“四維激勵”框架下城市基*層公務(wù)員激勵機(jī)制研究
——基于天津市的調(diào)研

□薛立強(qiáng) 李德偉

公務(wù)員的激勵，是指運(yùn)用多種制度化的手段和方式，使公務(wù)員認(rèn)同組織目標(biāo)，強(qiáng)化努力工作的動機(jī)，激發(fā)工作熱情和主動進(jìn)取精神，達(dá)到積極性和創(chuàng)造性的充分發(fā)揮的過程[1]。在我國，由于公務(wù)員職務(wù)與級別制度、分類管理制度等的不完善，廣大基層公務(wù)員面臨職務(wù)晉升空間狹小、職業(yè)發(fā)展受限、待遇得不到提高等問題。因此，如何調(diào)動基層公務(wù)員的工作積極性，激勵其履職盡責(zé)成為亟須解決的實(shí)際問題。黨的十九大報(bào)告指出，“各級黨組織要關(guān)心愛護(hù)基層干部，主動為他們排憂解難”，要“堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合，激勵和約束并重……建立激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制”。本文基于天津市的調(diào)研，分析當(dāng)前超大城市基層公務(wù)員隊(duì)伍中出現(xiàn)的一系列新情況、新問題，并從物質(zhì)激勵、精神激勵、能力開發(fā)激勵、職業(yè)發(fā)展激勵的“四維激勵”框架分析其原因，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的政策建議。

一、公務(wù)員“四維激勵”框架

公務(wù)員激勵是一個涉及面廣且非常復(fù)雜的問題，既涉及人的行為，又涉及人的心理；既涉及個體，又涉及群體；既涉及被管理者，又涉及管理制度。在既有的研究中，學(xué)者們認(rèn)為，激勵機(jī)制是公務(wù)員制度的內(nèi)在機(jī)制之一[2]。公務(wù)員激勵的影響因素既包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等外部因素[3][4][5]，又包括公務(wù)員自身的能力、素質(zhì)、追求等內(nèi)部因素[6][7]。對公務(wù)員的激勵應(yīng)遵循以人為本、物質(zhì)激勵與精神激勵相結(jié)合、公平等原則[8][9]。在公務(wù)員制度中，發(fā)揮激勵功能的機(jī)制有很多，如職務(wù)職級與級別、考核、職務(wù)升降、交流、培訓(xùn)、工資福利保險、獎懲等，這些機(jī)制發(fā)揮著物質(zhì)激勵、精神激勵、能力開發(fā)激勵、職業(yè)發(fā)展激勵等功能[10][11][12][13][14][15][16]。

在參考既有研究的基礎(chǔ)上，本文從公務(wù)員管理制度的視角對基層公務(wù)員激勵問題展開研究。在這樣一個研究視角之下，公務(wù)員的激勵可以分為物質(zhì)激勵、精神激勵、能力開發(fā)激勵、職業(yè)發(fā)展激勵四種類型。具體而言，物質(zhì)激勵是指運(yùn)用物質(zhì)手段使公務(wù)員合理需求得到滿足，從而調(diào)動其工作積極性、主動性、創(chuàng)造性的過程。在公務(wù)員制度中，發(fā)揮物質(zhì)激勵功能的主要是薪酬（工資）、福利、保險等制度。精神激勵是對公務(wù)員進(jìn)行的精神方面的內(nèi)在激發(fā)，旨在滿足其精神追求，從而調(diào)動其工作積極性、創(chuàng)造性的過程。發(fā)揮公務(wù)員精神激勵功能的主要有獎勵、懲戒、關(guān)愛等機(jī)制。能力開發(fā)激勵是指通過開發(fā)公務(wù)員的個體潛能，使其能力得以釋放，從而使其保持工作新鮮感和滿足感的過程。發(fā)揮能力開發(fā)激勵功能的主要有工作授權(quán)、培訓(xùn)、交流等制度。職業(yè)發(fā)展激勵是指通過認(rèn)可公務(wù)員的工作成績、滿足公務(wù)員職業(yè)發(fā)展需求，以激發(fā)其工作積極性的過程。在公務(wù)員制度中，績效考核、職務(wù)升降等制度是發(fā)揮公務(wù)員職業(yè)發(fā)展激勵功能的主要制度（見圖1）。需要指出的是，上述四種公務(wù)員激勵類型與相關(guān)的公務(wù)員制度只是一種大致的對應(yīng)關(guān)系，并不是完全的一對一關(guān)系。例如，公務(wù)員獎勵既是精神激勵，也是物質(zhì)激勵，但我國的公務(wù)員獎勵制度堅(jiān)持以精神獎勵為主、物質(zhì)獎勵為輔的原則，因此這里將其歸入精神激勵范疇。再如，實(shí)際工作中授權(quán)既發(fā)揮著能力開發(fā)激勵的功能，也發(fā)揮著精神激勵的功能，但考慮到其主要功能在于開發(fā)公務(wù)員的潛能，因此將其歸入能力開發(fā)激勵范疇。

