種選擇形式。

第四，公務員考核內容和結果的運用注重制度聯(lián)結性。公務員各個制度之間的關聯(lián)性主要表現(xiàn)為結果共用和內容指導，公務員考核的內容和結果可以強化公務員考試錄用制度的內容測查要素和標準，可以確定公務員培訓制度中的個人績效培訓需求，可以調整公務員激勵制度中的激勵內容和導向，可以關聯(lián)公務員薪酬、獎勵和福利制度，還可以直接運用在公務員的選拔任用制度中，因此公務員考核結果不僅是評定公務員優(yōu)秀和不合格的依據(jù)，也是公務員其他制度有效改進的重要參照和依據(jù)。公務員考核的結果通常是等級制，考核分值或等次往往是其最終結果，而制度聯(lián)結性的改善有利于考核結果的進一步優(yōu)化利用。

二、公務員考核在實踐中面臨的問題

公務員考核是政府考核系統(tǒng)的重要組成部分，其完善程度和有效程度決定著政府考核系統(tǒng)作用發(fā)揮的成敗。公務員考核重點關注公務員個體的能力素質和工作績效，其目的是提高為公眾提供服務的能力和責任感，通過公務員自身的參與、政府機構的參與以及公眾的參與，對公眾的需求及時回應，并提高服務的效率，增強公務員服務的回應性。雖然我國公務員考核制度建設在不斷發(fā)展，但是公務員考核的實踐卻一直面臨著各種瓶頸和困境，尤其是在公務員考核的應用方面仍然存在一些問題，對公務員考核的實用性、有效性、權威性、針對性和科學性乃至公務員隊伍的管理都形成了挑戰(zhàn)。公務員考核面臨的問題主要集中于平時考核和年度考核兩個層面。

（一）公務員平時考核面臨的問題

第一，公務員平時考核工作涉及事項多且任務重。公務員平時考核注重公務員日常履職行為和工作任務完成情況。平時考核一般要求被考核人按照平時考核指標在一定期限內填寫工作紀實和定期總結，比如需要真實記錄公務員個人崗位的履職情況、完成工作任務的數(shù)量、質量及進展情況，并定期進行總結和情況匯總。對于被考核對象而言，反復的記錄加大了日常工作量，甚至可能為了突出工作實績而夸大自身的工作重要性，或者工作記錄敷衍填寫，使平時考核的記錄失真。對于考核者而言，每周或每月審核每個人的工作表現(xiàn)并進行評鑒、寫評語以及提出考核建議也形成了一定的工作壓力。

第二，平時考核指標內容涉及的信息量大且信息類型多樣。為了實現(xiàn)平時考核的標準量化，各部門都制定了包含個性指標和共性指標的平時考核指標體系。這些考核指標涉及的各種信息不僅數(shù)量巨大而且類型呈現(xiàn)多樣化，比如包含公務員個人信息和工作崗位信息的基礎信息；包含每天、每周和每月的工作計劃、工作內容和工作績效所涵蓋的流程信息；包含平時考核得分、排名、評語等評價信息。這些信息的記錄、整理、匯總和評價耗費了大量的人力，而且還會因為自我記錄的內容不準確而出現(xiàn)信息失真，影響了平時考核的質量。

第三，平時考核的評價具有很大的主觀性。平時考核的考核者大多是根據(jù)被考核人自我記錄的平時考核檔案、考核手冊對被考核對象進行評價和評分，但是被考核對象在填寫考核檔案和手冊時會基于考核的角度去填寫，或者被考核對象的記錄風格不同，造成了一定的信息失真和信息片面，這使平時考核失去了其考核的實用性，而成為工作任務和工作實績的流水賬或夸大的記錄。在這種情況下，考核者只能對被考核者進行“印象考核”和“無犯錯考核”，使平時考核的監(jiān)督激勵作用大打折扣，甚至會使平時考核的過程流于形式或受人情因素的影響。

第四，公務員平時考核指標的標準和權重差異性大。由于平時考核注重對工作實績和工作任務完成情況的考察，因此崗位性質和工作特點不同使平時考核的可比性較差。比如綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類公務員的崗位性質和工作方式完全不同，有的注重過程性、有的注重服務性、有的注重專業(yè)性，平時考核的個性指標具有很大的差異性，并且工作任務數(shù)量、質量和效率及工作實績的評價也不同，造成平時考核指標標準和權重的差異化，使平時考核的公平性較差。