上述四類公務(wù)員的激勵形成一個以職業(yè)發(fā)展激勵為主導(dǎo)，能力開發(fā)激勵為基礎(chǔ)，精神激勵為引領(lǐng)，物質(zhì)激勵為保障的公務(wù)員激勵結(jié)構(gòu)（見圖1）。首先，職業(yè)發(fā)展激勵在公務(wù)員的各類激勵中最為重要，居于主導(dǎo)地位。公務(wù)員職業(yè)具有長期任職的特點(diǎn)，追求職務(wù)職級晉升是其職業(yè)生涯的首要目標(biāo)。而在公務(wù)員的職業(yè)生涯中，職務(wù)職級晉升意味著地位的提升和工資福利待遇的增長，也意味著重要的能力開發(fā)和精神激勵。因此，職業(yè)發(fā)展激勵也具有其他三種激勵的功能。這決定了職業(yè)發(fā)展激勵在公務(wù)員激勵結(jié)構(gòu)中居于主導(dǎo)地位，發(fā)揮著主導(dǎo)作用。其次，能力開發(fā)激勵在公務(wù)員激勵中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。公務(wù)員職業(yè)發(fā)展和職務(wù)職級晉升的前提是具備相應(yīng)的能力，而這需要通過一定的能力開發(fā)來實(shí)現(xiàn)。因此，對于公務(wù)員職業(yè)發(fā)展而言，能力開發(fā)激勵發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。再次，精神激勵發(fā)揮著引領(lǐng)作用。根據(jù)行為主義激勵理論，對個體行為的激勵不僅包括物質(zhì)刺激，還包括精神追求激勵。作為社會成員之一的公務(wù)員顯然是有精神追求的，這些精神追求在很大程度上引領(lǐng)著公務(wù)員的行為。最后，物質(zhì)激勵發(fā)揮著重要的保障作用。公務(wù)員職業(yè)也是一種“謀生”的方式，公務(wù)員往往肩負(fù)著重要的“養(yǎng)家糊口”責(zé)任，而在這方面，則需要薪酬（工資）、福利、保險等物質(zhì)激勵來保障。

圖1 公務(wù)員激勵的結(jié)構(gòu)

二、調(diào)查實(shí)施情況

天津市作為我國四個直轄市之一，是環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心和北方重要的港口城市。近年來天津市在推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、推動新舊動能轉(zhuǎn)換等方面狠下功夫，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展穩(wěn)中有進(jìn)，人民生活持續(xù)改善，各項(xiàng)社會事業(yè)蓬勃發(fā)展。

為研究基層公務(wù)員激勵問題，我們以天津市為例，通過《健全完善基層公務(wù)員激勵機(jī)制研究》調(diào)查問卷，調(diào)查和分析基層公務(wù)員群體的精神狀態(tài)與工作狀態(tài)、負(fù)面動態(tài)、激勵狀況等多方面問題?！盎鶎庸珓?wù)員”有兩個含義：一是公務(wù)員職務(wù)、職級、級別體系中處于縣處級副職以下的，較低層級的公務(wù)員；二是在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等較低層級政府及其部門中工作的公務(wù)員。本文的“基層公務(wù)員”綜合這兩方面的含義，是指在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等較低層級政府及其部門中工作的縣處級副職以下職務(wù)層次的公務(wù)員。

調(diào)查問卷共分為四個部分：第一部分是調(diào)查對象的基本情況，主要包括調(diào)查對象的年齡、性別、任職單位類型、職務(wù)層次、任現(xiàn)職時間長短等內(nèi)容。第二部分是分析當(dāng)前基層公務(wù)員群體出現(xiàn)的一些新情況、新問題。調(diào)查內(nèi)容包括：調(diào)查對象對當(dāng)前工作狀態(tài)、工作滿意度、工作負(fù)擔(dān)、工作苦惱、工作積極性、工作創(chuàng)新、生活壓力、紀(jì)律約束、“為官不為現(xiàn)象”、辭職意愿、自身價值、社會負(fù)面輿論等的評價。第三部分旨在了解基層公務(wù)員激勵的總體狀況和各類激勵中存在的主要問題。調(diào)查內(nèi)容包括：調(diào)查對象對激勵機(jī)制、激勵方式、激勵措施等的評價，對物質(zhì)激勵、精神激勵、能力開發(fā)激勵、職業(yè)發(fā)展激勵等方面存在問題的認(rèn)識。第四部分是調(diào)查對象對健全完善基層公務(wù)員激勵機(jī)制的建議。在對這些問題的調(diào)查中，前三部分主要用選擇題的方式進(jìn)行，要求調(diào)查對象在備選答案中做出選擇（或?yàn)閱芜x，或?yàn)槎噙x），如果調(diào)查對象不認(rèn)可所列選項(xiàng)，也可以寫出其認(rèn)知。第四部分用文字題的方式進(jìn)行，要求調(diào)查對象用文字寫出其建議。