（二）公務員年度考核面臨的問題

第一，年度考核過程流于形式。年度考核通常是通過數(shù)據(jù)化的表單填寫和匯總后由負責部門進行統(tǒng)一結果評定，年度考核的目標在很大程度上是為遴選出年度優(yōu)秀人員，導致改進提升公務員素質和能力的目標弱化，而負責考核的部門往往會賦予二級部門很大的自主權，由二級部門推薦優(yōu)秀名額，或者由各部門領導組成的考核委員會根據(jù)考核材料進行統(tǒng)一審查推薦，這種方式會出現(xiàn)考核者不熟悉被考核對象的情況，或者是彼此過度熟悉而使被考核者的評價出現(xiàn)偏差，甚至有的部門在年度考核時不參照考核程序而直接確定優(yōu)秀或不合格名額，而只將考核環(huán)節(jié)作為記錄存檔，無法發(fā)揮考核應有的作用。

第二，年度考核內容的實效性不足。年度考核的內容大多涉及德、能、勤、績、廉五個方面，并且與平時考核的內容有重復，涵蓋工作的方方面面，但這些內容在考核時易于失真，一方面是因為在實際工作中考核者無法全面了解被考核者的詳細情況而造成結果失真，另一方面是在實際操作中因為出現(xiàn)難于量化的指標或重復指標而造成結果失真[2]。尤其是德的考核難度較大，在日?？己藭r很難考核其真實性，這部分分值比例往往會成為加分項，在實際操作中并不能提供有效的區(qū)分度，因而這兩部分的處理需要更加專業(yè)化。

第三，年度考核結果缺乏實際內容支撐并且考核結果難以運用?？己私Y果通常包括優(yōu)秀、合格、不合格以及處于合格與不合格之間的過渡結果。這些結果是由一系列數(shù)字組合而成，因此要想通過查看原始數(shù)據(jù)獲得主觀印象費時費力，正因為如此，才導致年度考核結果的應用性不是很大，而只能作為當年的評定結果使用，無法作為提高工作方式和提高績效水平的依據(jù)，考核結果雖然會以書面形式通知被考核者，但是難以被有效應用，所以考核結果對其他公務員制度并無多大支持度，也造成了考核結果的擱置，影響了對考核結果的有效性開發(fā)。

第四，年度考核結果中的平時考核與年度考核所占比例權重缺乏科學性。在各部門的考核中，平時考核的比例有的已經占到一半甚至更多，而比例權重的確定需要根據(jù)崗位的性質來確定，比如窗口類、執(zhí)法類、服務類等職級較低或工作周期短的公務員崗位在平時考核方面需要更大的權重。針對不同系統(tǒng)或崗位特點進行科學調整，需要在權變調整的理念指導下對平時考核進行有效設計，比如執(zhí)法類公務員的工作顯性較強，職級較低的公務員事務性工作較多，他們都可以采用較大比例的平時考核權重，而有的工作崗位則需要更注重年度考核的結果。

三、大數(shù)據(jù)考核在公務員考核中的優(yōu)勢和特色

公務員考核在平時考核和年度考核的流程、程序、方法以及考核結果的應用等方面存在的問題，導致公務員考核的實用性、有效性、權威性、針對性和科學性降低。大數(shù)據(jù)、人工智能、移動互聯(lián)網、云計算等技術為解決公務員考核中的頑疾提供了一種新的思路和方式，是實現(xiàn)基層政府治理現(xiàn)代化的助推器。

第一，大數(shù)據(jù)考核助推數(shù)據(jù)化考核，增強考核實用性。運用大數(shù)據(jù)平臺，可以實時、自動化、全方位收集和匯總被考核對象的各種數(shù)據(jù)，形成公務員管理的數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)集，以全數(shù)據(jù)模式進行分析，實現(xiàn)公務員各種信息和數(shù)據(jù)的高效處理。大數(shù)據(jù)的相關關系分析法更準確、更快，而且不易受偏見的影響。[3]大數(shù)據(jù)平臺可以實時、大批量并且科學、精準地處理各種類型的數(shù)據(jù)，簡化各種繁瑣程序，使公務員從平時考核的煩瑣工作和任務中解放出來，節(jié)省大量的人力成本，在不知不覺中就完成了考核，提高了考核的效率和考核的質量。

第二，大數(shù)據(jù)考核助推精準化考核，增強考核有效性。公務員考核涉及“德、能、勤、績、廉”五個維度，大數(shù)據(jù)平臺可以匯總公務員個體的基本信息數(shù)據(jù)、社交網絡數(shù)據(jù)、工作業(yè)務數(shù)據(jù)以及地理位置數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)挖掘和分析可以實現(xiàn)對公務員的全方位“體檢”，對“德、能、勤、績、廉”五個維度進行全面精準的評價，避免了考核的主觀性和片面性。大數(shù)據(jù)考核通過量化分析和數(shù)據(jù)方式，可以促使考核者到基層、到現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題，改變過去走過場的考核方式。大數(shù)據(jù)考核的精準化還表現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)問題后即時糾錯，而不必等到總結或最終考核時才糾正，增強了考核的糾錯功能。