本次調(diào)查的時間是2018年8—9月，共發(fā)放問卷365份，收回有效問卷341份。調(diào)查對象中，男性169人，女性172人，分別占比49.6%和50.4%；30歲以下公務(wù)員占到51.9%，30～35歲公務(wù)員占23.5%。任現(xiàn)職時長1～3年的公務(wù)員最多，占比34.6%，其次是少于1年的公務(wù)員，占比27.9%，調(diào)查對象年齡較小。在任職單位方面，在區(qū)委、區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行使行政職能的事業(yè)單位和其他部門（審判、檢察、民主黨派、工商聯(lián)等機(jī)關(guān)部門）任職的公務(wù)員（含參公公務(wù)員）均占比15%以上，街道公務(wù)員占比10.3%。在職務(wù)層次方面，科員辦事員231人，占比最大，達(dá)67.7%， 其次是副主任科員以上副調(diào)研員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，占14.4%，此外鄉(xiāng)科級副職6.7%、鄉(xiāng)科級正職9.7%、縣處級副職1.5%。調(diào)查對象基本情況如表1所示。

表1 調(diào)查對象基本情況

三、基層公務(wù)員群體出現(xiàn)的新情況、新問題

從調(diào)查情況來看，天津市基層公務(wù)員隊(duì)伍的精神狀態(tài)和工作狀況總體是好的。同時也應(yīng)看到，我國經(jīng)濟(jì)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的任務(wù)依然任重而道遠(yuǎn)。目前全面深化改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水區(qū)，改革的難度越來越大，對公務(wù)員的要求越來越高。面對新時代、新形勢、新要求，基層公務(wù)員群體中也出現(xiàn)了一些新情況、新問題。

（一）在一定程度上存在“為官不為”現(xiàn)象，職業(yè)倦怠感有所上升

當(dāng)前，部分基層公務(wù)員在實(shí)際工作中出現(xiàn)畏難情緒增大、創(chuàng)新精神不足等問題。問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，76.5%的調(diào)查對象認(rèn)為“有些政策界限不明，干多怕出事”，31.6%的調(diào)查對象“怕得罪人，有人告狀，一告上面就來查”?！盀楣俨粸椤爆F(xiàn)象反映出部分公務(wù)員存在職業(yè)懈怠癥?；鶎庸珓?wù)員日復(fù)一日處理瑣事、雜事，考核又難以量化，激勵效應(yīng)不強(qiáng)。很多政策實(shí)施中強(qiáng)調(diào)“零容忍”，缺少必要的容錯糾錯機(jī)制，沒有文件依據(jù)的事，都不敢去碰去干。一位基層公務(wù)員說：“問責(zé)涉及面太廣，而且執(zhí)行嚴(yán)格，我們擔(dān)心動不動就受到責(zé)罰?！边€有的公務(wù)員認(rèn)為：“多干多出錯，不干不出錯；一個干兩個看三個笑?！被鶎庸珓?wù)員出現(xiàn)職業(yè)倦怠感一方面會影響自己的心理健康，另一方面會降低政府的工作效率，進(jìn)而造成群眾的不滿，影響政府權(quán)威。

（二）工作中精神壓力較大，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)愛不足

天津“一基地三區(qū)”的城市地位，決定了城市發(fā)展必須著眼于其所承擔(dān)的時代責(zé)任?；鶎庸珓?wù)員職低事多、權(quán)小責(zé)大，無論是區(qū)委區(qū)政府還是街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每天都要處理大量復(fù)雜問題，應(yīng)對各種社會矛盾和突發(fā)事件。這導(dǎo)致基層公務(wù)員經(jīng)常加班加點(diǎn)、連續(xù)作戰(zhàn)，尤其是在重大事件或特殊時期，他們更容易陷入持續(xù)的緊張狀態(tài)，心理壓力無法疏解。在問卷調(diào)查中，認(rèn)為自己所在部門比其他部門“辛苦一些”的比例比“輕松一些”的高出21.7%。

與此同時，大多基層單位由于政策壓力，過分重視基層公務(wù)員的工作實(shí)效，而忽視了關(guān)愛激勵的作用，工作之外的談心談話寥寥無幾，部分公務(wù)員認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)看不到自己工作的辛苦，工作積極性受到打擊。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高達(dá)80.6%的公務(wù)員認(rèn)為，“現(xiàn)在機(jī)關(guān)文化比較冷，既感受不到來自組織的關(guān)愛，機(jī)關(guān)內(nèi)文化活動也在逐漸減少”。

（三）工作任務(wù)重，應(yīng)有權(quán)益難以完全兌現(xiàn)

由于機(jī)關(guān)單位編制所限，加之近年來黨政領(lǐng)導(dǎo)更替和先前政治生態(tài)出現(xiàn)重大問題，以致政府事務(wù)繁多，無節(jié)制的加班加點(diǎn)成為基層公務(wù)員普遍的現(xiàn)象，調(diào)查中有基層公務(wù)員表示“已有三四個月沒有休過周末”?；鶎庸珓?wù)員中的大多數(shù)是具體行政工作的骨干力量，長期的加班已是工作常態(tài)，更無心去奢求補(bǔ)休乃至加班費(fèi)。這樣的工作狀態(tài)對于基層公務(wù)員的身心健康、正常生活、家庭和諧都有著或多或少的影響。調(diào)查顯示，基層公務(wù)員生活壓力主要來源于買房壓力（27.0%）；加班太多無暇顧家（27.0%）；工作辛苦，身體吃不消（21.1%）；經(jīng)濟(jì)困難，家庭負(fù)擔(dān)重（12.9%）等。2017年3月1日實(shí)施的《天津市婦女權(quán)益保障條例》第二十八條規(guī)定了女職工的哺乳假，但調(diào)查中很多女性基層公務(wù)員直言，在其工作單位，哺乳假流于形式。

（四）基層公務(wù)員待遇偏低，工資調(diào)節(jié)不夠靈活

公務(wù)員的工資主要由基本工資和津補(bǔ)貼組成，而基本工資包括職務(wù)工資和級別工資，基層公務(wù)員大多處于較低層次的職務(wù)和職級，規(guī)范后的津補(bǔ)貼相差不大，這導(dǎo)致了工資的平均化。54.5%的調(diào)查對象認(rèn)為“干多干少、干好干壞一個樣”是影響工作創(chuàng)新的最主要因素。

近年來我國雖然多次提高公務(wù)員的工資水平，但基層公務(wù)員的整體工資水平依然相對較低。隨著規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼等政策的實(shí)施，又在相當(dāng)程度上減少了基層公務(wù)員的福利待遇。天津市作為全國直轄市，生活成本較高，2017年7月起，天津市的最低工資標(biāo)準(zhǔn)由1950元調(diào)整至2050元，而以普通政府單位3年工齡的科員為例，其基本工資僅3000元左右，而同期天津市月職工平均工資為5607元，可以清楚地看到基層公務(wù)員的基本工資還是比較低的。

四、基層公務(wù)員激勵機(jī)制存在的主要問題

存在上述問題的重要原因在于缺乏一套系統(tǒng)的、有針對性的激勵機(jī)制。我國現(xiàn)行的公務(wù)員制度只是從整體上對公務(wù)員激勵進(jìn)行了規(guī)定，針對公務(wù)員的具體激勵機(jī)制還不完善，激勵效果還不佳，激勵功能沒有得到充分發(fā)揮，導(dǎo)致基層公務(wù)員的工作積極性、主動性不足。在問卷調(diào)查中，80.4%的公務(wù)員認(rèn)為激勵機(jī)制存在問題，其中64.5%的公務(wù)員認(rèn)為“激勵機(jī)制不健全，效果較差”，甚至還有15.8%的公務(wù)員認(rèn)為“激勵機(jī)制很不健全，沒有效果”。從調(diào)查情況來看，天津市基層公務(wù)員激勵機(jī)制存在的主要問題為以下幾個方面：