第三，大數(shù)據(jù)考核助推實績化考核，增強考核權威性。運用大數(shù)據(jù)思維和技術可以對公務員考核的數(shù)據(jù)進行標準化分類，更注重公務員工作實績導向，以工作任務數(shù)量、結果為導向，按照日數(shù)據(jù)、周數(shù)據(jù)和月數(shù)據(jù)進行分類管理。不管是平時考核還是年度考核，都有了科學準確的評價依據(jù)，從而形成剛性的評價結果，增強考核結果的權威性。以窗口類公務員為例，通過大數(shù)據(jù)平臺可以直觀地看到某一時間段內的實時政務服務滿意度、服務窗口每月平均接件量、窗口平均受理時間、申請人平均等待時間以及相關的業(yè)務量排名，有效地解決了考核虛化和“懶政行為”。

第四，大數(shù)據(jù)考核助推制度化考核，增強考核針對性。大數(shù)據(jù)考核注重整體考核制度建設，利用互聯(lián)網平臺、大數(shù)據(jù)和科技手段強化責任，以結果、效果和成果為導向，精準發(fā)力，增強了公務員考核的針對性。通過考核數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)挖掘，可以對公務員個體的能力、素質、品德等各個方面形成有效的評價，關鍵是能夠準確分析公務員個體的能力和素質短板，從而為制訂培訓計劃提供科學準確的依據(jù)，增強了考核結果的有效應用，并且會對公務員形成有效的激勵。

第五，大數(shù)據(jù)考核助推標準化考核，增強考核科學性。品德考核的量化一直以來是公務員考核難以破解的難題。大數(shù)據(jù)考核通過共享信用評價數(shù)據(jù)、重大事項數(shù)據(jù)、行政違法行為數(shù)據(jù)以及生活社交數(shù)據(jù)可以對公務員的監(jiān)督實現(xiàn)全方位、全天候和全覆蓋監(jiān)督，并根據(jù)相關數(shù)據(jù)進行標準化評價，構建公務員個人品德檔案，實現(xiàn)對公務員個人的品德量化考核，解決了公務員品德考核難以數(shù)據(jù)化和難以量化的問題，增強了公務員品德考核的科學性。

四、推動大數(shù)據(jù)考核深入發(fā)展的思考和建議

公務員大數(shù)據(jù)考核具有很大的優(yōu)勢和特色，而大數(shù)據(jù)考核的創(chuàng)新擴散需要來自上層的助推也需要基層的真實應用，因此大數(shù)據(jù)考核的創(chuàng)新擴散需要從上下結合的角度共同推進，一方面需要由更高層級在宏觀層面進行制度設計，另一方面需要由基層政府根據(jù)自身需要進行具體微觀設計，從而推動大數(shù)據(jù)考核的深入發(fā)展。

（一）宏觀層面推進大數(shù)據(jù)考核制度創(chuàng)新擴散

在宏觀層面，推進大數(shù)據(jù)考核制度創(chuàng)新擴散主要是堅持中央層面大數(shù)據(jù)考核的制度供給穩(wěn)定性和開放性，并由中央外部強制性推廣逐步轉變?yōu)榈胤阶园l(fā)性采用，而實現(xiàn)自發(fā)性應用則需要擴大相關利益主體在大數(shù)據(jù)考核制度中的利益一致性基礎，從而最終實現(xiàn)大數(shù)據(jù)考核創(chuàng)新的有效擴散。

第一，堅持中央層面大數(shù)據(jù)考核制度供給穩(wěn)定性和開放性。一方面，中央在總結地方經驗基礎之上，以法律形式規(guī)范大數(shù)據(jù)考核制度，通過先試點后推廣的做法進行規(guī)劃引導，在壓力體制下形成了中央主導和基層響應的自上而下結構，因而中央層面大數(shù)據(jù)考核制度供給的穩(wěn)定性顯得愈發(fā)重要，這種穩(wěn)定性與漸進改革和增量改革密切相關，實踐也證明這是一種有效的做法，因而應繼續(xù)堅持。[4]另一方面，外部環(huán)境具有很大的變動性和不確定性，大數(shù)據(jù)考核制度供給的開放性可以通過大數(shù)據(jù)考核創(chuàng)新內化制度自身的適應性和應對性，使大數(shù)據(jù)考核制度在變遷中實現(xiàn)利益遞增和自我強化，進而達到高效率狀態(tài)。