（一）物質(zhì)激勵跟不上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展

調(diào)查顯示，公務(wù)員對于“沒有建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的工資增長機(jī)制”認(rèn)同度最高，達(dá)到43.7%；除此之外，32.8%的公務(wù)員認(rèn)為“整體收入較低”；排在第三位的是“工資待遇差別小，干好干壞一個樣”，占比32.3%?；诠嚼碚?，當(dāng)出現(xiàn)收入不平衡時，人們就會出現(xiàn)不滿情緒，甚至消極怠工，影響到工作質(zhì)量。對于工作在一線的基層公務(wù)員來說，他們的工作時間和辛苦程度并不比其他行業(yè)差，但其收入?yún)s低于很多其他行業(yè)，而且由于普遍存在“干好干壞一個樣”的現(xiàn)象，較大程度上影響了工作積極性。在公務(wù)員的激勵結(jié)構(gòu)中，物質(zhì)激勵有其不可替代的作用。這對于參加工作不久、物質(zhì)需求較為迫切的基層公務(wù)員而言尤其明顯。在本次問卷調(diào)查中，影響基層公務(wù)員工作積極性第一位的因素是“收入待遇低，該有的補(bǔ)貼沒有”，這也證明了對基層公務(wù)員來講，他們對于物質(zhì)的追求還是很強(qiáng)烈的。長時間處于低收入的工作環(huán)境下，基層公務(wù)員會感到自身價值無法得到體現(xiàn)，進(jìn)而跳槽至薪酬水平更高的企業(yè)中，造成人才資源的流失。

（二）精神激勵效果欠佳

調(diào)查顯示，當(dāng)前公務(wù)員精神激勵存在問題排在前三位的依次是：“獎勵表彰難以起到激勵作用” “政治學(xué)習(xí)流于形式”“思想工作薄弱”，它們的占比分別為51.3%、34.6%和19.4%。受到獎勵名額和獎勵權(quán)限的限制，很多單位的基層公務(wù)員往往很難受到獎勵。2010年2月，《關(guān)于公布天津市行政等系統(tǒng)評比達(dá)標(biāo)表彰活動保留項(xiàng)目的通告》明確要求各區(qū)（縣）人民政府及其部門原則上不再保留自行設(shè)置的評比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目，全市行政等系統(tǒng)撤銷評比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目1072項(xiàng)，保留項(xiàng)目57項(xiàng)，總撤銷率為95%。因而天津各區(qū)（縣）政府對公務(wù)員表彰獎勵的空間很小。在實(shí)際中，也有部分單位或系統(tǒng)（如窗口單位）仍會開展一些表彰獎勵，但多為精神獎勵，無相應(yīng)的物質(zhì)獎勵。此外，雖然當(dāng)前政治學(xué)習(xí)抓得比較緊，但一些機(jī)關(guān)單位黨組織開展組織生活的形式較為單一，缺乏創(chuàng)新性，達(dá)不到政治學(xué)習(xí)的目的，更難以引導(dǎo)基層公務(wù)員將其與自身工作結(jié)合起來。

（三）能力開發(fā)激勵運(yùn)用不足

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于基層公務(wù)員而言，多是任務(wù)指派，基本上沒有工作授權(quán)，而培訓(xùn)、交流等工作也在很大程度上存在不足。一是在培訓(xùn)方面沒有將基層公務(wù)員的實(shí)際需求融入培訓(xùn)，僅是將培訓(xùn)制度當(dāng)作公務(wù)員管理中的一個環(huán)節(jié)，導(dǎo)致基層公務(wù)員被動參與整個培訓(xùn)過程；二是培訓(xùn)方法缺乏針對性，雖提出要進(jìn)行分級分類培訓(xùn)，但缺乏分級分類培訓(xùn)的標(biāo)準(zhǔn)和制度體系。調(diào)查顯示，25.5%的調(diào)查對象認(rèn)為“有針對性的培訓(xùn)少，能力素質(zhì)拓展提升不夠”；三是在培訓(xùn)結(jié)果運(yùn)用方面未與任職、晉升相結(jié)合，《公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員培訓(xùn)情況和學(xué)習(xí)成績作為公務(wù)員考核的內(nèi)容和任職、晉升的依據(jù)之一。然而在具體的公務(wù)員管理中，卻缺少將培訓(xùn)結(jié)果與任職、晉升掛鉤的具體機(jī)制，這在很大程度上挫傷了基層公務(wù)員參加培訓(xùn)的積極性。

另外，交流方面的不足集中表現(xiàn)為交流輪崗機(jī)會較少。調(diào)查顯示，16.1%的調(diào)查對象認(rèn)為交流輪崗是一種有效的激勵方式，但39.6%的調(diào)查對象認(rèn)為當(dāng)前“交流輪崗機(jī)會少，長期在同一崗位工作”。公務(wù)員長期在同一崗位工作，得不到有效的鍛煉交流，自然就會降低工作新鮮感和創(chuàng)造力。

（四）職業(yè)發(fā)展激勵渠道受限

首先，受所在機(jī)構(gòu)規(guī)格的限制，區(qū)縣處級及以下政府部門的公務(wù)員最多只能晉升到科級，而受職數(shù)限制，晉升到科級也不容易。在問卷調(diào)查中，46.6%的調(diào)查對象認(rèn)為，“晉升空間太小，天花板效應(yīng)明顯”。調(diào)查中有位即將退休的公務(wù)員，他是大家工作上的指導(dǎo)前輩、生活中的“人生導(dǎo)師”，如今仍在競爭副主任科員的職位。此外，在問卷另一項(xiàng)問題中，39.3%的人認(rèn)為“無論多努力也輪不到自己晉升”。凡此種種，都在一定程度上挫傷了基層公務(wù)員的工作熱情。

其次，職務(wù)與職級并行也存在激勵不足。天津市職務(wù)與職級并行制度從2015年在區(qū)（縣）以下機(jī)關(guān)開始推行，2016年又開展了市級機(jī)關(guān)及和平區(qū)、西青區(qū)各級機(jī)關(guān)的試點(diǎn)工作，在職級方面為基層公務(wù)員提供了晉升條件（見表2）。然而，這項(xiàng)制度仍然存在不足，例如通過職級晉升從鄉(xiāng)科級正職晉升到副處級需要滿15年，雖然年度考核優(yōu)秀可以縮短年限，但名額極為有限，因而在退休前能夠享受副處級待遇的公務(wù)員少之又少。此外，不論工作成效，只要滿足工作年限便可晉升的辦法也會帶來一些公務(wù)員“磨洋工”的問題。

表2 天津市職務(wù)與職級并行制度推行情況

五、健全完善基層公務(wù)員激勵機(jī)制的建議

近年來，黨中央和各級政府高度重視基層公務(wù)員的激勵問題，不斷出臺各類政策措施激勵基層公務(wù)員履職盡責(zé)。例如，2015年中央出臺《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，2016年中辦、國辦印發(fā)《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》，2018年修訂的《公務(wù)員法》特別強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的正向激勵問題等。在地方，上海市2017年頒布《公務(wù)員獎勵實(shí)施細(xì)則》，著力加強(qiáng)對基層公務(wù)員的獎勵。深圳市羅湖區(qū)2017年頒布實(shí)施《羅湖區(qū)公職人員正向激勵實(shí)施方案》，從政治、工作、精神、生活4個方面提出17項(xiàng)具體激勵措施。北京市2018年以來大力推行公務(wù)員職級與待遇掛鉤制度，加大基層公務(wù)員激勵力度。天津市作為公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度試點(diǎn)地區(qū)，近年來不斷加大對基層公務(wù)員的晉升激勵。在這樣的背景下，以完善公務(wù)員激勵機(jī)制為切入點(diǎn)，本文提出如下一些健全基層公務(wù)員激勵機(jī)制的建議：

（一）構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的公務(wù)員薪酬增長機(jī)制

合理有效的物質(zhì)激勵是吸引和保留優(yōu)秀公務(wù)員人才的重要條件。我國先后進(jìn)行了四次（1956年、1985年、1993年、2006年）工資制度改革和多次工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，在這樣的情況下建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的薪酬激勵機(jī)制，增強(qiáng)基層公務(wù)員的物質(zhì)激勵，顯得格外重要。

一是重視物質(zhì)激勵的作用。當(dāng)前基層公務(wù)員工資水平普遍不高，未能充分體現(xiàn)物質(zhì)激勵的作用，物質(zhì)激勵效果大打折扣。針對一些公務(wù)員辭職或準(zhǔn)備辭職的現(xiàn)象，60.7%的調(diào)查對象認(rèn)為“希望收入高一些”是最重要的原因，可見對于基層公務(wù)員來說，對物質(zhì)激勵具有強(qiáng)烈的需求。因此，相關(guān)管理部門應(yīng)高度重視物質(zhì)激勵的重要作用。

二是建立合理的工資動態(tài)增長機(jī)制。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同確定基層公務(wù)員工資收入，定期對基層公務(wù)員工資收入與其他行業(yè)之間進(jìn)行調(diào)查比對，動態(tài)調(diào)整工資水平，在經(jīng)濟(jì)增長的同時實(shí)現(xiàn)基層公務(wù)員收入的同步增長，使其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配，增強(qiáng)獲得感。

三是探索工資分類管理模式?？茖W(xué)劃分綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類以及其他類別公務(wù)員的工資待遇，將工作績效和職業(yè)能力列入工資核定標(biāo)準(zhǔn)，使崗位性質(zhì)、職責(zé)大小、任務(wù)輕重的不同更多地體現(xiàn)在工資差距上，切實(shí)改變“干多干少、干好干壞一個樣”的現(xiàn)象。