第二，由外部強制性推動機制向自發(fā)誘致性推動機制轉變。[5]由中央推行的權責清單制度、公務員制度改革以及公務員考核改革有力地推動了大數(shù)據(jù)考核制度的規(guī)范和擴展應用，從內容、程序、方法、主體等各個方面確定了與地域、系統(tǒng)、部門和崗位相結合的基本考核框架。外部強制性推動改革獲得了很大成效的同時，部門內部的考核動力機制因與利益或激勵結構存在不一致性而出現(xiàn)推動力度不足的現(xiàn)象，進而引發(fā)了地方政府或部門采取應對性策略手段，這也會造成大數(shù)據(jù)考核流于形式化。因而在未來一段時間內，從利益追求和激勵角度推動地方政府或各部門自發(fā)倡導建立和完善內生性大數(shù)據(jù)考核制度是實現(xiàn)大數(shù)據(jù)考核制度創(chuàng)新的重要方向。

第三，擴大相關利益主體在大數(shù)據(jù)考核制度中的利益一致性基礎。大數(shù)據(jù)考核制度的有效性在很大程度上取決于與相關利益主體的利益一致性，如果與自身利益或組織利益不一致，那么再好的制度創(chuàng)新和設計也會失去效用。公務員個人或組織的利益通常與晉升、權力、資源占有和上級偏好有很大的關系，因而大數(shù)據(jù)考核制度與利益結構的內化相結合才能發(fā)揮效力。擴大中央、地方以及各相關利益主體之間在大數(shù)據(jù)考核方面的利益一致性可以從制度契合方面著手，考核結果可以用作晉升制度、培訓制度、選拔任用制度和其他制度的依據(jù)，并以法律形式對其程序和方法進行更具操作性的規(guī)定。

（二）微觀層面優(yōu)化大數(shù)據(jù)考核的具體運行機制

大數(shù)據(jù)考核可推動公務員考核理念的現(xiàn)代化，扭轉重視年度考核而忽視平時考核的做法，實現(xiàn)定性考核轉變?yōu)閷嵱昧炕己?、由上級對下級的考核轉變?yōu)槿轿蝗采w式考核、由懲戒和約束考核變?yōu)榧羁己?，推進了公務員考核理論和實踐的發(fā)展。

第一，大數(shù)據(jù)考核理念應注重問題導向。大數(shù)據(jù)考核應有效解決平時考核數(shù)據(jù)收集難、品德考核無法量化、考核過程不透明、考核主觀性和隨意性較大的一系列問題，以有效轉變工作作風，實現(xiàn)從被動型管理向主動型管理的轉變[6]。問題導向的大數(shù)據(jù)考核以 “事”為中心進行考核，避免了“為考核而考核”的現(xiàn)象以及“形式化考核”的弊端，為每個崗位建立數(shù)據(jù)考核檔案，自動形成可視化考核報告，對公務員履職盡責進行常態(tài)化管理，保證考核結果的公平公正性。

第二，大數(shù)據(jù)考核系統(tǒng)的構建應注重整體性。首先，大數(shù)據(jù)考核系統(tǒng)需要構建統(tǒng)一平臺，形成統(tǒng)一的管理體系。通過構建統(tǒng)一的基礎平臺，以云服務方式集中提供考核數(shù)據(jù)服務。借助大數(shù)據(jù)平臺，建立實時、高效、標準的考核流程和考核標準，為公務員考核的精細化提供基礎。在收集和運用數(shù)據(jù)時注重統(tǒng)一規(guī)范和標準，避免出現(xiàn)“數(shù)據(jù)碎片化”或“信息孤島”現(xiàn)象。其次，在推進大數(shù)據(jù)考核系統(tǒng)建設的過程中，注重戰(zhàn)略規(guī)劃，倡導與整個地區(qū)或整個部門的戰(zhàn)略保持一致，重視總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調和整體推進，避免重復建設和無效設計，尤其是避免新的技術設計增加公務員考核的工作量，使本意“減負”的考核變?yōu)榻Y果“增負”的考核。

第三，大數(shù)據(jù)考核的制度設計應注重“制度+科技”融合。大數(shù)據(jù)分析作為一種技術手段，為公務員考核提供實時、精準和高效的技術支撐，但是技術設計也需要根據(jù)制度實施的具體情況、特點和實際需要進行優(yōu)化和調整?！爸贫?科技”是大數(shù)據(jù)考核的工作方法論，在具體實踐中需要確立大數(shù)據(jù)思維，推動大數(shù)據(jù)技術創(chuàng)新公務員考核的方式，積極使用大數(shù)據(jù)考核研究人才規(guī)律，可以有效分析崗位的相關要素或分析任職者的特點，有效提升公務員的能力素質并為崗位招聘或培訓提供豐富的理論指導。