四是科學(xué)提高津貼補(bǔ)貼和福利待遇。一方面，保證津貼補(bǔ)貼和福利待遇的規(guī)范化，杜絕違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼的現(xiàn)象，減少津貼補(bǔ)貼發(fā)放的隨意性；另一方面，基層公務(wù)員普遍承擔(dān)著住房、子女撫養(yǎng)及老人贍養(yǎng)的壓力，在政策允許的范圍內(nèi)應(yīng)適當(dāng)提高醫(yī)療保險、住房公積金、子女教育等福利待遇。

（二）強(qiáng)化公務(wù)員精神激勵措施

一是加強(qiáng)表彰宣傳。首先，突出內(nèi)在激勵，加強(qiáng)職業(yè)道德教育，引導(dǎo)基層公務(wù)員樹立正確的是非觀、權(quán)力觀和事業(yè)觀。其次，注重人文關(guān)懷，加大表彰的力度，尤其是對在重點(diǎn)工作和專項(xiàng)工作中具有突出貢獻(xiàn)的基層公務(wù)員，更要予以表彰。最后，堅(jiān)持正面引導(dǎo)，通過樹立典型、宣傳事跡，發(fā)揮榜樣作用等形式，激勵基層公務(wù)員向先進(jìn)學(xué)習(xí)、向榜樣看齊。

二是推進(jìn)容錯免責(zé)機(jī)制落實(shí)。2018年5月，中辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，提出建立激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制的要求。同年天津市委印發(fā)《關(guān)于充分調(diào)動干部積極性激勵擔(dān)當(dāng)作為創(chuàng)新競進(jìn)的意見（試行）》，提出建立正向激勵、容錯糾錯、澄清保護(hù)、監(jiān)督問責(zé)四項(xiàng)機(jī)制。當(dāng)前各區(qū)縣一方面應(yīng)加快推進(jìn)容錯免責(zé)機(jī)制落地生效，另一方面在具體實(shí)施過程中要將適用條件、容錯度等關(guān)鍵因素標(biāo)準(zhǔn)化，并且完善事前防錯、事中糾錯等配套機(jī)制。

三是創(chuàng)新政治學(xué)習(xí)形式，加強(qiáng)政治學(xué)習(xí)的針對性和有效性。除文獻(xiàn)學(xué)習(xí)之外，應(yīng)采取現(xiàn)場學(xué)習(xí)、實(shí)地參觀、先進(jìn)單位和先進(jìn)人物進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)介紹等多種方式開展政治學(xué)習(xí)。發(fā)動公務(wù)員積極思考，交流政治學(xué)習(xí)內(nèi)容與自身工作結(jié)合的認(rèn)識和體會，努力將政治學(xué)習(xí)的效果體現(xiàn)在公務(wù)員的具體工作中，使政治學(xué)習(xí)更加具有針對性和有效性。

四是健全關(guān)愛機(jī)制。首先，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，積極主動關(guān)愛下屬。公務(wù)員的需求是個性化與多元化的，對公務(wù)員的關(guān)愛、幫助應(yīng)當(dāng)是有針對性的。其次，規(guī)范管理，合理減輕公務(wù)員工作負(fù)擔(dān)。減少繁文縟節(jié)，精簡會議文件數(shù)量，珍惜公務(wù)員的勞動，避免人力資源浪費(fèi)。最后，加強(qiáng)心理輔導(dǎo)，適時開展文體活動。開設(shè)心理健康專題講座，給有需要的基層公務(wù)員提供心理輔導(dǎo)，提高基層公務(wù)員的心理調(diào)適能力。豐富機(jī)關(guān)的業(yè)余文體活動，使基層公務(wù)員勞逸結(jié)合，保持身心健康。

（三）提高公務(wù)員能力開發(fā)機(jī)制的有效性

一是拓寬基層公務(wù)員交流新路徑。通過廣泛開展平級之間和上下級之間的交流，使基層公務(wù)員獲得更多的交流機(jī)會，促進(jìn)人力資源的全面發(fā)展。一方面，到其他單位或地方交流，相互間可以學(xué)習(xí)先進(jìn)的工作經(jīng)驗(yàn)，提高工作效率；另一方面，在不同的工作崗位上接觸不同的工作內(nèi)容，可以進(jìn)行正確的自我認(rèn)知，更好地發(fā)揮自身特長。這既有利于基層公務(wù)員的能力開發(fā)，也將促進(jìn)基層工作的開展。此外，對在同一部門、同一崗位工作年限過長的基層公務(wù)員，即使年紀(jì)較大，也可以讓他們換一換崗位，有利于消除惰性。對于上班路途遙遠(yuǎn)的基層公務(wù)員，如條件允許，也可以讓其交流到離住地較近的單位工作。以上交流，可采取組織調(diào)整和個人自愿相結(jié)合的方式進(jìn)行，為基層公務(wù)員創(chuàng)造較為寬松的交流環(huán)境。

二是增強(qiáng)培訓(xùn)的有效性。首先，強(qiáng)化培訓(xùn)內(nèi)容的實(shí)用性。應(yīng)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握基層公務(wù)員的實(shí)際需求，分級分類設(shè)置培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，真正做到“缺什么、補(bǔ)什么”。其次，注重培訓(xùn)形式的多樣化。在線學(xué)習(xí)要準(zhǔn)確把握培訓(xùn)需求，科學(xué)設(shè)置內(nèi)容資源庫，讓基層公務(wù)員根據(jù)實(shí)際需求有所選擇；參觀考察要緊緊貼合基層公務(wù)員工作性質(zhì)，安排充足的考察項(xiàng)目；拓展訓(xùn)練要突出實(shí)踐特點(diǎn)，注重培養(yǎng)基層公務(wù)員的紀(jì)律性和團(tuán)隊(duì)意識。最后，加強(qiáng)成果轉(zhuǎn)化。注重培訓(xùn)過程與培訓(xùn)效果的管理，制定具體的評價標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行嚴(yán)格的評估與反饋，針對培訓(xùn)表現(xiàn)和培訓(xùn)效果的好壞，要有具體的獎懲措施，做到正負(fù)激勵結(jié)合。培訓(xùn)的結(jié)果要切實(shí)體現(xiàn)在公務(wù)員考核、任用、晉升之中。

（四）完善公務(wù)員晉升機(jī)制

一是加快推進(jìn)基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度。職務(wù)與職級并行制度的實(shí)行激勵了基層公務(wù)員的積極性，也讓更多一直勤懇工作但得不到晉升的基層公務(wù)員看到了前景。由于制度的施行會拓寬基層公務(wù)員的晉升道路，使得基層公務(wù)員充滿干勁，但是如何公平、客觀地考核評價等問題也難免會在制度實(shí)施中出現(xiàn)。因此，在職務(wù)與職級并行制度實(shí)施的同時，還應(yīng)當(dāng)建立好配套機(jī)制，以保證制度實(shí)施的有效性。

二是創(chuàng)新選拔方式，并在選拔過程中保證公開透明。2014年修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》進(jìn)一步規(guī)范了選人用人機(jī)制，在落實(shí)過程中，一方面要通過后備干部選拔、上級機(jī)關(guān)遴選等措施來發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀基層公務(wù)員，對于真正有能力的基層公務(wù)員可以適當(dāng)?shù)仄聘裉岚危屍洳皇苣挲g、任職年限等的限制，激發(fā)其工作熱情；另一方面要按照動議、推薦、考察、討論、任職等各個環(huán)節(jié)的規(guī)范流程進(jìn)行選拔，同時選人用人的整個過程要做到公開透明，接受人民群眾的監(jiān)督，提高政府公信力。

三是完善基層公務(wù)員退出機(jī)制。2015年7月，中央辦公廳印發(fā)了《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，對解決干部能上不能下問題作出具體規(guī)定，隨后天津市制定具體實(shí)施細(xì)則，倒逼干部積極作為、奮發(fā)有為，截至2018年9月，天津市黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位共“下”干部2600余人。在調(diào)查過程中有基層公務(wù)員表示，基層工作與預(yù)想中的千差萬別，難以適應(yīng)這種工作狀態(tài)，便有了辭職的打算，但又考慮到如若離開體制內(nèi)，各項(xiàng)保障將受到影響，權(quán)衡之后決定不辭職。這對其個人和政府而言，都是人力資源的浪費(fèi)。因此，要盡快完善基層公務(wù)員的退出機(jī)制，做好社會保障政策銜接，在預(yù)防基層公務(wù)員不作為的同時也在一定程度上促進(jìn)人才的流動。

總之，基層公務(wù)員的隊(duì)伍建設(shè)直接關(guān)系著黨和政府的形象，行之有效的激勵機(jī)制能夠促進(jìn)基層公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定，提高工作熱情和激發(fā)工作潛能。隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展，基層公務(wù)員管理問題也會隨著時代的發(fā)展不斷面臨新的情況。因此，根據(jù)實(shí)際情況對公務(wù)員激勵機(jī)制進(jìn)行必要修改與完善顯得尤為重要。